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El pasado 10 de abril, la Comisión de Defensa de la Libre Competencia (CLC) del Indecopi emitió un informe técnico donde concluyó que no existirían condiciones de competencia en la prestación de los servicios portuarios que se brindarán en el Terminal Portuario Multipropósito de Chancay (TPMCH). Esta evaluación viene enmarcada en el pedido del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (“OSITRAN”) que, en conformidad al artículo 59º del Reglamento de la Ley del Sistema Portuario Nacional, está obligado a fijar tarifas respecto de aquellas actividades en las que el Indecopi determine falta de condiciones competitivas.
«Prever el desarrollo competitivo de un sector económico es una tarea compleja para las autoridades de competencia. Por ello, a menudo las agencias adoptan enfoques conservadores, proponiendo distintos escenarios sobre el desarrollo futuro del sector. En este caso particular, la sobreestimación de factores de competencia actuales parece haber opacado la visión más dinámica del Indecopi. En opinión de esta autora, conviene incorporar los elementos descritos para afinar el estudio y sus conclusiones.»
El presente artículo resume las principales conclusiones del informe técnico de la CLC y trae a la discusión algunos aspectos que podrían haber sido analizados por la autoridad de competencia.
El informe del Indecopi se divide en 5 secciones: (I) aspectos conceptuales de competencia en puertos, (II) condiciones de los terminales portuarios nacionales, (III) indicadores de productividad en puertos nacionales relevantes, (IV) determinación de los mercados relevantes y análisis de las condiciones de competencia, y (V) consideraciones adicionales.
La primera sección repasa algunas características particulares del sector que resultan relevantes para el análisis de competencia. Entre ellas, se resaltan conceptos como la magnitud de transferencia —para medir la producción de un puerto—, el área de influencia del puerto o hinterland, la presencia de empaquetamiento de servicios, las distintas presiones competitivas que enfrenta el puerto—intermodal (medios de transporte alternativos), interportuaria (puertos alternativos) e intraportuaria (servicios ofrecidos dentro del puerto)—, el poder de los usuarios y las barreras de entrada.
La segunda sección hace hincapié sobre la importancia del transporte marítimo para el comercio nacional y global, destacando que, en la movilización de grandes volúmenes de carga a destinos de largo alcance, este no cuenta con sustitutos competitivos en otras modalidades de transporte —como la aérea o ferroviaria—. Luego, pasa a describir la infraestructura y equipamiento, el área de influencia y los servicios que brindan los 8 terminales portuarios concesionados en el país. De este análisis, se concluye que solo 3 —Terminal Norte Multipropósito (TNM), Terminal Muelle Sur (TMS), y Terminal Portuario de Paita (TPP)— contarían con infraestructura y equipamiento especializado para la atención de carga en contenedores, segmento del cual sería participe el TPMCH.
La tercera sección ahonda en la evolución del desempeño, entre 2019 y 2024, de los 3 puertos que ofrecerían servicios similares al TPMCH en los segmentos de movimiento de contenedores (incluyendo tanto contenedores llenos, vacíos como por transbordo), rendimiento de grúas, y tráfico de naves portacontenedores. Los resultados demuestran tendencias estables que posicionan al TMS como el principal puerto en términos de carga total transportada (53%), seguido por TNM (33%) y TPP (10%). Sobre el performance de las grúas, se evidencia que el número de contenedores atendidos por hora ha caído para todos los puertos analizados, mientras que el tráfico de naves portacontenedores ha aumentado en el caso de TMS (30%) y TPP (10%), y ha disminuido en el caso de TNM (10%).
En la cuarta sección se realiza el análisis competitivo para cada mercado relevante identificado. En particular, se analizan 4 mercados relevantes, justificados por la jurisprudencia desarrollada para este sector. En concreto, se dividen los mercados en función a los servicios ofrecidos a la nave, por un lado, y los servicios ofrecidos a la carga (SFC), por otro, dividiéndose este último en los servicios para contenedores llenos, contenedores vacíos y contenedores de transbordo.
En cuando al mercado geográfico, la CLC resolvió delimitarlo únicamente al TPMCH para todos los segmentos analizados, argumentando que las condiciones actuales del puerto —como la infraestructura operativa, la disponibilidad de servicios y la accesibilidad terrestre— evidencian una baja sustituibilidad inmediata con otros terminales. Luego, dado que el TPMCH se encuentra bajo titularidad privada y será operado de forma exclusiva por CSPCP, se concluye que esta empresa ostentará una posición monopólica en cada uno de estos segmentos, careciendo de condiciones competitivas.
Figura 1: Análisis competitivo del Indecopi por mercado relevante
Fuente: elaboración propia
La quinta sección resalta —brevemente y ante la ausencia de competencia encontrada— que no existiría poder de los usuarios frente al proveedor (TMPCH), y, además, que no está contemplado el desarrollo de ningún puerto alternativo que pueda competir con este.
Quizá la determinación metodológica con mayor peso para las implicancias del informe sea la decisión del CLC de limitar la extensión del mercado geográfico solo al TPMCH. Esto, en la medida en que, bajo dicha delimitación, CSPCP constituye el único actor presente en el mercado, lo que le conferiría un poder de mercado significativo, dado que los consumidores o usuarios no contarían con alternativas razonables de sustitución en el área.
