El premio nobel de economía 2020 y las licitaciones de espectro radioeléctrico

El pasado 12 de octubre los economistas Paul Milgrom y Robert Wilson —ambos de la Universidad de Stanford— fueron nombrados los ganadores del Premio Nobel de Economía 2020, gracias a sus “mejoras en la teoría de subastas e invenciones de nuevos formatos de subastas”. Sus investigaciones se han enfocado en conceptualizar y repensar uno de los mecanismos más antiguos para asignar recursos, caracterizado por tener una variedad de elementos en contextos reales que complejizan su estudio, tales como la existencia de asimetrías de información, incertidumbre y comportamiento estratégico por parte de los postores.

Y si bien hoy en día lo primero que tiende a venir a la mente cuando uno escucha el término subasta son las tradicionales ventas de remate, ya sea de colecciones de arte o de antigüedades, la verdad es que las subastas son un mecanismo de asignación de recursos utilizado comúnmente en diversos mercados, y que puede asumir estructuras muy complejas. Como bien afirma la misma academia que otorga el Nobel: “la gente siempre ha vendido cosas al mejor postor o se las ha comprado a quien hace la oferta más barata”. Se usa para vender autos usados, maquinaria, para recaudar fondos, asignar adquisiciones públicas e, incluso, se están usando como mecanismo para controlar la publicidad que vemos en internet y redes sociales.

Una de las principales contribuciones de Milgrom y Wilson fue proponer un formato de subastas con el objetivo de aplicarlas en las licitaciones públicas del espectro radioeléctrico en Estados Unidos durante la década de los noventa. El espectro radioeléctrico es un insumo esencial para proveer servicios de telecomunicaciones en general, pero su asignación es compleja pues los operadores tienen planes de negocios diversos y con distinto alcance geográfico.

Para poder entender mejor en qué consiste el aporte de los galardonados y cómo su aplicación ha permitido mejorar la competencia en diversos mercados, es necesario introducir algunos conceptos esenciales de la teoría de subastas.

Subastas: ¿de qué estamos hablando?

Las subastas tienen por objetivo generar competencia ex ante en mercados donde, por diversas razones, no es posible más competencia ex post[1]. McAfee y McMillan (1987) las definen como una institución de mercado que cuenta con reglas específicas que determinan la asignación de recursos y precios, basándose en las pujas presentadas por los participantes. Así, una subasta se puede tratar tanto de un bien que se quiere vender (el subastador sería el vendedor y los que presentan las pujas serían los postores) como cuando se trata de la adquisición de un bien o servicio (el subastador sería el comprador mientras que los postores serían los suministradores el bien).

Ahora bien, el resultado de una subasta depende de tres factores. Primero están las reglas del juego o el formato de la subasta. Por ejemplo, los postores pueden conocer las ofertas de su competencia (abiertas) o no (cerradas); pueden presentar su oferta una sola vez o varias veces y pueden ser de primer precio —el ganador paga el precio que ofreció— o de segundo precio —el ganador paga el precio de quien quedó en segundo lugar. En segundo lugar, tenemos la valoración del bien subastado: ¿tiene un valor diferente para cada postor o valoran el objeto de la misma forma? Si los postores tienen distintas valoraciones entre sí, se dice que hay valor privado; si parte del valor es igual para todos los postores, se dice que el bien tiene un valor común considerable. El tercer factor se refiere a la incertidumbre: ¿qué información tienen los diferentes postores sobre el valor del objeto? Muchas veces sucede que, si bien existe valor común, éste es incierto de antemano y los postores tendrían diferentes niveles de información privada sobre las propiedades del bien.

Quizás el formato más conocido de subastas es la denominada subasta inglesa, donde el subastador comienza con un precio bajo y se van sugiriendo precios cada vez mayores hasta llegar a la oferta más alta, revelando al ganador. La subasta holandesa, en cambio, es completamente opuesta: se comienza con un precio alto, que luego se reduce gradualmente hasta que se vende el bien. En ambos formatos tenemos que las ofertas son abiertas, lo que no sucede con el caso de las licitaciones, que tienden a ser cerradas. En éstas, los licitadores presentan sus ofertas a sobre cerrado y el comprador elige al proveedor que se compromete a prestar el servicio al precio más bajo, condicionado a los requisitos específicos de calidad.

