Ayudas estatales en tiempos de COVID-19: El caso europeo

La pandemia del coronavirus ha causado una de las mayores crisis económicas en el mundo desde la crisis subprime en 2008. En estos tiempos de fragilidad sanitaria y económica, Europa ha protagonizado los principales focos de propagación del virus, lo que se ha traducido en una serie de efectos perjudiciales a su economía, como la falta de liquidez de PYMES y grandes empresas, shock a la oferta y la demanda, cambio de hábitos de consumo, entre otros (para más información sobre la crisis económica que atraviesa Europa producto del COVID-19, ver aquí). Así, semana a semana, los países del continente intentan hacer frente a la crisis apoyando a empresas y sectores económicos a través de medidas económicas de todo tipo.

En la Unión Europea (UE), cuando un Estado miembro decide apoyar financieramente a una empresa o varias empresas, o a un sector económico determinado, bajo ciertas condiciones, esta ayuda debe ser aprobada por la Comisión Europea (CE) –el brazo ejecutivo de la UE–, por distintas razones que analizaremos más adelante. Este apoyo o ayuda estatal toma el nombre de “state aids” o “ayudas estatales” y se encuentran reguladas en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), principalmente en los artículos 107, 108 y 109.

El control de las ayudas estatales por parte de la Comisión Europea es un componente esencial para la protección de la competencia y el libre comercio en el mercado común de la UE. El TFUE permite la adopción de medidas económicas orientadas al desarrollo económico y social de los distintos Estados miembros. Sin embargo, el Tratado es escéptico respecto a ciertas ayudas económicas: en algunos casos, los Estados pueden tener incentivos a usarlas para fomentar intereses económicos nacionales, mediante el desarrollo de ciertas industrias –como lo ha sido, por ejemplo, el caso del Reino Unido y su industria del acero– lo que puede traer consecuencias negativas para la libre competencia dentro del mercado único de la UE.

Trasladado al contexto actual, los economistas Natalia Fabra, Massimo Motta y Martin Peitz se preguntan en un artículo publicado recientemente en El País: “¿Qué sería del proyecto europeo si después de la crisis las empresas de unos países salen reforzadas y las de otros debilitadas, no porque las primeras sean más eficientes o produzcan bienes o servicios de mayor calidad, sino simplemente por la mayor capacidad de endeudamiento de sus países?”.

“State aids” o ayudas estatales

El artículo 107(1) del TFUE define las ayudas estatales como cualquier ayuda otorgada por un Estado miembro, o mediante recursos estatales, en cualquier forma, que distorsione o amenace con distorsionar la competencia de una manera que afecte el libre comercio entre los Estados miembros de la UE. De esta forma, cuando un Estado miembro decide conceder una ayuda económica de estas características, debe notificar a la Comisión, quien determinará su compatibilidad con el “mercado único” (single market), uno de los instrumentos de integración económica más importantes de la UE.

Una vez que la Comisión es notificada, debe evaluar si la medida otorgada por el Estado miembro es una ayuda estatal en los términos del artículo 107(1) del TFUE, analizando los siguientes criterios: (i) que la ayuda sea otorgada por el Estado o mediante recursos estatales; (ii) que otorgue una ventaja a una empresa; (iii) que esta ventaja sea selectiva; y, finalmente, (iv) que la ayuda distorsione o amenace con distorsionar la competencia, afectando el intercambio económico entre los Estados miembros.

Sobre este último aspecto, la Comisión ha señalado que una medida puede distorsionar o amenazar con distorsionar la competencia cuando es probable que ésta mejore la posición competitiva de una empresa frente a sus competidores, lo que, para efectos prácticos, ocurre en casos en que el Estado concede una ventaja económica a una empresa en un mercado en el que existe, o podría existir, competencia. En la UE, este mercado es uno intracomunitario, de carácter único.

En caso de cumplirse estos cuatro criterios, la medida es considerada una ayuda estatal, y, por ende, como indica el artículo 107(1), incompatible con el Tratado. Sin embargo, las secciones (2) y (3) del artículo 107 señalan una serie de excepciones que permiten a la Comisión declarar que, a pesar de ser una ayuda estatal, la medida es compatible con el Tratado (y el mercado único). Estas excepciones incluyen ayudas económicas que son consideradas compatibles con el mercado interior (artículo 107(2)), y ayudas que podrán ser consideradas compatibles, bajo ciertas circunstancias, con este mercado (artículo 107(3)). Respecto a estas últimas, la Comisión ha publicado una serie de documentos que entregan criterios para determinar si éstas son o no compatibles con el Tratado.

