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Encuesta: Percepciones ciudadanas sobre libre competencia en Chile

11.09.2021
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"Se aprecia una alta valoración de la competencia en cuanto favorece el desarrollo y la innovación, brinda a los consumidores más alternativas de productos y servicios y acceso a mejores precios. No obstante esa valoración se ve limitada por factores de conveniencia propia: se valora la regulación de precios de bienes y servicios esenciales y la menor importancia relativa de que haya pocas empresas ofreciendo un bien o servicio, en la medida que sean de calidad y a buen precio".

La consultora Subjetiva, por encargo de CeCo UAI, llevó a cabo un estudio de opinión para conocer las percepciones ciudadanas en torno al sistema económico y la libre competencia en Chile.

La encuesta se realizó de manera online a mayores de 18 años del Gran Santiago entre el 2 y 19 de agosto del 2021 y contó con los aportes de los académicos e investigadores Ricardo González, del Laboratorio de Encuestas y Análisis Social de la UAI (LEAS), y Umut Aydin, del Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

El proyecto tuvo el apoyo de un equipo multidisciplinario para abordar los temas de interés de la encuesta, de manera que fueran accesibles para la opinión pública. En algunos casos, a modo de comparación, se utilizaron estudios de años anteriores con similares objetivos efectuados en nuestro país y en el extranjero.

Los principales resultados y conclusiones del estudio se encuentran disponibles a continuación.

Subjetiva: Consultora de comunicación estratégica y opinión pública, con una trayectoria de dos décadas en proyectos para organismos reguladores del sector público (SII, FNE, SISS, entre otros), así como para empresas y medios de comunicación

"A pesar de la relativa fuerza de la cultura de competencia que las respuestas de la encuesta reflejan, algunas de las opiniones expresadas generan preocupación, y resaltan la importancia de la promoción de la competencia orientada a la sociedad".

Cultura de competencia en Chile: ¿Qué nos dice la encuesta Subjetiva/CeCo?

Diversas investigaciones han demostrado que una cultura de competencia –entendida como el amplio consenso de que la competencia es a la vez beneficiosa y normativamente deseable– se encuentra entre las instituciones informales más importantes que sostienen un derecho y política de competencia sólidos y efectivos. Esto quedó inicialmente de manifiesto en las nuevas economías de mercado que surgieron en los años noventa, en las cuales se introdujeron leyes de competencia como parte de un conjunto más amplio de reformas de mercado, pero que fueron lentas en afianzarse. Tradicionalmente, el Estado cumplió un rol predominante en estas economías y, por algún tiempo después de la transición, los actores del mercado continuaron jugando según las antiguas reglas del juego. Distintos estudios demostraron que la debilidad de la cultura de competencia en estos contextos era un obstáculo importante para generar un régimen de competencia sólido, siendo casi tan problemática como la escasez de recursos humanos y financieros de las agencias encargadas de aplicar las leyes de competencia. Incluso en jurisdicciones con largas tradiciones de confianza en los mercados como principal mecanismo de asignación –como Estados Unidos y países europeos– la cultura de la competencia no se desarrolló de la noche a la mañana, sino más bien, fue impulsada durante un largo periodo de tiempo, en parte gracias a los esfuerzos de promoción de las autoridades de competencia.

¿Por qué deberíamos preocuparnos sobre la presencia y fortaleza de una cultura de competencia entre los actores del mercado y la sociedad? Existen razones abundantes. Primero, el cumplimiento de las leyes de competencia se torna más fácil –podríamos decir que hasta voluntario– en la medida que la cultura de competencia en una sociedad se fortalece. Una cultura de competencia fuerte significa que actores del mercado, grandes y pequeños, están lo suficientemente conscientes y educados en las leyes de competencia, sintiendo no solo la sombra de la ley, sino también la presión de sus pares y de normas sociales al momento de decidir cumplirlas o no. Segundo, una cultura de competencia robusta implicará que la legislatura esté dispuesta a dotar a las agencias de competencia de mayores recursos y poderes investigativos más fuertes para detectar y sancionar infracciones a las leyes de competencia. Finalmente, una cultura de competencia sólida en la sociedad es importante para proporcionar legitimidad y apoyo a los mandatos de las agencias de competencia.

