El complejo escenario de los tribunales especializados en Chile 

El pasado miércoles 13 de octubre, la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile llevó a cabo un seminario centrado en los tribunales especializados en Chile. El evento contó con la participación del abogado y académico Cristián Maturana, del experto en materia de libre competencia y ex ministro del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), Radoslav Depolo, la abogada e investigadora del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile, Ximena Insunza, y el abogado experto en materia tributaria, Sergio Endress.

Las presentaciones de los expertos se centraron en analizar y constatar el panorama actual de los tribunales especiales en Chile, sus orígenes y dificultades. Cada uno de los expositores focalizó sus exposiciones en las materias correspondientes a sus áreas de especialidad.

Maturana: la falta de coherencia entre los tribunales especiales chilenos

Cristián Maturana dio inició al seminario abordando la temática desde una perspectiva más general. El abogado afirmó que es necesario dar un paso hacia atrás, y examinar la orgánica y el funcionamiento de los tribunales especiales a lo largo de su historia, y determinar “en qué grado se está respetando la base orgánica de la independencia, la especialización en los tribunales de libre competencia, tribunales ambientales y tribunales tributarios, como sistema, no en los tribunales en particular”.

En este contexto, el académico afirmó que en el futuro Chile va a tener que dictar leyes orgánicas y leyes procedimentales adecuatorias “para tener una estructura profunda que respete y justifique la especialidad dentro de un sistema y no respecto a un tribunal específico”.  Ello, principalmente considerando la aprobación de una nueva Constitución, la reforma procesal civil pendiente, y la deuda histórica que implica no tener un procedimiento contencioso-administrativo de carácter general que tenga principios y estructuras comunes.

Sobre este último punto, Maturana aseguró que “las respuestas que tenemos en los procedimientos contencioso-administrativos es caótica porque tenemos distintos órganos como superintendencias y comisiones administradoras, como órganos administrativos que imponen sanciones, otros órganos que sólo denuncian para que sean los tribunales los que apliquen las sanciones, y eso, obviamente afecta en forma profunda toda la estructura que se tiene que tener respecto de los tribunales y de los recursos que se tienen que interponer respecto de ellos”.

Con el fin de revisar la actual estructuración y orgánica de los tribunales especiales, Maturana se centró en analizar cuatro postulados esenciales en materia procesal.

El primero de ellos es el principio de la unidad jurisdiccional. En palabras del experto, este consiste en que todo tribunal debe formar parte del poder judicial, y los que no, deben estar expresamente contemplados en la Constitución. “No pueden existir tribunales aparte de esa unidad de carácter jurisdiccional, otra cosa distinta es que nosotros (…) tenemos que separar lo jurisdiccional de las funciones administrativas, disciplinarias, económica y regulatoria”, afirmó el abogado.

Sobre este punto, Maturana llamó la atención sobre la falta de independencia de estos tribunales a raíz de la asignación especial de presupuestos para los tribunales especiales. “Ellos tienen presupuestos aparte, que negocian aparte, incluso con un carácter administrativo y eso no existe ni puede existir para asegurar la independencia del poder judicial. Y ¿por qué? Porque nos lleva a tribunales de distinta categoría en cuanto a la asignación de recursos y porque nos lleva a que se dilaten muchas veces las designaciones que se tienen que hacer prontamente para el ejercicio de la función jurisdiccional”.

El segundo postulado al que se refirió fue el de los sistemas de gobierno. El experto fue enfático en recalcar la ausencia de un sistema de gobierno que garantice la separación de las funciones jurisdiccionales de las funciones administrativas en este tipo de tribunales: “Digámoslo en serio, o sea, tienen un sistema de gobierno que en definitiva no cumple con los parámetros actuales de separar la función jurisdiccional de lo que es la función de carácter administrativo, e incluso no es de carácter uniforme”.

El tercer postulado referido por Maturana fue el de los sistemas de designación de los integrantes de los tribunales especializados. Para el abogado, sería necesario establecer un sistema uniforme de designación para los integrantes de los tribunales especiales, ya sea en la Constitución o en una futura ley orgánica. Respecto a la designación de los miembros de los Tribunales de Libre Competencia, Medioambiental y Tributarios, el académico manifestó su preocupación con los diferentes criterios de elección que existen en los tres órganos.