La decisión de la CLC de optar por un mercado geográfico estrecho se justifica en la valoración de ciertas condiciones actuales del TMPCH, previamente señaladas. Sin embargo, no resulta evidente que dichas condiciones se mantendrán luego del inicio de las operaciones del puerto. De hecho, considerando que el mecanismo mediante el cual se asigna el precio tope para las tarifas portuarias se revisa cada 5 años (Apoyo Consultoria, 2015), parece indispensable considerar posibles escenarios para el desarrollo del mercado portuario y sus condiciones competitivas durante el próximo quinquenio.
A continuación, se desarrollan algunos aspectos que, si bien no han sido considerados en el análisis de la autoridad, podrían echar luz, en un análisis futuro, sobre una posible evolución del sector y las condiciones competitivas en el Puerto de Chancay.
El informe se apoya casi por completo en datos históricos (2019-2024) y proyecciones de corto plazo que examinan condiciones propias del Perú. Esto soslaya la naturaleza dinámica del negocio portuario, donde la entrada de un único operador puede modificar sustancialmente las elasticidades de la demanda y los patrones de ruta en pocos años. Asimismo, dada la amplia experiencia de CSPCP operando puertos, hubiera sido relevante analizar su experiencia internacional –por ejemplo, la rápida expansión de CSPCP en Pireo y Abu Dabi– , a partir de la cual se hubiera podido extraer predictores de competitividad más pertinentes a la empresa y al horizonte temporal que se necesitaba (5 años).
De forma similar, el análisis del Indecopi se habría podido enriquecer de experiencias comparadas a nivel metodológico. Por ejemplo, se hubiera podido analizar precedentes de la Comisión Europea (Rotterdam/Amberes, 2013) o del CADE (Santos, 2017), donde la diferenciación de rutas no impidió reconocer competencia interportuaria efectiva.
El documento reconoce la “ruta directa Chancay-Shanghái”, pero la trata como un simple atributo diferenciador, no como un catalizador competitivo. En la práctica, esa conexión reduce de 35‐38 a 22-25 días el tránsito al norte de Asia, y elimina un transbordo, lo que debería disciplinar las tarifas en los puertos del Callao aun cuando no sea posible para los otros puertos replicar la ruta inmediatamente. La llegada en noviembre-diciembre de 2024 de los buques Cosco Tengfei (vehículos), Cosco Honor (granel) y Xin Shanghai (fruta fresca) confirma que el TPMCH ya opera más de un flujo de carga, y no se limita a contenedores llenos para China (Freshfruit, 2024).
El análisis parte de la premisa de que Chancay servirá exclusivamente la ruta Perú-China, pese a que el plan maestro de la concesión contempla hasta 15 muelles y capacidades multitráfico (granel, rodante, transbordo), con inversiones superiores a US$ 3.500 millones. Dado que CSPCP controla una red de 37 puertos y navieras propias, es razonable proyectar la apertura gradual de servicios a la Costa Oeste de EE. UU., Centroamérica y cabotaje regional, lo que ampliará el hinterland competitivo mucho más allá de Lima-Callao.
La CLC no efectuó pruebas de sensibilidad (p. ej., SSNIP inverso o elasticidades cruzadas prospectivas) que muestren cómo variaría la cuota de mercado del Callao si Chancay capta, por ejemplo, apenas el 5% de las exportaciones mineras o el 8% de la agroexportación no tradicional. Sin esa simulación, la conclusión de “falta de competencia” es vulnerable a cualquier desviación mínima en los supuestos.
No se examinan los planes de expansión de APM Terminals en Muelle Norte y Sur (dataportuaria, 2025) ni la propuesta de DP World para incorporar grúas STS de mayor alcance en Muelle Norte (PortalPortuario,2023). Ambos proyectos ya han sido anunciados públicamente, por lo que podrían ser considerados como respuestas directas a la inminente competencia de Chancay; omitirlos conduce a sobreestimar el poder unilateral del nuevo puerto. Además, llama la atención que no se hayan tomado en cuenta los precios de carga contenerizada, a granel, general y rodante que fueron presentados CSPCP a finales del 2024, siendo ellos, en promedio. entre 10% menores que aquellos presentados en los terminales del Callao (infobae, 2024).
Grandes navieras y exportadores peruanos contratan servicios puerta-a-puerta con cláusulas de “puerto alternativo” y desvían volúmenes si obtienen apenas un 2-3 % de ahorro logístico. Por ejemplo, para la uva y el arándano, un estudio del Banco Mundial muestra que la elección Callao vs. Paita altera el costo logístico entre un 10 y 26% dependiendo del origen interno. Así, es esperable que dichos niveles de elasticidad se repliquen cuando la alternativa sea Callao vs. Chancay, separados apenas por 75 km. En otras palabras, los grandes usuarios contarán con incentivos suficientes para realizar sustituciones, incluso a corto plazo. Por otro lado, para los terminales, perder tan sólo un 5% de TEU (unidad de medida estándar de carga en el transporte marítimo) de un cargador ancla afecta la rentabilidad y los obliga a renegociar tarifas o mejorar servicios, lo cual reduciría el eventual poder de mercado de CSPCP en TPMCH.
Prever el desarrollo competitivo de un sector económico es una tarea compleja para las autoridades de competencia. Por ello, a menudo las agencias adoptan enfoques conservadores, proponiendo distintos escenarios sobre el desarrollo futuro del sector. En este caso particular, la sobreestimación de factores de competencia actuales parece haber opacado la visión más dinámica del Indecopi. En opinión de esta autora, conviene incorporar los elementos descritos para afinar el estudio y sus conclusiones.
