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Puntos clave del Informe Preliminar de la FNE sobre el Mercado del Gas

27.10.2021
Claves
  • La FNE publicó el Informe Preliminar de su Estudio de Mercado del Gas, confirmando problemas de competencia en los segmentos de gas licuado de petróleo (GLP) y gas natural (GN).
  • En el mercado de gas licuado, la Fiscalía encontró una baja intensidad competitiva en el segmento de distribución mayorista y altos riesgos de coordinación, dadas las características estructurales del mercado. A su vez, existiría gran rigidez en las relaciones verticales entre mayoristas y minoristas aguas abajo, debido a que en su mayoría están mediadas por acuerdos de exclusividad.
  • Las imperfecciones del mercado del gas natural se derivan principalmente de defectos en la regulación. Existirían imprecisiones en torno a la regla que consagra el derecho a acceso abierto a las redes de transporte de GN. Además, una excepción regulatoria habría permitido a Metrogas aumentar los precios de sus servicios a sus clientes.
  • Para mitigar estos problemas, la FNE presentó tres recomendaciones: (i) prohibir que las empresas de distribución mayorista de GLP participen en la distribución minorista a los consumidores finales; (ii) precisar el régimen de acceso abierto a las redes de transporte de GN; y (iii) modificar el cálculo de la tasa máxima de rentabilidad de las distribuidoras de GN, para que considere la rentabilidad de todo el grupo económico verticalmente integrado.
Keys
  • The National Economic Prosecutor’s Office (FNE) published the Preliminary Report of its Market Study on the Gas Market in Chile, confirming competition problems in the liquefied petroleum gas (LPG) and natural gas (NG) segments.
  • In the liquefied gas market, the FNE found a low competitive pressure in the wholesale distribution segment and high coordination risks, given the structural characteristics of the market. At the same time, there would be great rigidity in the vertical relationships between downstream wholesalers and retailers since most of them are mediated by exclusivity agreements.
  • The imperfections of the natural gas market are mainly derived from defects in the regulation. There would be inaccuracies around the rule that establishes the right to open access to NG transportation networks. Furthermore, a regulatory exception would have allowed Metrogas to increase the prices of its services to its customers.
  • To mitigate these problems, the FNE presented three recommendations: (i) prohibit LPG wholesale distribution companies from participating in retail distribution to end consumers; (ii) specify the open access regime for NG transportation networks; and (iii) modify the calculation of the maximum profitability rate of the GN distributors, so that it considers the profitability of the entire vertically integrated economic group.

El pasado 7 de octubre, la Fiscalía Nacional Económica (FNE) publicó el informe preliminar de su Estudio de Mercado del Gas (EM06-2020), en el que abordó de manera exhaustiva los potenciales problemas de competencia existentes en los segmentos de gas licuado de petróleo (GLP) y gas natural (GN) en el período 2010-2020.

El estudio contó con la asesoría de los economistas Juan-Pablo Montero, profesor de la Pontificia Universidad Católica, y Eduardo Saavedra, profesor de la Universidad Alberto Hurtado y ex Ministro titular del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC).

En el informe, la FNE confirmó la hipótesis planteada al inicio del estudio (al respecto, ver nota CeCo aquí), a saber, que el mercado del gas en Chile no está funcionando adecuadamente desde una perspectiva competitiva, debido esencialmente a riesgos de coordinación y verticales en el segmento de distribución mayorista de GLP, así como vacíos regulatorios en el mercado de GN. Para mitigar los problemas detectados, el organismo propuso tres medidas concretas.

La realización de estudios de mercado es una facultad entregada a la FNE a partir de la modificación que sufrió el DL 211 el año 2016, a través de la Ley N° 20.945. Esta atribución se enmarca dentro del objetivo de promoción de la competencia que realiza la Fiscalía y cumple un rol clave a su labor de promoción de la competencia.

Como ha señalado el Jefe División Estudios de Mercado de la FNE, Sebastián Castro, el objetivo de esta herramienta es aportar con información nueva y objetiva a problemas económicos sumamente complejos (ver nota CeCo para profundizar en este diagnóstico aquí), en un contexto de gran deficiencia general en datos y creencias especulativas sobre cómo funcionan ciertos mercados.

El estudio sobre el mercado del gas (al que aún le resta la publicación de su informe final) vendría a ser el aporte más reciente de la Fiscalía en esta materia, luego de sus estudios publicados en materia de  Rentas Vitalicias (2018), Notarios (2018), Textos Escolares (2019), Medicamentos (2020) y Compras Públicas (2020).