Los resultados de la encuesta realizada por Subjetiva en agosto de 2021 demuestran la presencia de una cultura de competencia relativamente fuerte en Chile. Consultados directamente si consideran la competencia como buena o perjudicial, un 66% de los encuestados expresaron que la misma es buena. Los encuestados identificaron varios beneficios que la competencia tiene en sus vidas en tanto consumidores, como precios más bajos, calidad más elevada y mayores opciones de productos y servicios, y más ampliamente para la sociedad, desarrollo económico e innovación. Así, la encuesta refleja un amplio consenso en cuanto a que la competencia es generalmente beneficiosa.

Ahondando en sectores particulares, los encuestados reconocieron que la falta de competencia puede tener efectos variados, como precios más altos (productos farmacéuticos, servicios de salud privados, energía, supermercados y servicios financieros), menores alternativas (servicios financieros, supermercados, transporte) y baja calidad (AFP, telecomunicaciones e internet y transporte). De forma similar, consultados acerca de fusiones entre agentes económicos, un 70% piensa que la compra de una empresa por parte de otra podría aumentar los precios y/o reducir la calidad. Además, los encuestados conciben un importante rol del Estado en la protección de la competencia. Una gran mayoría (83%) piensa que el Estado debería asegurar que las empresas puedan competir en igualdad de condiciones, aun más en el caso de PYMES que compiten con grandes compañías. Asimismo, un 78% sostiene que el Estado debería revisar los efectos competitivos de las fusiones.

Otro indicador de la fortaleza de la cultura de competencia en la sociedad chilena se deriva de la preocupación de los encuestados acerca de las infracciones al derecho de competencia, por ejemplo, los acuerdos en precios o fusiones que podrían reducir la competencia en mercados específicos. Una gran mayoría considera que las empresas deben determinar sus precios por sí solas (71%), independientemente de otras empresas. Además, los encuestados manifiestan que los acuerdos para fijar precios son una conducta que debe ser sancionada firmemente; un 62% cree que los individuos responsables de una colusión deben ser castigados con cárcel, un porcentaje mucho mayor que en encuestas comparables en Estados Unidos y Europa. Interesantemente, enfrentados a la opción de sancionar a la empresa coludida con sanciones administrativas versus sancionar a los ejecutivos responsables con pena de cárcel, un 65% eligió la última opción, mientras que un 21% la primera.

A pesar de la relativa fuerza de la cultura de competencia que las respuestas de la encuesta reflejan, algunas de las opiniones expresadas generan preocupación, y resaltan la importancia de la promoción de la competencia orientada a la sociedad. Por ejemplo, a pesar de percibir la colusión como una conducta que merece sanciones severas, solo un 14% de los encuestados piensa que una persona que es testigo de colusión al interior de una empresa la denunciaría ante las autoridades, una cifra que aumenta a un 46% si se estipulan recompensas en dinero a quien reporte la infracción. Estos números sugieren que mientras los chilenos consideran la colusión como reprochable, es improbable que levanten objeciones si se encuentran con esta práctica en su propio ambiente laboral. Los resultados también indican que las normativas que ofrecen protección a los denunciantes, actualmente discutidas en el Congreso como parte de la Agenda Anti-Abusos del gobierno y que no incorporan incentivos monetarios, probablemente no sean muy eficaces para obtener más denuncias.