De este modo, una vez calificada como ayuda estatal, la Comisión analizará en base a la sección (2) y (3) del artículo 107 si esta ayuda puede declararse compatible con el mercado único y el TFUE.

Ayudas estatales y COVID-19: Flexibilidad para los Estados miembros

Haciendo frente a la urgencia económica que ha significado la crisis sanitaria actual, la Comisión Europea ha dado un paso adelante: en marzo de este año, publicó el primer comunicado oficial –denominado como Temporary Framework (TF), herramienta que también fue utilizada en 2008 producto de la crisis subprime– sobre ayudas estatales en contexto de coronavirus. Este documento, que ya ha sido actualizado dos veces desde su publicación, tiene como principal objetivo entregar mayor flexibilidad y rapidez en la forma en que la Comisión evalúa la ayuda económica otorgada por los Estados miembros a las empresas, manteniendo al mismo tiempo la integridad (y competencia) del mercado interno de la UE. Este nuevo marco regulatorio está basado en el artículo 107(3)(b) del TFUE, que señala que podrán considerarse compatibles con el mercado interior las ayudas estatales “destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro”, siendo la crisis sanitaria actual una “grave perturbación en la economía” según la Comisión.

Este nuevo marco regulatorio tiene como principal objetivo permitir a los Estados miembros garantizar que las empresas –especialmente las PYMES o SMEs (por sus siglas en inglés)– dispongan de suficiente liquidez y puedan continuar con su actividad económica durante y después del brote de COVID-19. Las medidas serán aplicables solo a aquellas empresas que hayan tenido dificultades económicas después del 31 de diciembre de 2019.

Tras la publicación del TF, la Comisión considerará compatibles con el mercado interior las transferencias directas de dinero (direct grants), anticipos reembolsables y beneficios tributarios que no excedan €800,000 (USD $870,000 aprox.) por empresa. También se considerarán compatibles las garantías estatales para créditos concedidos por bancos, créditos estatales con tasas de interés bajas, y créditos y subsidios estatales canalizados a través de bancos o instituciones financieras.

Sin embargo, el artículo 107(3)(b) no es la única herramienta con que cuentan los países europeos para hacer frente a la crisis. Antes de la publicación del TF, la Comisión se refirió a las ayudas estatales en un comunicado oficial publicado el día 13 de marzo, indicando diversas opciones disponibles para los Estados miembros fuera del alcance de la regulación de ayudas estatales, que excluyen la intervención de la Comisión. Éstas comprenden medidas de carácter general que se aplican a todas las empresas, como subsidios salariales y suspensión del pago de impuestos.

Asimismo, el artículo 107(2)(b) TFUE permite a los Estados miembros compensar empresas por daños causados por “acontecimientos de carácter excepcional”, explicitando la Comisión en su comunicado el carácter excepcional de la pandemia. Esto incluye la posibilidad de que los Estados miembros puedan compensar empresas de sectores económicos especialmente afectados por la crisis como transporte, turismo, eventos culturales, etc.

Por otra parte, la Comisión recordó en su comunicado la posibilidad que tienen los Estados para usar los Reglamento de minimis y Reglamento General de Exención por Categorías, ambos existentes previo a la crisis sanitaria actual. Según el Reglamento de minimis, las subvenciones de hasta €200,000 (USD $220,000 aprox.) a una empresa durante un período de tres años no constituyen ayuda estatal. Por otra parte, el Reglamento General de Exención por Categorías señala la compatibilidad de ciertas categorías de ayuda con el mercado interior, como apoyo económico a investigación, desarrollo e innovación, ayudas para la protección del medio ambiente, reparación de perjuicios producto de desastres naturales, entre otras.