Las conclusiones y recomendaciones más relevantes del informe preliminar del mercado del gas se analizan a continuación.

El Mercado de Gas en Chile

Dentro del mercado del gas, generalmente se distingue entre las empresas dedicadas al gas natural (GN) y aquellas dedicadas al gas licuado de petróleo (GLP). Desde el punto de vista de los consumidores finales, la FNE considera que el GLP y GN son sustitutos imperfectos en varios mercados relevantes. En la Resolución Nº 2463-17 sobre denuncias contra distribuidoras de gas natural que habrían pactado una serie de conductas exclusorias (ver nuestra nota CeCo sobre el caso aquí), el organismo incluyó en un mismo mercado relevante a ambos productos en lo que respecta su distribución hacia proyectos inmobiliarios y consumidores finales de soluciones de calefacción, agua caliente y cocina. En la Resolución N° 51/2018, el TDLC también los consideró parte de un mismo mercado para efectos del análisis de riesgos horizontales. A esta misma conclusión llegan Galetovic y Sanhueza (2015) en un estudio llevado a cabo por la Asociación de Empresas de Gas Natural (AGN).

Pese a sus diferencias, ambos productos cuentan con una estructura similar en sus cadenas productivas:

Mercado de Gas Licuado de Petróleo

En Chile, la principal fuente de suministro de GLP se realiza a través de importación marítima, mientras que la producción local solo logra satisfacer un 25% de la demanda interna. Este combustible ingresa al país a través de tres terminales de almacenamiento: el terminal de Gasmar S.A. (Región de Valparaíso), el terminal de Oxiquim S.A. (Región de Valparaíso) y el terminal de Hualpén (Región del Bío Bío).

En el período de estudio, la FNE encontró que todos los terminales eran controlados o contratados en su totalidad por las principales distribuidoras mayoristas de GLP: Gasco S.A. y Abastible S.A. en el caso de Gasmar y Hualpén, y Empresas Lipigas S.A. en Oxiquim (desde el año 2015).

Cabe destacar que, durante el 2021, Gasmar fue enajenada a un tercero sin participación en el mercado de GLP, en cumplimiento de la Resolución N° 51/2018 del TDLC, ratificada por la Corte Suprema en noviembre de 2019. Dicha resolución resolvió una consulta planteada por Conadecus relativa al mercado del Gas, y entre otras cosas, ordenó la desinversión de Gasmar, con el fin de prever riesgos provenientes de la propiedad conjunta de Gasco y Abastible en esa empresa (al respecto ver la investigación de Gumucio, Labbé y Astudillo para CeCo “¿Se justifica la consulta ante el TDLC?”).

En relación al transporte del GLP, este se realiza a través de gasoductos y termina en plantas de almacenamiento. La más grande e importante es la Planta de Maipú, propiedad de la Sociedad Nacional de Oleoductos S.A. (Sonacol), que abastece a las principales distribuidoras. En la propiedad de Sonacol participan Copec (41%), Petrobas (22%), Enex (15%) Abastible (12%) y ENAP (10%).

En el segmento de distribuidores mayoristas se encuentran las empresas Abastible, Gasco y Lipigas, que concentran casi la totalidad del mercado. Todas cuentan con plantas de almacenamiento y envasado a lo largo del país, así como oficinas de venta y distribución, para atender a sus clientes residenciales, comerciales e industriales.

Finalmente, a nivel minorista, el GLP se distribuye en tres modalidades: (i) en envasados de cilindros, típicamente de 5, 11, 15 y 45 kg, y que pueden venderse a consumidores finales tanto de forma directa por los distribuidores mayoristas, como mediante distribuidores minoristas; (ii) a granel, donde el gas licuado es transportado a estanques individuales o a redes locales; y (iii) a través de redes de tubería (forma menos habitual).

Mercado de Gas Natural

La cadena de valor del gas natural tiene varias similitudes con la del GLP. Cerca de un 80% del GN es importado, y luego es transportado en barcos hacia dos terminales de ingreso: el terminal de Mejillones (de mayor volumen) y el terminal de Quintero.

Por su parte, en materia del transporte de GN, una fracción se realiza a través de gaseoductos y, otra fracción, a través de camiones.

A diferencia de lo que sucede con el GLP, la distribución del gas natural se encuentra ampliamente regulada, principalmente a través de la Ley de Servicios de Gas, que regula, entre otras cosas, las concesiones para su distribución en red y los regímenes de precios a los que están sometidos los concesionarios. Estas redes de distribución sólo existen para un 20% de las comunas del país, debido a la existencia de economías de densidad y las diferencias en el poder adquisitivo de las diversas comunas. En este segmento participan empresas como Lipigas, Metrogas, Innergy Soluciones, Intergas y Gasco Magallanes, entre otras.