Como cuarto y último postulado, Maturana abordó la especialización de los tribunales y cuestionó la existencia de una especialización uniforme entre los tribunales especiales chilenos.

Sobre este punto, el abogado destacó el correcto funcionamiento de la institucionalidad de libre competencia y en especial del TDLC: “no cabe duda que su materia está bien precisada, en cuanto a que él es el guardián de la libre competencia”. Sin embargo, señaló que a su parecer esa especialidad en libre competencia no ha sido respetada a cabalidad, debido principalmente a la estructuración del recurso de reclamación: “(…) está tan mal delimitado que nadie se ha puesto de acuerdo en cuál es su extensión. Algunos sostienen que es un equivalente, no es cierto, al recurso de apelación. Otros sostienen que no podría ser un equivalente al recurso de apelación, sino que [a] un recurso de reclamación administrativo y en consecuencia enfocado sólo a lo que es el control de los aspectos jurídicos y no de los hechos respecto de ese tribunal”.

Para Maturana esta incoherencia en la especialización también se reflejaría en las acciones de indemnización de perjuicios: “la acción civil de indemnización de perjuicios que se derive del incumplimiento de las normas de Libre Competencia son conocidas por el Tribunal de Libre Competencia, pero las normas de indemnización que se producen con motivo del daño ambiental no son conocidas por el Tribunal Ambiental, sino que son conocidas por los tribunales civiles. Y, en consecuencia, ¿somos especialistas o no somos especialistas? ¿tenemos el mismo criterio o no tenemos el mismo criterio?”.

Libre Competencia: orígenes y vicisitudes de la actual institucionalidad 

Por su parte, Radoslav Depolo se enfocó en contextualizar el origen y los factores que influyeron en el desarrollo de la institucionalidad de libre competencia en Chile, así como las particularidades del actual sistema.

En cuanto a su origen, Depolo destacó que el origen del TDLC y la institucionalidad que lo precedió “tienen larga historia desde el año 58, se debe a golpes y a situaciones políticas históricas contingentes que fueron moldeando el sistema que hoy día tenemos”.

Según explicó el abogado, fueron varias las razones que llevaron a la creación de nuestro actual sistema de competencia -como las políticas del presidente Jorge Alessandri Rodríguez para obtener financiamiento de EE.UU., la instauración del régimen económico de mercado en 1973, y las exigencias para la entrada de Chile a la OCDE-. Por ello, para Depolo, esto “no fue una decisión racional de un consenso o de un acuerdo nacional orientado a contar con un tribunal especializado en esta materia, sino que es fruto de una evolución”.

Considerando esto, el expositor recalcó que en Chile “hay tribunales especializados porque hay una demanda política por ellos”. Como consecuencia, concordó con lo señalado por Maturana, en cuanto a que “aquí no hay coherencia, no hay uniformidad del sistema, no hay unidad de propósitos”.

Ello, sin embargo, no obsta a que el sistema efectivamente ha funcionado. Tomando como ejemplo al TDLC, Depolo aseveró que “en el contexto internacional el sistema de defensa de la libre competencia chileno es mirado con admiración, no solamente por su resultado, (…) sino porque el diseño institucional (…) separa claramente investigación de decisión, y, además, porque esa decisión está en manos de un tribunal que es independiente del poder político y que es independiente de quien investiga”.

Sobre este último punto, el experto resaltó la estrecha vinculación entre la especialización de los tribunales y su independencia: “la especialización es un refuerzo a la independencia o al mismo tiempo la independencia retroalimenta la especialización”.

Otra cuestión que abordó especialmente Depolo fue el tema del recurso de reclamación en libre competencia. Para el abogado, siguiendo lo que ha sucedido en la práctica y no en la teoría, se trataría de un recurso de apelación de contenido amplio, y que en definitiva ha sido definido por la Corte Suprema caso a caso: “la Corte Suprema ha revisado los hechos, ha reinterpretado los hechos, ha revisado el camino de la sana crítica que ha recorrido el tribunal en la generación de los argumentos, (…)”.

No obstante, y más allá de la práctica, el experto recalcó que esta situación sería de todas formas un atentado contra la especialización del TDLC, “no porque sea malo que la Corte Suprema revise, sino porque no está definida por la ley como tiene que ser esa revisión”.