Una segunda causa de preocupación es el conocimiento y evaluación de las instituciones encargadas de aplicar las leyes y política de competencia en Chile. Comparado con otros países en donde se han realizado encuestas similares, los encuestados chilenos muestran un nivel relativamente alto de conocimiento de las instituciones encargadas de aplicar el derecho de competencia, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) y la Fiscalía Nacional Económica (FNE). Sin embargo, su conocimiento es bajo en comparación con otras agencias regulatorias y de control en Chile, como el Servicio de Impuestos Internos, el Servicio Nacional de Atención al Consumidor, el Banco Central, el Ministerio Público, y la Contraloría General de la República, las cuales son reconocidas por alrededor del 96% de los encuestados. Sólo un 67% de los encuestados declaró haber oído hablar del TDLC y un 61% de la FNE. Asimismo, en comparación a otras agencias, solo alrededor del 18% de los encuestados evaluó el aporte de la FNE al buen funcionamiento de la economía con un “puntaje alto” (6 y 7 puntos de un máximo de 7), lista que encabeza el Banco Central con un 40% de los encuestados evaluándolo con un puntaje alto. Los bajos puntajes de las autoridades de competencia pueden ser interpretados de dos maneras. O bien los encuestados no aprueban el desempeño de estas instituciones, o piensan que no han hecho una contribución significativa a la economía chilena, incluso si se desempeñaron bien en sus áreas particulares de responsabilidad. Sería útil explorar las razones de los puntajes relativamente bajos de estas instituciones en futuros estudios de este tipo.

En resumen, las opiniones expresadas en la encuesta sugieren una cultura de competencia relativamente fuerte en la sociedad chilena. Los encuestados muestran una alta conciencia y valoración de los potenciales beneficios de los mercados competitivos e identifican un importante rol del Estado en la protección de la competencia y sanción a infracciones al derecho de competencia. En este sentido, el Tribunal y la FNE son afortunados de tener un alto apoyo social para sus mandatos. Sin embargo, los resultados también suponen que los encuestados tienen un nivel de conocimiento relativamente bajo de estas instituciones y de su contribución a la economía chilena. Lo anterior enfatiza la necesidad de que estas instituciones expliquen a la sociedad en un lenguaje claro, no técnico, qué están haciendo y cómo su trabajo beneficia la vida de los chilenos y salud de la economía chilena. Aquí, el llamado no es solo a tratar de aumentar la transparencia o responsabilidad de estas instituciones –aunque estas son esenciales–, sino también reforzar su legitimidad mediante un diálogo con la sociedad.

Umut Aydin. Profesora Asociada, Instituto de Ciencia Política Pontificia Universidad Católica de Chile Integrante de la Red de Politólogas

"Es natural que en los tiempos inciertos que ha vivido el país en los últimos dos años se produzca una revisión de los acuerdos o concepciones económicas que hayan podido prevalecer en los últimos años. Más todavía si se está reescribiendo la Constitución. Por eso, quizás lo más sorprendente en esta dimensión no es el pequeño movimiento pendular que ha ocurrido hacia un mayor Estado, sino que éste no haya sido más drástico".

La competencia y la economía de los 30 años

En unos de sus ensayos económicos más lúcidos el Premio Nobel de Economía Friedrich Hayek define la competencia como un proceso de descubrimiento. Ella permite reunir información y conocimiento dispersos para promover el bienestar de la población. Los vehículos específicos que alimentan este proceso son los precios. No ve otra alternativa efectiva de generar esta dinámica virtuosa. Al mismo tiempo, si ella se interrumpe el conocimiento disperso deja de reunirse y las posibilidades de lograr un mayor bienestar para la población se reducen. Esa dispersión (y, por tanto, desconocimiento general) hace al mismo tiempo impredecibles los resultados del proceso competitivo. Y precisamente este hecho es lo que hace tan valiosa a la competencia.

