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En Bolivia, la creciente práctica del chaqueo, que implica la quema de bosques para la ampliación y preparación de terrenos agrícolas, plantea interrogantes sobre la efectividad del marco regulatorio vigente. A pesar de los esfuerzos de instituciones como la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT) y propuestas de reformas legislativas, la persistencia de quemas no autorizadas y la deforestación ilegal continúan siendo desafíos significativos. La falta de credibilidad de las normas regulatorias, las deficiencias de comunicación entre los agricultores y las autoridades, así como las normativas que han fomentado la deforestación, subrayan la necesidad de una evaluación crítica del marco regulatorio para abordar estos problemas de manera eficaz. En esta nota, nos planteamos la pregunta fundamental: ¿Cuán efectivo es el marco regulatorio respecto a chaqueos y otras formas de desmonte?
El problema de las quemas descontroladas en Bolivia tiene sus raíces en una serie de decisiones políticas y económicas adoptadas en 2013, cuando el gobierno nacional estableció como meta principal de la política de desarrollo nacional la expansión de la superficie cultivada, la promoción del modelo agrícola mecanizado y el aumento del hato ganadero (Colque, 2022). Esta dirección política generó un marco legal que incentivó y facilitó la deforestación en el país (Villalobos, 2022).
«Este enfoque ha tenido consecuencias alarmantes, como un aumento constante de las quemas descontroladas a lo largo de los años, especialmente en las zonas más áridas que rodean la selva amazónica».
En agosto de 2020, la ABT optó por suspender temporalmente las acciones de desmonte y quema, respondiendo a la seria emergencia causada por los incendios forestales. Esta medida se amplió a nivel nacional en octubre del mismo año. 4 meses después, en febrero de 2021, la ABT amplió la suspensión hasta el 30 de junio del 2021, justificando su decisión ante el marcado aumento de focos de calor, condiciones de sequía y una disminución en las precipitaciones. Aunque se había planificado que la prohibición cesara el 1 de julio, se optó por prorrogarla hasta el 31 de julio. Los motivos de esta extensión son ambiguos, involucrando aspectos como la distribución de tierras, prácticas agrícolas y ganaderas, el cambio climático y la influencia ejercida por sectores productivos.
A pesar de tales medidas, la situación se deterioró considerablemente en junio de 2021 con un aumento alarmante en la cantidad de focos de calor, llegando incluso a niveles sin precedentes en la última década (Villalobos, 2022). Especialistas en el tema atribuyen el incremento en las quemas, en gran medida, a la poca capacidad de la ABT para prevenir, gestionar y controlar las quemas. El mismo Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA) señala que el 98% de las quemas durante la gestión 2021 fueron hechas sin autorización. Es más, el 96% de la superficie quemada en propiedades agropecuarias fueron quemas no autorizadas (Villalobos, 2022). Diversas fuentes señalan que presiones económicas de sectores productivos, como agricultores y ganaderos, también han contribuido a este aumento en las quemas en su búsqueda de consolidar el avance de la frontera agropecuaria (Fundación Solón, 2021; Maillard, et al., 2020)
El economista Bastiat, con perspicacia, advertía que «La ley no engendra un solo efecto sino una serie de ellos. El primero es solo el más inmediato; se manifiesta simultáneamente con la causa, se ve. Los otros aparecen sucesivamente, no se ven; bastante es si los prevemos» (Bastiat, 2014). Esta reflexión es acertada al explicar de manera sencilla la situación del aumento desmedido de los incendios forestales en Bolivia, entendiendo que este fenómeno no puede atribuirse únicamente a factores naturales, como la falta de lluvias. La complejidad del entramado normativo boliviano, con una acumulación desmedida de leyes, decretos, resoluciones ministeriales y resoluciones administrativas, ha generado una carga burocrática insostenible para muchos actores, especialmente en el sector agrícola.
