La exposición de Riesco (FNE) por proyectos de ley que autorizan a municipios comercializar gas licuado

El pasado 14 de diciembre el Fiscal Nacional Económico participó en la Comisión Gobierno Interior, Nacionalidad, Ciudadanía y Regionalización de la Cámara de Diputadas y Diputados para dar su opinión sobre cuatro proyectos de ley que permiten a los Municipios distribuir y comercializar gas licuado (ver proyecto de ley, aquí).

En su exposición, Ricardo Riesco aprovechó de explicar el contenido, importancia y alcance de las conclusiones del informe preliminar  del Estudio de Mercado del Gas elaborado por su institución (ver nota CeCo, aquí). Cabe mencionar que, a dos semanas de su participación en el congreso, la FNE publicó la versión final del Estudio de Mercado de Gas reiterando la necesidad de aumentar la competencia y refutando críticas realizadas por empresas del sector.

Luego, se refirió concretamente a los cuatro proyectos de ley que se discuten hoy de manera refundida y las alternativas de regulación en este mercado, apuntando a la recomendación del informe como la única solución a los problemas de competencia en la industria.

Su exposición fue complementada por el jefe de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC), Luis Ávila, quién explicó a grandes rasgos el esquema normativo vigente que regula la entrada de nuevos actores al mercado en cuestión.

Ávila señaló que cualquier entidad, pública o privada, que cumpla con los requisitos legales y reglamentarios de mitigación de riesgos, puede ingresar al mercado de la distribución de gas licuado. En ese sentido, la limitación al ingreso de los Municipios a la industria no estaría en la regulación del sector energético, sino en otras ramas normativas.

La sesión también fue comentada por el alcalde de Chiguayante y presidente de la Asociación de Municipalidades por el Gas a Precio Justo, José Antonio Rivas; por el presidente de la Federación de Sindicatos de Trabajadores del Petróleo y Afines de Chile, Nolberto Diaz y por algunos diputados.

Ventajas e importancia de los Estudios de Mercado de la FNE

El pasado 7 de octubre, la Fiscalía Nacional Económica (FNE) publicó el informe preliminar de su Estudio de Mercado del Gas, en el que abordó de manera exhaustiva los potenciales problemas de competencia existentes en los segmentos de gas licuado de petróleo (GLP) y gas natural (GN) en el período 2010-2020.

Tal informe ha sido considerado como el principal antecedente que motivó la presentación de los proyectos de ley que hoy se encuentran bajo análisis y que buscan disminuir el precio de los galones de gas licuado (ver nuestra nota “Puntos clave del Informe Preliminar de la FNE sobre el Mercado del Gas”).

Luego de publicar el informe preliminar, la FNE lo sometió a consulta pública hasta el 4 de noviembre, la cual recibió comentarios de diez actores del mercado, incluyendo informes económicos elaborados por expertos por encargo de Abastible, Gasco, Lipigas y Metrogas. Lipigas también aportó un Informe en Derecho.

El 29 de diciembre la FNE publicó el informe definitivo del Estudio de Mercado de Gas confirmando la necesidad de realizar una serie de reformas para aumentar la competencia y refutando críticas realizadas por empresas del sector. Todos los comentarios fueron procesados por la FNE y analizados junto a los economistas Juan Pablo Montero y Eduardo Saavedra.

Además del informe final, la autoridad publicó:

• Un documento con todos los comentarios que recibieron del público y las respectivas respuestas por parte de la FNE.
• Un documento que resume estos comentarios y explicita la respuesta de la FNE a cada uno de ellos.

Las recomendaciones finales ya han sido enviadas al Ministerio de Energía, a objeto de perfeccionar la estructura del sistema y a optimizar la competencia y eficiencia tanto del mercado de GLP como de GN.

Ricardo Riesco enfatizó la importancia y las ventajas de los estudios de mercado como herramienta de análisis de la estructura competitiva en distintas industrias. Es una facultad de la FNE que permite al Poder Legislativo y Ejecutivo “contar con antecedentes técnicos y objetivos para que puedan implementar políticas públicas que promuevan la competencia y beneficien a los consumidores nacionales en los más distintos ámbitos”, afirmó.

El Fiscal identificó tres ventajas de los estudios de mercados: (i) cumplen con las mejores prácticas internacionales, (ii) acceden a la información completa de la industria y (iii) provienen de un órgano independiente.

Sobre la primera ventaja, de cumplir con los mejores estándares internacionales (con los ajustes pertinentes para adecuarlas a la realidad local), destacó que su organismo normalmente cuenta con la colaboración de la OCDE y de destacados académicos a nivel nacional y mundial. En este caso específico contó con la asesoría de los economistas Juan-Pablo Montero, profesor de la Pontificia Universidad Católica, y Eduardo Saavedra, profesor de la Universidad Alberto Hurtado y ex Ministro titular del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC).

Por ello, “las propuestas y recomendaciones normativas que efectúa la FNE son mejores que la regulación actualmente existente en los mercados. Si se acogen, no hay mucho que perder y sí hay mucho que ganar”, afirmó Riesco.

La segunda ventaja es que la FNE realiza sus estudios con información completa de los mercados. Nadie está exento de entregarle información en el marco de sus investigaciones, por lo que la Fiscalía cuenta con datos de todos los actores de la industria en concreto, sean públicos o privados.

“Esa es la razón por la que estos estudios son tan profundos y tienen un valor único. Nos permiten pasar del “yo creo que” al “así es”, fundado en datos sólidos, objetivos y concretos”, señaló el Fiscal.

La tercera ventaja es que provienen de un órgano independiente. En particular, la Fiscalía no se alinea con intereses de uno u otro actor del mercado, sino que tiene por objeto único y exclusivo el interés general de todos los chilenos.