La población no parece alejarse demasiado de esta visión al reflexionar sobre los procesos competitivos. Por cierto, con diversos matices. Así se desprende el estudio de opinión pública encargado por el Centro de Competencia de la Universidad Adolfo Ibáñez a Subjetiva. Un 84 por ciento de la población, por ejemplo, está de acuerdo con que la competencia entre empresas incentiva la innovación y el desarrollo económico y que le permite a los consumidores acceder a mejores precios. Asimismo, un porcentaje levemente superior está convencido de que ella le permite a los consumidores tener más alternativas de productos y servicios. Consistente con los beneficios que perciben de la competencia, la población aspira a sanciones duras para los actores que puedan obstaculizarla y estiman que los mercados nacionales pueden ser menos competitivos de lo que desearían. Al respecto, por ejemplo, un 52 por ciento de los chilenos cree que la colusión puede ser una práctica extendida en Chile. Los casos ampliamente conocidos, que aún permanecen en la memoria de los ciudadanos como nos recuerda este estudio, han dejado una huella y ponen en entredicho la legitimidad de la economía de mercado. Hay aquí una tarea pendiente para las empresas, sus dueños y ejecutivos.

Estas percepciones seguramente explican que un 39 por ciento de los consultados tengan una alta predisposición a la fijación de precios en el caso de productos esenciales (marcan 1, 2 o 3 en una escala de 1 a 10 donde el primer número apunta a que el Estado debe fijar los precios de los productos esenciales y el segundo define que el mercado debe regularlos). Es imposible asegurar competencia sin precios libres, incluso en el caso de productos esenciales. En gran medida, porque esta fijación inhibirá, no sabemos exactamente cómo, la competencia como descubrimiento de nuevas posibilidades para la población. Por supuesto, aún no es mayoritario el apoyo en la población y el resto tiene dudas o más bien se inclina por el funcionamiento libre de los mercados (34 por ciento), pero no parece haber conciencia de que el gran apoyo a la competencia tiene aquí un aspecto débil.

Ahora bien, no se puede desconocer que también hay un debate a partir de octubre de 2019 respecto de lo que ha venido en llamarse el modelo económico chileno. Qué cambiar, qué conservar son preguntas que aún no tienen respuestas claras y hay mucha diversidad de opiniones. En este contexto las opiniones pueden fluir y modificarse con rapidez. Es difícil concluir, entonces, que ellas están consolidadas. Con todo, las tensiones se observan en diversas materias económica. Así, un tercio de los chilenos está inclinado hacia la idea de que el Estado debe proveer mayoritariamente bienes y servicios (marcan 1 a 3 en una escala como la anterior donde 1 se identifica con esta aseveración y 10 con la idea de que el mercado debe proveer mayoritariamente bienes y servicios). Un poco menos, 27 por ciento, se inclina por una provisión a través del mercado (8 a 10). Sin duda, es difícil saber qué bienes y servicios específicos tienen las personas en sus mentes al contestar esta pregunta. En cualquier circunstancia, no es equivocado afirmar que estudios de hace algunos años y de similares características llevaban a pensar que el apoyo a la producción estatal era más acotada, así como también a la regulación de precios de productos esenciales.

Es natural que en los tiempos inciertos que ha vivido el país en los últimos dos años se produzca una revisión de los acuerdos o concepciones económicas que hayan podido prevalecer en los últimos años. Más todavía si se está reescribiendo la Constitución. Por eso, quizás lo más sorprendente en esta dimensión no es el pequeño movimiento pendular que ha ocurrido hacia un mayor Estado, sino que éste no haya sido más drástico. La próxima elección se quiere presentar como un plebiscito del modelo chileno de las últimas tres décadas, ese “neoliberalismo” que se denuncia de formas muy poco sofisticadas, pero que muchas personas estiman efectivas. Pues bien, a juzgar por los resultados que estamos comentando, no parecen serlo tanto. El éxito en desafiar la economía de los últimos treinta años aún está en entredicho. Los ciudadanos estarán atentos a cómo juegan sus cartas los distintos actores políticos.

Harald Beyer. Rector de la Universidad Adolfo Ibáñez desde marzo de 2018. Fue ministro de Educación de la República de Chile de 2011 a 2013. Entre marzo de 2014 y diciembre de 2017 se desempeñó como Director del Centro de Estudios Públicos.

