Hechos

La Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) inició la investigación tras realizar visitas administrativas a las empresas Cementos Argos S.A., Cemex Colombia S.A., Holcim (Colombia) S.A. y Cementos Andino S.A. con el fin de verificar información sobre sus actividades comerciales.

A partir de la indagación preliminar, la SIC identificó posibles prácticas restrictivas de la competencia por parte de estas empresas. Evidenció que Cementos Argos controlaba varias compañías del sector, operando en el mercado como un único agente económico. Asimismo, se constató que Cemex, Holcim y Cementos Andino tenían como objeto social la producción, distribución y comercialización de cemento y otros materiales de construcción.

Durante la investigación, se encontró que en diciembre de 2005, las cuatro compañías aumentaron simultáneamente el precio del cemento gris Pórtland tipo I en distintas regiones del país. En Bogotá, por ejemplo, el costo de un saco de 50 kg pasó de $8.000 a $13.000 pesos en un corto período de tiempo. Este comportamiento se replicó en otras ciudades y departamentos, con un incremento similar en fechas y porcentajes.

Adicionalmente, en las visitas a las instalaciones de las empresas, se hallaron documentos que contenían información sobre competidores y circunstancias del mercado, lo que refuerza la hipótesis de coordinación entre las compañías.

La SIC consideró que no existía suficiente evidencia que justificara el incremento de precios por factores de oferta y demanda. Dado que las cuatro empresas mantuvieron precios constantes entre junio y noviembre de 2005 y luego los aumentaron simultáneamente en diciembre, se sospechó de un posible acuerdo para manipular el mercado y restringir la libre competencia y se abrió la investigación.

Decisión de la autoridad de competencia

Mediante Resolución 51694 de 2008 la Superintendencia declaró que los investigados infringieron el articulo 1 de la ley 155 de 1959 y los numerales 1 y 3 del artículo 47 del Decreto 2153 de 1992 e impuso las sanciones respectivas.

Vía Gubernativa / Revisión Judicial

Mediante resolución 0091 de 08 de enero de 2010 la SIC confirmó en todas sus partes la decisión de la resolución 51694 de 2008

Consideraciones relevantes del análisis de la autoridad de competencia

La Superintendencia de Industria y Comercio, tras analizar las pruebas recaudadas y las observaciones presentadas por las empresas investigadas, determinó que en el mercado del cemento Portland Gris Tipo I se evidenció un comportamiento de precios paralelos durante el periodo analizado, así como reacciones simultáneas en proporciones similares hacia el final del mismo. Si bien se acreditó que dicho mercado presentaba una estructura oligopólica, las explicaciones ofrecidas por las empresas ARGOS, CEMEX y HOLCIM sobre su conducta independiente no fueron consistentes con la evidencia disponible.

Asimismo, la autoridad estableció que las variables macroeconómicas alegadas por las compañías para justificar sus decisiones de precios resultaban contradictorias con su conducta real y, en algunos casos, las justificaciones de los apoderados diferían de aquellas proporcionadas por las empresas. La Superintendencia concluyó que no era indispensable la verificación de costos de producción idénticos para la existencia de colusión en mercados oligopólicos, y en este caso, los incrementos de precios observados no dependieron de sus costos. También se determinó que el incremento sostenido de la demanda en el periodo analizado no justificaba el aumento abrupto y simultáneo de precios ocurrido en diciembre de 2005. De igual forma, los supuestos daños en la infraestructura de producción de las empresas no tuvieron la capacidad real de restringir la oferta en el mercado relevante.

Además, se estableció que no existía una relación causal entre el precio de venta al público y el incremento en el precio de los productores. Las alegaciones sobre el impacto mediático en el mercado se sustentaron únicamente en términos teóricos, sin evidencia objetiva que las respaldara para el periodo investigado. En relación con la empresa ANDINO, adujo la autoridad que si bien sus precios evolucionaron paralelamente a los de las demás investigadas, no se acreditó que su conducta tuviera la intención de coludir en el mercado.

Mencionó que se comprobó el intercambio de información y la celebración de reuniones entre representantes legales y funcionarios de las empresas investigadas.

Sobre la base de estos hallazgos, la Superintendencia concluyó que ARGOS, CEMEX y HOLCIM participaron en un acuerdo para la fijación del precio del cemento Portland Gris Tipo I, configurando una práctica de paralelismo consciente, facilitada por el intercambio de información y reuniones entre sus representantes legales y comerciales.

En lo referente al acuerdo de reparto de mercado, la autoridad determinó que entre junio y diciembre de 2005 existió un pacto entre ARGOS, CEMEX y HOLCIM para dividirse el mercado nacional de este producto, con excepción de ANDINO, cuya participación en dicho acuerdo no se acreditó. Dicha conclusión se fundamentó en el análisis de las participaciones de mercado de las empresas en sus despachos mensuales, la comparación de participaciones anuales y las pruebas documentales y testimoniales obrantes en el expediente.

El análisis de la evolución del mercado evidenció que, en 2005, los despachos de cemento Portland Gris Tipo I ensacado aumentaron en un 43% respecto al año anterior, crecimiento significativamente mayor al de años previos. No obstante, a pesar de esta expansión, las empresas mantuvieron participaciones de mercado similares a las de 2004, con ligeras variaciones que indicaban un comportamiento coordinado. Esta situación contrastaba con lo que se esperaría en un mercado competitivo y fue considerada un indicio adicional de la existencia de un acuerdo de reparto de mercado.

Asimismo, la Superintendencia halló evidencia del intercambio de información estratégica entre ARGOS, CEMEX y HOLCIM a través del Instituto Colombiano de Productores de Cemento (ICPC). Dicho mecanismo permitía a las empresas monitorear los despachos de cemento y sus participaciones de mercado mediante reportes reservados, sin que esta información fuera divulgada a terceros ni reportada a la autoridad en el curso de la investigación. La existencia de este sistema reforzó la conclusión sobre la existencia de prácticas colusivas.

También se acreditó que ARGOS y HOLCIM abastecieron a CEMEX con volúmenes significativos de cemento durante el periodo investigado, en condiciones atípicas para empresas que deberían competir en el mercado. Además, un documento hallado en HOLCIM, denominado “Presentación Panamá”, reveló un análisis sobre la distribución de la participación de mercado de ANDINO entre las tres compañías investigadas, lo que constituyó otro indicio del acuerdo de reparto de mercado.

Finalmente, un documento encontrado en ARGOS titulado “Estrategia Argos marzo 2005” confirmaba la existencia de una conducta coordinada entre las empresas, indicando explícitamente que “no hay competencia” y que el mercado se encontraba en equilibrio, bloqueando oportunidades de crecimiento individual para los actores. Este hallazgo reafirmó la existencia de un pacto que mitigaba la rivalidad en la industria y mantenía la estabilidad de las participaciones de mercado entre ARGOS, CEMEX y HOLCIM, en perjuicio de la libre competencia.

Contenido decisión íntegra.

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