Finalmente, el gas natural se inyecta en las 40 plantas satelitales de regasificación (PSR) repartidas en el país, que luego pasa a redes locales, para ser distribuido a los consumidores finales.

MercadoRiesgoPropuesta
GLPBaja intensidad competitiva en el sector mayorista y riesgo de coordinación.
Gran rigidez en las relaciones verticales entre los distribuidores mayoristas y minoristas.
Prohibir que empresas de distribución mayorista de GLP participen en la distribución minorista.
GNRegulación de las redes de transporte de gas natural carece de precisión respecto a cuáles son las condiciones de operación del sistema de acceso abierto.Precisar el régimen de acceso abierto a las redes de transporte de gas natural, a través de una regulación detallada, ya sea en a nivel legal o reglamentario.
GNExcepción legal al artículo 33 de la Ley de Servicios de Gas (que regula las compras de GN entre empresas relacionadas y establece un régimen de límite máximo de rentabilidad para la distribución de GN), permitió a Metrogas no estar sometida a la regla.Derogar artículo 33 quinquies de Ley de Servicios de Gas y el artículo transitorio de la Ley Nº20.999, junto con agregar una nueva norma que establezca que el cálculo de rentabilidad de la Ley de Servicios del Gas considere la rentabilidad de todo el grupo económico verticalmente integrado.

Riesgos en Mercado GLP

En base a un profundo análisis empírico y teórico del mercado del gas licuado, la principal conclusión de la Fiscalía fue que en el segmento de distribución mayorista la intensidad competitiva es baja y que los riesgos de que haya existido o pueda emerger un acuerdo entre competidores es alto.

La FNE también detectó una gran rigidez en las relaciones verticales entre los distribuidores mayoristas y minoristas aguas abajo, regidas en la mayoría de los casos por acuerdos de exclusividad que entorpecerían el correcto desarrollo competitivo del mercado.

Riesgos de Coordinación en el segmento de distribución mayorista

Como señalamos, la FNE confirmó la presencia de altos riesgos de coordinación entre competidores mayoristas del GLP, de tal forma que las conductas de los incumbentes en este segmento (Gasco, Abastible y Lipigas) serían consistentes con las de un “comportamiento cooperativo”, e inconsistentes con dinámicas competitivas.

Características estructurales del mercado, tales como la homogeneidad del producto, los altos niveles de concentración, la simetría entre competidores, el contacto multimercado y la baja entrada darían cuenta de un mercado susceptible a experimentar esta clase de riesgos en comparación a otros mercados con características distintas.

Cabe destacar que, en todo caso, el informe de la Fiscalía es sumamente cuidadoso en el lenguaje sobre este punto, para no dar a entender que el estudio habría detectado un acuerdo explícitamente colusivo en el mercado mayorista. Así, al menos para la versión preliminar del informe, los datos disponibles no permitieron a la FNE ir más allá de afirmar la existencia de un comportamiento consistente con un equilibrio de colusión tácita por parte de las tres empresas implicadas, lo que a menudo se conoce como paralelismo consciente (para profundizar, ver nuestra nota Glosario sobre colusión aquí).

A diferencia de un cartel o práctica concertada, el paralelismo se da cuando las empresas actúan “como si fuese una colusión”, sin que exista un acuerdo o comunicación entre las partes, estableciéndose un equilibrio de mercado que emana de la interdependencia en contextos oligopólicos. Como consecuencia de estas características, el paralelismo consciente o colusión tácita, a diferencia de colusiones donde al menos existen indicios de un entendimiento compartido y recíproco, no es considerado como ilícito en sede de libre competencia.

Ello podría explicar por qué no hay antecedentes en el informe que den cuenta de la apertura de una investigación por colusión por parte de la FNE. Sin embargo, esto no significa que se haya descartado completamente la existencia de un acuerdo en el mercado GLP. Sin ir más lejos, el Fiscal Nacional Económico, Ricardo Riesco, durante su exposición del informe preliminar ante la Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados realizada el 12 de octubre, reiteró que han recibido denuncias sobre alzas de precios y eventual colusión en este mercado, afirmando que éstas “siguen[n] un curso paralelo, distinto e independiente de un estudio de mercado”. La Guía Interna para el Desarrollo de Estudios de Mercado de la FNE establece que, si en el desarrollo de un estudio de mercado se encontrase evidencia de una posible infracción a la libre competencia, ella podrá abrir una investigación ya sea durante o una vez concluido el estudio de mercado.