¿Qué formato de subasta es mejor? No hay respuesta fácil, y no sólo porque habría que definir bien qué entendemos por “mejor”, sino que además gran parte del resultado de una subasta depende del hecho de que la mejor estrategia de un postor está en función de cómo cree que los demás participantes apostarán en ella, esto es, existe un comportamiento estratégico por parte de los postores. Los tres factores antes mencionados condicionan este comportamiento estratégico y, por tanto, cualquier diseño de subasta que pretenda crear valor se enfrenta a tareas particularmente complejas.

El aporte de Wilson y Milgrom

Aquí es donde nuestros galardonados entran a escena. Robert Wilson fue el primero en conceptualizar el análisis de subastas con valores comunes y en describir cómo se comportan los licitadores en tales circunstancias[2]. Como se mencionó, en la mayoría de las licitaciones existe un valor común importante, lo que significa que parte del valor es igual para todos los postores. Además, los postores tienen a su vez diferentes cantidades de información privada sobre las propiedades del objeto. El valor es común, pero no todos lo conocen bien.

El comité del Premio Nobel mencionó una subasta de diamantes en bruto como ejemplo de lo anterior, donde la disposición de los postores a pagar por el diamante depende del valor de reventa del diamante pulido. Luego, los diferentes postores tendrán diferentes opiniones sobre este valor común, dependiendo de su experiencia y el tiempo que han tenido para examinar el objeto. Sin embargo, cada postor prefiere mantener esa información en secreto. ¿Cuál será entonces el comportamiento de cada postor? Dado que algunos participantes podrían tener mejor información sobre el valor real del diamante en bruto que otros, los postores tenderán a hacer apuestas bajas, para evitar el conocido fenómeno de la maldición del ganador (the winner’s curse), esto es, pagar demasiado por ganar. Robert Wilson mostró que ésta es la razón de por qué los postores racionales tienden a colocar sus ofertas por debajo de su mejor estimación del valor común. Su análisis también evidencia que, ante mayor incertidumbre, los postores serán más cautelosos y el precio final será menor. Finalmente, el trabajo de Wilson demuestra que los problemas causados por la maldición del ganador son aún mayores cuando algunos postores tienen mejor información que otros. Aquellos que se encuentran en desventaja informativa pujarán incluso más bajo o se abstendrán por completo de participar en la subasta.

Por otro lado, Paul Milgrom formuló una teoría más general de las subastas en casos donde no solo hay valores comunes, sino también valores privados que varían de un postor a otro, demostrando que aquellos formatos donde los postores conocen más sobre los valores estimados de los demás durante la licitación le dará al vendedor mayores ingresos esperados[3]. Esto implica que no todos los formatos de subasta abordan de igual forma la maldición del ganador: en una subasta inglesa, por ejemplo, los postores que observan el precio al que otros postores abandonan la subasta, obtienen información sobre esas valoraciones. Como los postores restantes tienen más información que al inicio de la subasta, son menos propensos a ofertar por debajo de su valor estimado. Por otro lado, una subasta holandesa no genera ninguna información nueva. El problema con la maldición del ganador es, por tanto, mayor en las subastas holandesas que en las inglesas, lo que resulta en precios finales más bajos. El principio general que concluye Milgrom sería el siguiente: un formato de subasta proporciona mayores ingresos cuanto más fuerte es el vínculo entre las ofertas y la información privada de los postores. Por lo tanto, el vendedor tiene interés en proporcionar a los participantes la mayor cantidad de información posible sobre el valor del objeto antes de que comience la licitación.

Subastas sobre espectro radioeléctrico

Como se mencionó, un caso notable de aplicación de la teoría de subastas es en licitaciones públicas de rangos de frecuencias del espectro radioeléctrico. Las frecuencias de espectro que permiten la comunicación inalámbrica (ya sea para telefonía móvil o acceso a internet) son recursos limitados de gran valor para los consumidores, las empresas y la sociedad en general. Sin embargo, su asignación no es fácil, ya que cada banda del espectro tiene elementos tanto de valor común como privado.