A la fecha, el Temporary Framework ha sido actualizado dos veces, buscando ampliar el ámbito de respuesta de los Estados ante la crisis. La primera actualización, publicada el 3 de abril, tuvo por objetivo permitir a los Estados miembros acelerar la investigación y desarrollo (I+D) relacionados con el COVID-19. Así, los Estados miembros pueden conceder ayudas en forma de subvenciones directas, anticipos reembolsables o beneficios tributarios a I+D en materia de coronavirus y otras medidas antivirales. Producto de esta actualización, los Estados también pueden apoyar económicamente la construcción y mejora de laboratorios de ensayos y la fabricación de productos que sirvan para combatir el coronavirus (respiradores, ropa de protección, entre otros), sin que esto sea considerado incompatible con el mercado único. Las ayudas relativas a I+D relacionadas con el coronavirus solo podrán aprobarse si los beneficiarios se comprometen a conceder licencias no exclusivas en condiciones no discriminatorias de mercado a terceros en el Espacio Económico Europeo. Por último, tras esta modificación del TF, los Estados podrán subsidiar los costos de las empresas relacionados a sueldos y remuneración en general de los trabajadores, como medida de protección al empleo.

La segunda (y última) actualización fue publicada el pasado 8 de mayo, buscando ampliar las fuentes de liquidez de las empresas a través de medidas de recapitalización y deuda subordinada, las que deben cumplir una serie de requisitos para poder ser aprobadas por la Comisión. Por ejemplo, en el caso de una medida de recapitalización, ésta debe ser proporcional, no debiendo exceder el mínimo necesario para asegurar la viabilidad de la empresa beneficiada y, en ningún caso, mejorar su situación financiera previa al brote. Asimismo, la empresa beneficiada debe cumplir con una serie de requisitos, como que la recapitalización debe ser imprescindible para que ésta siga operando en el mercado, que la desaparición de su actividad signifique un detrimento del bienestar general (pérdida significativa de empleo, la importancia de los bienes y/o servicios que produce, por ejemplo), entre otros requisitos. Además, la Comisión recalca en el preámbulo de esta última actualización los objetivos de sustentabilidad y digitalización de la Unión Europea, directrices que deben permear las ayudas estatales en los distintos Estados miembros.

Ayudas estatales y distorsión a la competencia: Hacia una respuesta centralizada

El apoyo económico de carácter estatal contrasta con una respuesta de carácter centralizado a nivel de la UE, lo que ha sido criticado por diversas voces del continente. Sin ir más lejos, la propia presidenta de la Comisión, Ursula Von der Leyen, dos semanas atrás en un discurso ante el Parlamento Europeo, sugirió que el mercado único europeo estaba en peligro de desmoronarse a medida que los Estados Miembros más ricos salían de la crisis actual, apoyando sus respectivas economías. Por ejemplo, Alemania representa más de la mitad de apoyo económico que se ha dado a través de ayudas estatales desde marzo a propósito de la crisis, siendo uno de los países con mejor pronóstico de recuperación económica post pandemia.

En un mismo sentido, distintos académicos y académicas han hecho escuchar sus prevenciones respecto a cómo la flexibilización de las normas que regulan las ayudas estatales y su aplicación heterogénea en los distintos Estados miembros puede distorsionar gravemente la competencia y el libre comercio dentro del mercado interno europeo. Esto se debe a que no todos los países de la UE cuentan con la misma capacidad económica para apoyar a las empresas y hacer frente a la crisis (por ejemplo, los países del norte como los países nórdicos, Holanda o Alemania, cuentan con una capacidad fiscal mayor al de los países del sur, como España, Italia o Grecia). Este desequilibrio, en opinión de algunos economistas europeos, se verá reflejado negativamente en el largo plazo en el mercado interno de la UE, ya que si ciertos Estados miembros pueden apoyar económicamente a ciertas empresas –y otros no– las empresas que reciban ayudas estatales contarán con ventajas competitivas artificiales (Fabra, Motta y Peitz, 2020), sobre todo en lo que se refiere a medidas de recapitalización como las incluidas en la última actualización del Temporary Framework. Sobre este último punto, destaca el reciente rescate de Alemania a la aerolínea Lufthansa, medida que ha sido criticada en el continente.

En este sentido, los economistas Natalia Fabra, Massimo Motta y Martin Peitz se han inclinado a favor de una respuesta económica centralizada en la Unión Europea, respuesta que recientemente fue planteada por la presidenta de la Comisión, Ursula Von der Leyen el pasado 27 de mayo, en su propuesta por un Fondo de Recuperación de 750,000 millones de euros para hacer frente a la crisis económica producto del brote de coronavirus.