Es importante tener en cuenta que Bolivia es un Estado Plural cuyos principales productores de alimentos son pequeñas empresas, comunidades indígenas y agricultores que se rigen por usos y costumbres. La carga burocrática generada por la regulación ambiental puede convertirse así en una externalidad negativa para la protección del medio ambiente, ya que el ruido y el enmarañamiento dificulta la implementación efectiva de medidas de prevención, control y restauración de incendios forestales.
La regulación de las quemas forestales se vuelve aún más urgente al considerar las externalidades negativas asociadas, como la contaminación del aire y la pérdida de biodiversidad, que destacan la necesidad de acciones gubernamentales para internalizar estos costos externos. Estos desafíos se ven exacerbados por la falta de capacidad de coerción en cuanto a la aplicación de sanciones por parte de las autoridades, como la ABT, lo que puede llevar a desconocimiento generalizado de las regulaciones y prácticas de deforestación continuadas.
La protección de los recursos forestales y la preservación de la naturaleza son pilares fundamentales inscritos en la Constitución Política del Estado (Art. 342 y 386), los mismos que son a su vez respaldados por el consenso de los acuerdos internacionales. Este mandato constitucional involucra tanto al Estado como a la población en la tarea de conservar el medio ambiente. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos normativos, la situación de los incendios forestales en Bolivia ha empeorado año tras año.
En mayo del 2021, el país registró un incremento de más del 60% en los focos de calor en áreas boscosas, con relación al año anterior, subrayando la urgencia de abordar la problemática de los chaqueos. La persistencia de este aumento se refleja en el incremento del 18% en los focos de calor entre 2021 y 2023, con un alarmante incremento del 188% en octubre de 2023 comparado con el año anterior (SIMB, 2023). A pesar de las prohibiciones establecidas, la efectividad de estas medidas se ve cuestionada con un preocupante 98% de quemas no autorizadas en 2021, principalmente lideradas por el sector agrícola y ganadero (Villalobos, 2022).
Desde principios de los 2000, Bolivia ha adoptado más de una decena de leyes, decretos y resoluciones con el objetivo de proteger el medio ambiente y regular las actividades con mayor incidencia en la generación de riesgos ambientales. Estas normativas abordan diversos aspectos, como la creación de organismos públicos de control, la regulación de las quemas controladas y la imposición de sanciones por actividades no autorizadas. Lamentablemente, los resultados han sido opuestos a los esperados. En la región, Bolivia ha escalado a ser el país con mayor pérdida de árboles por causa de quemas descontroladas.
Gráfico 1: Focos de calor en Bolivia (enero 2018 – diciembre 2023)
Fuente: Elaboración propia con base en datos de SIMB (2023)
Como contraejemplo, en Chile las regulaciones sobre incendios han estado vigentes desde 1980, con algunas actualizaciones en 2016. La regulación consiste, principalmente, en que las autoridades establecen un calendario para quemas, en base al cual las personas le informan a la Corporación Nacional Forestal (CONAF) que realizarán una quema controlada con fecha y hora específica. El Estado también tiene la autoridad para prohibir las quemas en su totalidad por un tiempo determinado y en áreas específicas, basándose en razones fundadas.
Contrariamente, en Bolivia el marco normativo relacionado con la quema controlada, el desmonte y los incendios forestales requiere conocimiento profundo de la materia, motivo por el cual puede resultar complejo y abrumador para la población rural boliviana, siendo que abarca más de 9 leyes, 7 decretos y una cantidad indeterminada de resoluciones ministeriales o administrativas, dando lugar a al menos 15 requisitos de difícil obtención para proceder con una quema controlada. Este entramado burocrático resulta en costos de legalidad inalcanzables para la mayoría de la población.
Si Bolivia optara por seguir el modelo de normativa chilena, sería ideal que las políticas y los recursos públicos asignados a la prevención y atención de incendios en Bolivia sean implementadas desde el mes de junio de cada gestión, coincidiendo con el aumento de las cifras de incendios que se inician el mismo mes, llegando los picos más altos entre los meses de agosto, septiembre y octubre (Andersen et al., 2019).