Hasta mediados de los noventa, el formato usual para asignar espectro radioeléctrico en Estados Unidos era el llamado beauty contest, en base al cual se asigna una porción del espectro al candidato que cumple mejor una serie de criterios técnicos. Un gran problema que tenía este formato era su parcialidad, pues, dado el fuerte carácter discrecional de la comisión evaluadora, era vulnerable al lobby y favoritismos, y no necesariamente se asignaba el espectro al mejor candidato. Luego, la Comisión Federal de Comunicaciones lo reemplazó por un mecanismo basado en loterías, donde la asignación de las licencias era completamente aleatoria, generando el descontento de las operadoras ya que, como las loterías se hacían a nivel local, se asignaban redes fracturadas o discontinuas para aquellas operadoras de alcance nacional. Estas operadoras están típicamente más interesadas en apostar por “paquetes” de espectros en diferentes regiones del país.

Ante este desafío, Milgrom y Wilson inventaron un formato de subasta completamente nuevo, denominada subasta simultánea de rondas múltiples (SMRA), que ofrecía todas las bandas de radiofrecuencia de diferentes áreas geográficas simultáneamente y permitiendo licitaciones repetidas. De esta forma, los postores presentan sus ofertas en rondas y el subastador va revelando a los ganadores y el precio en cada etapa. La licitación continúa hasta que ninguno esté dispuesto a aumentar más la oferta, obteniendo cada postor el espectro en los que hizo la oferta más alta. La Comisión Federal de Comunicaciones adoptó este enfoque en 1994 obteniendo buenos resultados.

Incidencia en Latinoamérica

El legado de estos economistas sin duda sigue estando presente en las discusiones en torno a cómo incorporar mayor competencia en los procesos de licitación.

En Chile, por ejemplo, el trabajo de los autores probablemente influenció la forma en la que se realizará la licitación de espectro para la tecnología 5G. El modelo de licitación utilizado para la asignación de espectro en nuestro país ha sido hasta ahora el beauty contest. Sin embargo —y luego de dictarse la sentencia de la Corte Suprema sobre los nuevos límites de tenencia de espectro radioeléctrico—, el gobierno lanzó las bases para la licitación de espectro necesario para ofrecer servicios 5G, cuyo mecanismo de asignación será la denominada licitación combinatorial de primer precio a sobre cerrado. Milgrom es uno de los principales arquitectos de las subastas combinatoriales (Combinatorial Clock Auction), donde las empresas pueden pujar por el portafolio o combinación de bandas de espectro radioeléctrico de su preferencia dentro del conjunto de bandas a licitar. Esto es relevante, pues las diferentes bandas de espectro (que usualmente se clasifican como bandas altas, medias y bajas) cuentan con diferentes propiedades (por ejemplo, en su potencia para propagar señales) y son complementarias entre sí, cuestión de la que no se haría cargo un formato de licencias individuales[4]. En el caso de subastas combinatoriales, cada banda es subdividida en uno o más bloques, pudiendo las empresas participar por cualquier combinación de ellos, en la medida que sus ofertas cumplan las respectivas condiciones de admisibilidad. Así, y según las bases del concurso 5G en Chile, “se buscará la mejor asignación factible, de modo tal que cada adjudicatario pueda obtener combinaciones de bloques de su interés”.

Cuando se trata de pensar licitaciones eficientes, el trabajo pionero de Milgrom y Wilson es sin lugar a duda materia obligatoria, ya que ambos han demostrado la relevancia que tiene un buen diseño de licitaciones a la hora de introducir más competencia y mejorar la calidad de los servicios que se ofrecen en mercados tan esenciales como el de telecomunicaciones.

[1]Viscusi, W. K., Harrington Jr, J. E., & Sappington, D. E. (2018). “Franchise Bidding and Cable Television” en Economics of regulation and antitrust. MIT press.

[2] Wilson, R. B. (1977). The Loss in Revenue from a Share Auction. Graduate School of Business, Stanford University.

[3] Milgrom, P. (1989). Auctions and bidding: A primer. Journal of economic perspectives, 3(3), 3-22.

[4] Ausubel, L. M., Cramton, P., & Milgrom, P. (2006). The clock-proxy auction: A practical combinatorial auction design. Handbook of Spectrum Auction Design, 120-140.