Hechos

La actuación inició a partir de las denuncias recibidas en la Superintendencia por parte de diferentes empresas que indicaban que, al parecer, las empresas investigadas estarían desarrollando comportamientos restrictivos de la competencia en el mercado del azúcar, relacionados con la fijación de incrementos exagerados en el precio de este producto y su insuficiente disponibilidad, lo cual, según los denunciantes, estaría afectando gravemente a los consumidores colombianos, entre ellos, a los productores de alimentos y bebidas, para quienes el azúcar es un insumo fundamental dentro de sus procesos transformadores y productivos.

Decisión de la autoridad de competencia

Mediante Resolución No. 80847 de 7 de octubre de 2015, la SIC resolvió sancionar a ASOCAÑA, CIAMSA, DICSA y a doce ingenios azucareros por haber desarrollado un acuerdo para obstruir las importaciones de azúcar de otros países hacia Colombia, concretamente Bolivia, Guatemala, El Salvador y Costa Rica.

En la misma decisión, la autoridad resolvió sancionar a catorce directivos del sector azucarero por haber colaborado, facilitado, autorizado, ejecutado o tolerado la conducta adelantada por las asociaciones y los ingenios.

Las sanciones ascendieron a más de 320 mil millones de pesos en total.

Vía Gubernativa / Revisión Judicial

Mediante Resolución No. 103652 de 30 de diciembre de 2015 la Superintendencia resolvió confirmar las sanciones impuestas a ASOCAÑA, CIAMSA, DICSA y a doce (12) INGENIOS AZUCAREROS por cartelización empresarial, tras haber incurrido durante varios años en una conducta concertada, continuada y coordinada que tuvo por objeto obstruir o restringir importaciones de azúcar a Colombia.

En la decisión referida, la autoridad redujo el monto de la multa a ASOCAÑA, después de revisar sus estados financieros, los cuales solamente fueron aportados por el gremio en el trámite del recurso de reposición. La reducción del monto de la multa se hizo de oficio por la Superindustria, a pesar de que ASOCAÑA no controvirtió la cuantía de la misma en el recurso de reposición.

En la misma decisión, la Superintendencia confirmó las sanciones a doce (12) altos directivos de los ingenios por haber colaborado, facilitado, autorizado, ejecutado o tolerado la conducta anticompetitiva sancionada en la modalidad de cartelización empresarial, no obstante, a cuatro (4) de ellos, se les redujo el monto de la multa. Adicionalmente, la Superindustria exoneró a dos (2) altos directivos.

Los investigados presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. El proceso se encuentra en curso en etapa de alegatos de conclusión. El caso aún no ha sido decidido.

Consideraciones relevantes del análisis de la autoridad de competencia

Sobre la infracción del numeral 4 del artículo 47 del Decreto 2153 de 1992 (reparto o asignación de cuotas de producción o suministro), la Superintendencia, en base a las consideraciones previas, encontró que la Ley 101 de 1993 y su Decreto Reglamentario 569 de 2000 establecían los objetivos del FEPA, los cuales consistían en procurar un ingreso remunerativo, regular la producción nacional e incrementar las exportaciones.

Para alcanzar estos fines, ambas normativas coincidían en señalar que los lineamientos fundamentales eran la causación de cesiones y compensaciones debido a la intersección entre un precio de referencia y un precio internacional base de cotización. En ningún momento se preveía en estas normativas (Ley 101 de 1993 y Decreto 569 de 2000) la aplicación de un mecanismo para asignar cuotas de producción o suministro en el mercado.

El FEPA, tal como fue diseñado e implementado por su Comité Directivo, se constituyó como una herramienta para estabilizar el precio del azúcar en Colombia a través de una conducta que (i) estaba expresamente prohibida en el artículo 4 del artículo 47 del Decreto 2153 de 1992, es decir, un acuerdo para la asignación o reparto de cuotas de producción o suministro; (ii) excedía lo permitido por la Ley y el Decreto; y (iii) fomentaba el intercambio de información sensible entre los ingenios.

A pesar de que este acuerdo afectaba los objetivos de la libre competencia, la Superintendencia de Industria y Comercio evidenció que estaba limitada en cuanto a ejercer sus facultades de protección de la competencia e imponer sanciones respecto a este cargo, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 31 de la Ley 1340 de 2009.

No obstante lo anterior, la Superintendencia determinó que la desnaturalización del FEPA respecto a lo autorizado por la Ley 101 de 1993 y el Decreto 569 de 2000 imponía la necesidad de que, en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control de la libre competencia económica, se ordenara al Comité Directivo del FEPA que, en un plazo de seis (6) meses a partir de la ejecutoria de la presente resolución, revisara las fórmulas para la liquidación de compensaciones y cesiones dentro del marco del FEPA. Esto con el fin de garantizar que dichas fórmulas no tuvieran como objeto ni efecto la asignación de cuotas de producción o suministro en el mercado del azúcar, ni el intercambio de información sensible, o cualquier otro efecto anticompetitivo que no estuviera amparado por los términos de intervención establecidos en la Ley 101 de 1993 y el Decreto 569 de 2000.