Fallas en el mercado del gas licuado

En el informe preliminar la FNE identificó dos principales problemas en el mercado del gas licuado a nivel mayorista: una baja intensidad competitiva y la presencia de factores estructurales que facilitan una eventual coordinación entre sus competidores.

En base a los antecedentes recopilados, la FNE apreció que durante la última década el margen de los distribuidores mayoristas de este mercado ha ido aumentando. Precisó que el margen corresponde a la diferencia entre el principal costo de los distribuidores mayoristas, que es el gas licuado de petróleo, y el precio al público del gas licuado. Tal diferencia ha ido en aumento con el tiempo, a pesar de que el principal costo disminuyó.

Hasta fines del 2014, el precio que pagaron los principales distribuidores mayoristas (Gasco, Abastible y Lipigas) por adquirir el gas licuado fue en promedio de aproximadamente 628 pesos por kg. y el precio de venta fue de aproximadamente 950 pesos por kg, es decir, un margen de 322 pesos por kg.

Desde fines del 2008 hasta fines del 2020, el precio que pagaron las distribuidoras mayoristas por el gas licuado fue de 354 pesos por kg, mientras que el precio de venta fue de 750 pesos, con un margen de 396 pesos por kg de gas licuado.

Es decir, si bien en este periodo los precios a los consumidores bajaron un 21% (de $950 a $750), esto no fue proporcional a la rebaja del costo del gas licuado, que fue equivalente a un 34%.

Por tanto, cuando el principal costo bajó, los distribuidores mayoristas no traspasaron al público esta rebaja -en su totalidad-. Y cuando lo hicieron, el traspaso fue muy lento (ver nuestra nota con el detalle empírico del informe FNE sobre el mercado gas aquí).

Según expresó el Fiscal, “esto es síntoma de mercados que tienen una baja presión competitiva. Y es grave porque la están sufriendo los consumidores nacionales, al pagar por un cilindro de gas licuado un precio mayor al que existiría en un mercado con mayor intensidad competitiva. La FNE calcula que cada año, los consumidores pagarían de manera agregada 181 millones de dólares en exceso. Eso equivale al 15% del gas contenido en cada galón de gas que se comercializa y consume en nuestro país”.

En segundo lugar, el Fiscal advirtió la existencia de ciertos factores estructurales que facilitan una eventual coordinación entre los competidores, entre ellos:

• Existen pocos distribuidores mayoristas de gas licuado, principalmente Abastible, Lipigas y Gasco.
• Los tres están presentes en casi todas las comunas del país, ofrecen los mismos productos y tienen participaciones de mercado muy parecidas en casi todo el territorio nacional.
• No ha habido una entrada relevante de nuevos actores en la última década.
• La demanda de gas es estable, de estacionalidad muy marcada, lo que permite a los mayoristas saber con precisión cuando y cuanto es la demanda cada año.
• La demanda se canaliza a través de distribuidores minoristas, que, de manera individual, representan un volumen muy bajo de las ventas de cada mayorista. Dentro de la ventana de estudio (2010-2020) han existido en Chile aproximadamente 5.600 distribuidores minoristas a lo largo del país, lo que da cuenta de un mercado muy atomizado.
• Cada mayorista tiene su propia red de distribución minorista, mediante contratos de exclusividad. Los mayoristas le pagan a los minoristas para que solo vendan los galones de su respectiva marca. Por ello, en la última década no se ha visto movilidad de los minoristas, ni tampoco que vendan galones de más de un mayorista a la vez.

La recomendación normativa de la FNE y los proyectos de ley

Tras el análisis de distintas alternativas normativas, la FNE optó por aquella que consideró “menos costosa, más eficiente, rápida y fácil, dada la importancia del gas licuado en el día a día de los consumidores nacionales”, según explicó Riesco.

Y esta solución consiste, según el informe, en separar las relaciones entre los distribuidores mayoristas y minoristas. Para ello, se debe prohibir que Gasco, Abastible y Lipigas puedan vender gas a los consumidores finales y eliminar los pactos de exclusividad entre mayoristas y minoristas.

Si se lleva a cabo, los minoristas podrán cotizar y elegir al distribuidor que venda gas licuado al menor precio. Es decir, preferirá al proveedor que le permita vender en mayor cantidad y menor precio.

Esto genera dos efectos importantes: por un lado, rebaja los precios al consumidor final. Y por el otro, propicia la entrada de nuevos actores mayoristas, ya que hoy, la principal barrera de entrada es la imposibilidad de contar con una red de distribuidores minoristas. En particular, no existen obstáculos en la capacidad de importación o almacenamiento, sino en los pactos de exclusividad de los incumbentes.

“Esto debería traer aparejada una mayor competencia en el mercado y una disminución inmediata del 15% del precio al público de los cilindros de gas licuado”, apuntó Riesco.

La necesidad de la industria no está en contar con un número mayor de distribuidores minoristas, de hecho, es un mercado muy atomizado. La necesidad real es lograr que los minoristas compitan entre sí y fuercen a competir a los mayoristas.

“Si el poder ejecutivo y/o legislativo deciden que las municipalidades puedan participar en el mercado de la distribución minorista, como FNE sí queremos hacer una prevención: de todas maneras, se debe acoger nuestra recomendación de separar totalmente, para todos los actores que intervengan en el mercado, incluyendo eventualmente las municipalidades, la distribución minorista de la mayorista. Los municipios deberían poder adquirir los cilindros de cualquier mayorista, sea o no de ENAP.”

“Es la única medida que garantiza que se rebaje el precio”, concluyó el Fiscal.  

Enlaces Relacionados

FNE – Informe Preliminar Estudio de Mercado del Gas. Ver aquí

FNE – Resumen Ejecutivo Estudio de Mercado del Gas. Ver aquí

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