Al respecto, Enrique Ghersi, abogado peruano, destaca que «la existencia de una legalidad excesivamente onerosa no necesariamente supone que las actividades dejen de llevarse a cabo, sino que se trasladen de un mercado a otro: de la formalidad a la informalidad». Esto es exactamente el caso de las quemas en Bolivia, la excesiva burocracia tiene como consecuencia que la mayoría de estas se realicen en la informalidad.
Asimismo, debido a los altos costes de legalidad, se generan incentivos para eludir cualquier control oficial, dando lugar al quebrantamiento de las cadenas de transmisión de información, importantes para la prevención de desastres naturales. Por ejemplo, los bomberos no tienen conocimiento de cuándo o dónde se realizarán las quemas, los propietarios de terrenos aledaños no pueden tomar medidas precautorias, las autoridades no pueden advertir a la población sobre las actividades en desarrollo y muchos otros efectos. El más importante radica en que, debido a la falta de registro, no se tienen datos sobre quién inició el fuego, dificultando la tarea de iniciar demandas de responsabilidad civil y dejando la mayoría de los hechos impunes en todos los sentidos.
En conclusión, la desactualizada y enmarañada regulación ambiental en Bolivia ha resultado en efectos adversos, como el aumento de los incendios forestales, lo que cuestiona seriamente la eficacia de estas leyes. La presencia de obstáculos y barreras significativas ha obstaculizado la implementación de medidas de protección ambiental, generando un aumento de la informalidad y dificultando la supervisión y control de actividades relacionadas con incendios.
El caso de Bolivia subraya la necesidad de revisar, actualizar y simplificar la legislación ambiental, tomando como ejemplo a regulaciones más simples, pero no por ello laxas, como la chilena que tiene en cuenta las condiciones y capacidades de los diferentes actores. La experiencia del país vecino ofrece lecciones valiosas sobre la importancia de un enfoque más eficiente y práctico en la gestión de incendios, demostrando que la calidad de la regulación es crucial para lograr los objetivos de protección ambiental.
Andersen, L. (2019). Deforestación e incendios forestales en Bolivia. Obtenido de SDSN: https://sdsnbolivia.org/deforestacion-e-incendios-forestales-en-bolivia/
Arriaza, M. (3 de noviembre de 2023). En medio de la profunda sequía, los incendios avivan la polémica sobre el chaqueo en Bolivia. El país.
Bastiat, F., & Rouco, J. (2014). La ley. CreateSpace.
Begg, D., Vernasca, G., Fischer, S., & Dornbusch, R. (2014). Economics. En D. Begg, G. Vernasca, S. Fischer, & R. Dornbusch, Economics (págs. 412-585). London: McGraw-Hill Education.
Fundación Solón. (12 de agosto de 2021). La ABT y sus resoluciones a favor de más quemas. Obtenido de Fundación Solón: https://fundacionsolon.org/2021/08/12/la-abt-y-sus-resoluciones-a-favor-de-mas-quemas/
Maillard, O., Vides-Almonacid, R., Flores-Valencia, M., Coronado, R., Vogt, P., Vicente-Serrano, S., Cuellar, R. L. (2020). Relationship of Forest Cover Fragmentation and Drought with the Occurrence of Forest Fires in the Department of Santa Cruz, Bolivia. Forests.
MMAyA. (2022). Rendición pública de cuentas. Audiencia final de gestión 2021. Viceministerio de Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos, Gestión y Desarrollo Forestal.
Villalobos, G. (5 de julio de 2022). ¿Hará el gobierno cumplir la prohibición de quemas? Obtenido de Fundación Solón: https://fundacionsolon.org/2022/07/05/hara-el-gobierno-cumplir-la-prohibicion-de-quemas/
Villalobos, G. (16 de noviembre de 2022). ¿Proteger la naturaleza para destruirla? Deforestación y quemas en las áreas protegidas de Bolivia. Obtenido de Fundación Solón: https://fundacionsolon.org/2022/11/16/proteger-la-naturaleza-para-destruirla-deforestacion-y-quemas-en-las-areas-protegidas-de-bolivia/