En relación con la infracción de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959 (prohibición general) y el numeral 10 del artículo 47 del Decreto 2153 de 1992 (impedir a terceros el acceso a los mercados o a los canales de comercialización), la Superintendencia concluyó que los ingenios investigados históricamente habían actuado de manera coordinada y se habían comportado en el mercado, en algunos casos, como un bloque, eliminando la competencia que debía existir en un sector con varios jugadores con facultades para competir vigorosamente.

En virtud de su conducta coordinada, los investigados habían desarrollado múltiples escenarios de concertación a través de organismos comunes que excedían sus derechos de asociación y libre empresa, permitiéndoles generar espacios para diseñar, discutir y poner en marcha estrategias y proyectos estrechamente relacionados con su desempeño competitivo.

La Superintendencia evidenció que históricamente existía una preocupación constante por parte de los investigados con respecto al azúcar proveniente de países con capacidad para exportar dicho producto a Colombia, lo cual veían como una amenaza. Esta preocupación había sido manifestada de manera constante por los investigados, lo que quedó reflejado en un amplio material probatorio dentro del expediente.

Para contrarrestar la amenaza que suponía para sus intereses la entrada de azúcar proveniente del exterior, los investigados concibieron y ejecutaron deliberadamente una estrategia anticompetitiva, coordinada y continuada que tenía como objetivo bloquear las importaciones de azúcar a Colombia en general, con el fin de evitar que aumentara la oferta y disminuir el precio interno que pagaban los consumidores y la industria.

Además, se halló que los investigados tenían un interés por asegurar y mantener el control sobre los excedentes de azúcar de los principales ingenios de la región, para evitar que pudieran ser exportados a Colombia. Para lograr esto, los investigados concibieron varias estrategias, incluida la creación de empresas para adquirir los excedentes regionales y evitar que estos llegaran a Colombia.

La Superintendencia encontró un primer caso en el que los investigados negociaron con los ingenios bolivianos con el propósito exclusivo de controlar sus excedentes y evitar que exportaran “ni un grano de azúcar a Colombia”, impidiendo que los mayoristas y comerciantes colombianos pudieran acceder al producto a través de importaciones.
Otro ejemplo de la implementación de la estrategia anticompetitiva consistió en la obstrucción, a través de ASOCAÑA y CIAMSA, a industriales colombianos que necesitaban azúcar como insumo, impidiendo que pudieran importar directamente desde ingenios extranjeros. Esta conducta fue ejecutada en diversos escenarios, afectando a países como Costa Rica, Ecuador, Guatemala y El Salvador, donde se demostró que los investigados impedían, o al menos obstaculizaban, la compra directa de azúcar a ingenios extranjeros por parte de industriales y comerciantes colombianos, a través de convenios con ingenios extranjeros o sus agremiaciones, que requerían la tramitación de autorizaciones y permisos especiales impuestos por ellos mismos.

Un ejemplo claro de esta estrategia fue la obstrucción al proceso de negociación para la importación de azúcar llevado a cabo entre GRUPO NUTRESA (Nacional de Chocolates) y un ingenio costarricense en 2011, en el que se condicionó la transacción a la obtención de una autorización de ASOCAÑA, debido a un convenio celebrado con la agremiación de la industria azucarera costarricense, LAICA. Este tipo de barreras a la transacción no estaban contempladas en ninguna normativa, constituyendo una clara obstrucción.

También se encontró que las importaciones de azúcar a Colombia, proyectadas por industriales colombianos, debían superar el obstáculo de ser consultadas y autorizadas previamente con ASOCAÑA y CIAMSA. Un ejemplo de esto fue una transacción entre el industrial colombiano DISNAL S.A. y la Asociación de Azucareros de Guatemala – ASAZGUA, en la que la agremiación de Guatemala consultó a CIAMSA sobre la solicitud de azúcar realizada por el industrial colombiano.

En otro caso, la Asociación Azucarera de El Salvador se abstuvo de responder a una solicitud de azúcar de una empresa colombiana, hasta que dicha solicitud fuera puesta en conocimiento de CIAMSA. En otro caso, la Asociación Azucarera de El Salvador consultó a CIAMSA sobre una solicitud de azúcar realizada por una empresa colombiana, y CIAMSA, a su vez, consultó con varios de los ingenios investigados y ASOCAÑA.

La Superintendencia concluyó que estos comportamientos evidenciaban una estrategia concertada de los investigados para obstaculizar el acceso de los industriales colombianos a azúcar proveniente de otros países, limitando la competencia en el mercado.

Contenido decisión íntegra.

Contenido decisión íntegra.