En cualquier caso, el análisis empírico de la Fiscalía confirmaría la existencia de poder de mercado de los incumbentes en un escenario caracterizado por una baja intensidad competitiva. Que los menores costos de adquisición de GLP se hayan traspasado sólo parcialmente a los precios percibidos por los consumidores serían un reflejo de esta cuestión. Según las estimaciones de la FNE, entre el año 2014 y 2020, los márgenes anuales de las mayoristas habrían aumentado de un 35% a un rango entre 50% y 55%, pese a la baja del precio internacional del petróleo durante ese período.

Según indica el informe, el impacto en los consumidores finales debido a esta baja intensidad competitiva llegaría a los USD $181 millones anuales, lo que equivale a un 15% del valor de venta al público de cada cilindro de gas licuado.

Riesgos Verticales con Minoristas

En el análisis de las relaciones aguas abajo de los distribuidores mayoristas de GLP, el estudio preliminar de la FNE encontró una serie de restricciones verticales diseñadas para replicar o transmitir su baja intensidad competitiva a la distribución minorista del gas licuado, principalmente a través de cláusulas de exclusividad.

Luego de estudiar 185 contratos pactados entre mayoristas y minoristas, la FNE observó que prácticamente todos contenían cláusulas que prohibían a los minoristas ofrecer cilindros de los rivales, con cláusulas de salida inflexibles y sanciones por incumplir dicha exclusividad.

Según establece la Guía Restricciones Verticales de la FNE, en principio, las restricciones verticales (como son las cláusulas de exclusividad) pueden acarrear importantes efectos pro-competitivos, como eficiencias productivas y asignativas, mitigar externalidades asociadas a conflictos de agencia y resolver el problema de doble marginalización. Sin embargo, bajo ciertas condiciones y sobre todo cuando los agentes cuentan con poder de mercado, estas restricciones también pueden debilitar la competencia tanto intra-marca (es decir, en la forma en que los productos de un mismo fabricante son distribuidos) como inter-marca (aquella que gobierna la relación entre los productos de un fabricante y los de su competencia).

En el contexto del gas licuado, el bajo número de minoristas multimarca y la poca rotación de proveedores mayoristas indicarían altos niveles de rigidez producto de las cláusulas mencionadas. Dado que cada distribuidor mayorista cuenta con su propia red de minoristas, no se generarían los incentivos para que los mayoristas compitan entre sí para captar a minoristas a través de mejores precios. Así, según la FNE, estas restricciones verticales podrían ser una herramienta útil para cerrar el mercado a potenciales entrantes a nivel mayorista, al verse obligados a desarrollar sus propias redes de distribución para poder acceder a los consumidores finales.

Como prueba de los riesgos tras estos acuerdos de exclusividad, la FNE consideró el hecho de que no se hayan verificado entradas al mercado en la última década. Por otra parte, en el curso de la investigación, ninguna empresa pudo proveer, en opinión de la Fiscalía, razones claras que justifiquen este tipo de cláusulas.

Considerando los riesgos derivados de la baja intensidad competitiva en el mercado de GLP y los riesgos verticales derivados de la relación entre mayoristas y minoristas, la primera recomendación del informe preliminar de la FNE consiste en prohibir que las empresas de distribución mayorista de GLP participen, ya sea directa o indirectamente, en la distribución minorista de gas licuado a los consumidores finales.

Esto significa que, en la práctica, los vendedores minoristas podrían vender los cilindros de gas de cualquier marca sin estar “atado” a una de las tres distribuidoras mayoristas de GLP. Según la FNE, ello les permitiría elegir libremente a la empresa que les ofrezca un mejor precio y, por tanto, empujaría a los mayoristas a competir en precios nuevamente.

Riesgos en Mercado GN

A diferencia de lo que sucede en el segmente de GLP, según veremos, las imperfecciones del mercado del gas natural identificadas en el informe preliminar se derivan principalmente de defectos en la regulación.