Los economistas proponen que se cree como uno de los pilares del fondo, un programa europeo de apoyo económico para empresas y sectores productivos, diseñado por y bajo el control de la Comisión Europea, reduciendo así futuras distorsiones sobre el mercado único y la competencia, debido a la capacidad asimétrica de los Estados miembros para financiar las ayudas de estado.

Respecto a los futuros destinatarios de este fondo, los economistas plantean que éstos sean sectores económicos cuyos efectos traspasen las fronteras nacionales, ya sea por su elevado comercio intracomunitario –por ejemplo, turismo y transporte aéreo–, o porque generan externalidades positivas para el conjunto de Europa –bienes esenciales, infraestructuras claves para comercio transfronterizo, actividades relacionadas con el medioambiente, etc.

Por otra parte, los académicos Jorge Padilla y Nicolás Petit señalan la necesidad de seleccionar correctamente las empresas que serán destinatarias de apoyo económico, al ser la crisis actual una “oportunidad única” para que la UE supere, en opinión de los académicos, “un ciclo de baja productividad, poco dinamismo económico, y ausencia de firmas superestrellas”. De esta forma, el desafío para la institucionalidad de libre competencia de la UE es reconocer las implicancias procompetitivas del “efecto de limpieza” (cleansing effect) de las empresas ineficientes, ideando así políticas de competencia ad hoc a esta premisa. En este sentido, el economista y el abogado plantean que esta política debe aspirar a reducir las barreras de salida de empresas ineficientes que impiden la reorganización industrial europea, mediante la adopción de un enfoque más restrictivo hacia las ayudas estatales, y una política más permisiva hacia las fusiones. Este nuevo enfoque podría fomentar la creación de “firmas superestrellas” o “superstar firms”, fenómeno ausente, en su opinión, en el Espacio Económico Europeo.

La esperada propuesta de la Comisión Europea

El pasado 27 de mayo, la Comisión Europea hizo pública su esperada propuesta del Fondo de Recuperación económica de la UE a ser implementado durante los próximos años, el que se enmarca en la propuesta de presupuesto comunitario para los años 2021-2027, de 1,85 billones de euros en total. Ésta ha sido denominada como “NextGeneration EU”, llamando a la unidad en la recuperación económica de la UE.

La propuesta comunicada por Von der Leyen consiste en un fondo de 750,000 millones de euros, donde la mayoría de éste (500,000 millones) se hará efectivo mediante subsidios o transferencias directas a los Estados Miembros según el nivel de afectación de sus economías producto de la pandemia. Los 250,000 millones restantes corresponderán a préstamos reembolsables, los que serán pagados posteriormente por los Estados que los soliciten. Italia y España serán los países más beneficiados por estas medidas, donde Italia recibiría –de aprobarse la propuesta- unos 172,000 millones en total, en forma de subvenciones y préstamos. Por su parte, España recibiría unos 140,000 millones en total, lo que equivale al 11% de su PIB.

Para financiar este plan de recuperación, la Unión Europea emitirá bonos en el mercado financiero. Los bonos serán pagados por la UE después de 2027, y antes de 2058.

Este híbrido entre transferencias y préstamos busca responder a las dos tendencias existentes entre los líderes de la UE, los que deberán discutir, y eventualmente aprobar, este (u otro) fondo de recuperación económica para la UE. En este sentido, para que este Fondo sea implementado, debe ser aprobado por los 27 Estados miembros que forman parte de la UE, por lo que las medidas propuestas por Von der Leyen podrán verse modificadas.

Sin embargo, actualmente pareciera existir cierto consenso sobre los beneficios de una respuesta centralizada a través de un fondo de recuperación administrado por la UE. Hoy la discusión por la necesidad de una respuesta económica de estas características no sólo responde a inquietudes relacionadas con el mercado interno y una política de competencia sana, sino también al futuro de la Unión Europea como comunidad política y económica.

Enlaces relacionados:

Comisión Europea – Temporary Framework (versión consolidada al 8 de mayo).

Comisión Europea – Plan de Recuperación.