Así, para Depolo, el verdadero problema de esta indefinición sería el perjuicio que genera no tanto para el mismo TDLC, sino para los usuarios del sistema, que quedan sometidos a un alto grado de inseguridad jurídica. Para el experto, este problema “debería requerir de algún tipo de corrección por vía normativa legislativa”.

Sobre este punto, el abogado también aseguró que la Corte Suprema es un tribunal especializado en derecho, pero el problema es que no sería experta en libre competencia. Pese a ello, Depolo reconoció que la tercera sala de la Corte “ha hecho un camino propio de autoaprendizaje que es notable (…) la corte suprema ha incorporado a su léxico y a su raciocinio los argumentos técnicos del mundo de la libre competencia y eso naturalmente [es] un factor loable”.

Por último, el expositor también destacó que la baja cantidad de revocaciones a las sentencias del TDLC mostrarían un alto grado de deferencia de la Corte respecto al trabajo que realiza el Tribunal: “la tasa de éxito del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia respecto de la revisión que de sus decisiones contenciosas hace la Corte Suprema mediante el recurso de reclamación es bastante elevada”. Según el experto, esto variaría un poco para el caso de los procedimientos no contenciosos, debido a que, en su opinión, en estos procedimientos “el tema de la congruencia procesal está más diluido, y por lo tanto (…) hay más libertad para definir pasos o cursos de acción distintos de los que ha definido el tribunal”.

Tribunales ambientales y tributarios

Finalmente, Ximena Inzunza y Sergio Endress abordaron las características de los tribunales especializados en materia medioambiental y tributaria, respectivamente.

Ximena Insunza destacó que, al igual que con la institucionalidad de libre competencia, los Tribunales Ambientales tuvieron su germen en la coyuntura política, específicamente con el ingreso de Chile a la OCDE. En este contexto, agregó uno de los motivos para la creación de estos tribunales también se debió a la necesidad de controlar la discrecionalidad y excesivo poder sancionatorio de la Superintendencia del Medio Ambiente.

Como contrapunto a la exposición de Depolo, Insunza recalcó que, en el caso de los Tribunales Ambientales, habría una mayor falta de independencia, debido a que en la designación de sus ministros intervienen los tres poderes del Estado.

Para la abogada, dado que siempre va a ser necesario llegar a un acuerdo para que sea designado el nombre propuesto por el Presidente de la República, “en el caso de los tribunales ambientales se ven mucho más afectados si cada vez que tú puedes volver a ser ministro del tribunal o ministra del tribunal ambiental vas a estar sometido a este escrutinio de oposición frente a la Corte Suprema, y luego no cierto, de oposición ante la Comisión de Constitución en el Senado”.  A esto se sumaría que muchos de los casos medioambientales (como el caso Hidroaysén o Dominga) son de alta connotación pública, lo que también podría afectar en la reelección de los ministros de estos tribunales.

Por otra parte, la experta también se refirió a la interrogante acerca de qué tipo de régimen recursivo sería idóneo para respetar la existencia de tribunales especializados. En ese marco señaló que, si bien es necesario un sistema recursivo aplicable a tribunales especializados, “ese sistema recursivo tiene que ser pensado de manera que la especialidad no se pierda o que los jueces generalistas, no cierto, tengan una forma de relación con los tribunales especializados que no sea la que ha ocurrido hasta ahora”. 

En materia tributaria, el abogado Sergio Endress, también se refirió al origen de los Tribunales Tributarios en el año 2012. Según explicó el abogado, su origen se remonta a las dificultades que tenían las Cortes de Apelaciones para conocer temas tributarios complejos y técnicos: “el problema era que las Cortes de Apelaciones cuentan con limitaciones importantes para ver los temas tributarios por la complejidad que esto tiene y la falta de respaldo técnico.”

En términos más generales, Endress manifestó concordar con lo expuesto por Maturana sobre las dificultades en la especialidad y la necesidad de crear un sistema orgánico que las aborde sistémicamente. Al respecto, el abogado aseguro que en materia tributaria existiría un diseño que no cuadra “porque tengo a alguien súper especializado en primera instancia, después en segunda casi no tengo, y desde luego en la Suprema, por lo menos en la letra, el requisito de especialización en derecho tributario es cero, por lo menos desde el punto de vista la regulación legal”.

Video de la presentación:

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