Acceso abierto a redes GN

Respecto a la regulación de las redes de transporte de gas natural, actualmente existe una norma que obliga al dueño de la red, el concesionario, a operar bajo un sistema de acceso abierto, conforme a lo dispuesto en el Decreto Nº263 de 1995 del Ministerio de Economía (“Reglamento de Concesiones”). Sin embargo, a juicio de la FNE, esta regla carece de precisión respecto a cuáles son las condiciones de operación del sistema de acceso abierto. Este mismo problema es el que se ha ventilado a propósito un recurso de protección que llegó hasta la Corte Suprema (Rol Nº41.279-2020) y una investigación ante la FNE (Rol Nº2.592-19), ambos iniciados a instancias de la negativa de Gasoducto del Pacífico (propietario de redes de GN) para conceder el acceso a nuevos competidores, que ayudarían a dinamizar la competencia y a bajar los precios en este mercado.

Frente a este problema, la segunda recomendación del informe preliminar de la FNE consiste en precisar el régimen de acceso abierto a las redes de transporte de gas natural, a través de una regulación detallada, ya sea en a nivel legal o reglamentario, de la forma en que debe funcionar este sistema, otorgando potestades a la SEC en caso de negativa al acceso y estableciendo un mecanismo adecuado y expedito de resolución de conflictos.

Desvío vertical de utilidades

El artículo 33 de la Ley de Servicios de Gas exige que las compras de GN entre empresas relacionadas sean necesariamente a través de licitaciones públicas e internacionales, estableciendo además un régimen de límite máximo de rentabilidad para la distribución del gas por cada zona de concesión.

En este contexto, el problema detectado por la Fiscalía consiste en una excepción a la regla anterior, contenida en la última reforma legal publicada en febrero de 2017 (Ley Nº20.999), que exime a aquellos casos en que exista un contrato de suministro de GN entre una distribuidora y una empresa relacionada, realizado con anterioridad a la fecha de publicación de la Ley.

Esta excepción permitió a Metrogas -distribuidora de GN- aumentar entre un 12,7% y 20,2% el precio del gas natural residencial a sus clientes, al dividirse y crear una “empresa espejo” -la Aprovisionadora Global de Energía S.A. (Agesa)- que margina por ella, al suministrarle el gas natural desde el extranjero a un precio mayor, mientras Metrogas cumple con la regulación. Dado que Metrogas y Agesa celebraron el contrato de suministro 6 meses antes de entrar en vigencia la Ley N°20.999, Metrogas habría sido, a juicio de la FNE, capaz de desviar su rentabilidad sujeta a límites de rentabilidad a una entidad económica relacionada o integrada verticalmente que no está sujeta a dicha restricción (Agesa).

Así, pese a que se trata de una conducta amparada en el texto legal actual, el informe de la FNE refleja que habría existido un comportamiento estratégico encaminado a eludir el objetivo último de la reforma. En esta línea, Eduardo Saavedra, asesor económico del estudio de la FNE, en una entrevista realizada por Radio ADN, afirmó que la ley fue “utilizada”, al constatarse «el hecho de que esta empresa se [dividió] cuando la ley ya estaba prácticamente en la etapa final, aprovechando un articulado que pretendió ser benevolente respecto de los contratos de las empresas con las empresas relacionadas, para crear una empresa relacionada y rentar”.

Así, la tercera y última recomendación incluida en el informe preliminar de la Fiscalía consiste en derogar el artículo 33 quinquies de Ley de Servicios de Gas y el artículo transitorio de la Ley Nº20.999, junto con agregar una nueva norma que establezca que el cálculo de rentabilidad de la Ley de Servicios del Gas considere la rentabilidad de todo el grupo económico verticalmente integrado. Según indica el estudio, eso permitiría bajar significativamente el precio del gas natural residencial pagado por los clientes de Metrogas.

En relación con el impacto que tiene la integración horizontal entre empresas de GLP y GN en una misma zona geográfica, la FNE detectó efectos muy marginales, por lo que descartó la necesidad de recomendar la aplicación de medidas al respecto.

El informe preliminar de la FNE será sometido a consulta pública hasta el jueves 4 de noviembre, para la cual empresas tales como Gasco, Lipigas y Metrogas ya han confirmado su interés en presentar sus respectivas observaciones. Las empresas mayoristas aseguraron por la prensa, entre otras cosas, que el estudio preliminar tendría puntos inexactos, que las alzas de precios dependerían de los precios de importación y que la prohibición de participar en el sector minorista acarrearía graves perjuicios a los consumidores.

Al término de ese proceso, la FNE debiera publicar su informe final y enviar sus recomendaciones definitivas al Poder Ejecutivo para que evalúe su implementación.

Enlaces Relacionados

FNE – Informe Preliminar Estudio de Mercado del Gas. Ver aquí

FNE – Resumen Ejecutivo Estudio de Mercado del Gas. Ver aquí

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Daniel Redel S.