"La encuesta realizada por el Centro de Competencia de la UAI en conjunto con Subjetiva aporta a mostrar grises o escalas intermedias que escapan de esta lógica binaria con la que se quiere caracterizar la discusión entre el rol del mercado, el Estado, el valor de la libre competencia y la percepción de instrumentos para su desarrollo".

Las fortificaciones perceptuales y el Desierto de los Tártaros

Durante los años 80 y parte de los 90 una cinta fue parte recurrente de la cartelera de icónico Cine Arte Normandie (primero en la Alameda y luego en su actual ubicación): El Desierto de los Tártaros, dirigida Valerio Zurlini e inspirada en una novela del mismo nombre de Dino Buzatti. La trama aborda la vida del teniente Giovanni Drogo en la Fortaleza Bastiani frente a un desierto anteriormente ocupado por los tártaros, en el llamado el Reino del Norte. Drogo pasa parte de su vida en esa fortaleza esperando a un enemigo invisible, que nunca llega como la posibilidad de una gloria militar, solo acompañado por sus compañeros de armas.

En nuestro país se han ido instalando algunas fortificaciones frente a desiertos de tártaros imaginarios. Reductos perceptuales de los que en ocasiones cuesta salir y que alimentan la sensación de una situación de conflicto o peligros permanentes y ello reduce por tanto la posibilidad de la comunicación y diálogos para mejores políticas públicas.

Uno de estos fuertes, donde el rol del teniente Drogo lo ejecutan élites políticas, empresariales o mediales, se ha levantado en torno a la idea de que nuestra sociedad experimenta un profundo y creciente proceso de polarización, lo que favorece la instalación de lógicas binarias en la discusión política. Si bien algunos han planteado la superación del clivaje polarizado entre izquierda–derecha, otros apuntan a la contraposición liberales vs conservadores o estatistas vs libremercadistas. Es posible que en el marco de las campañas presidenciales y parlamentarias en curso, así como del proceso constituyente, se tienda a acentuar la percepción de polarización en torno a estas posiciones. Ello a partir de un diagnóstico sobre la superación del modelo de economía libre mercado y la necesidad de pasar de un rol subsidiario del Estado a otro más activo en su presencia en la economía.

Favorece la percepción de un país polarizado la cobertura que brindan los medios de comunicación a la actividad y la discusión política. Sus fuentes habituales son las propias élites y los debates auto-referidos que ellas protagonizan, cada cual desde su propia fortificación. Los instrumentos para tomar el pulso de las percepciones ciudadanas son tradicionalmente limitados (más aún hoy en medio de la crisis económica que ha golpeado a los medios tradicionales). Las pautas periodísticas se alimentan en gran medida de los debates en redes sociales, especialmente en Twitter, uno de los principales escenarios de polarización. Claudio Villegas (antropólogo) y Cristián Huepe (físico teórico), investigadores del Laboratorio Social Media, de la Facultad de Comunicaciones de la PUC, analizan lo que llaman infodemia o pandemia de la desinformación, donde las redes sociales digitales aparecen con un importante grado de responsabilidad en este fenómeno, en la fragmentación social en comunidades hostiles y antagónicas; en un marco de alta desconfianza en las instituciones.

Los estudios de opinión han permitido dar algunas luces sobre la realidad de esta supuesta polarización en nuestro país, que más bien se da entre las elites.  Los grados de acuerdo en algunas materias entre la ciudadanía son bastante más significativos que lo señalado por las propias élites; prevalece en muchos casos una alta valoración de consensos y el mejor ejemplo de lo anterior ha sido el proceso constituyente.

De la misma manera, la encuesta realizada por el Centro de Competencia de la UAI en conjunto con Subjetiva aporta a mostrar grises o escalas intermedias que escapan de esta lógica binaria con la que se quiere caracterizar la discusión entre el rol del mercado, el Estado, el valor de la libre competencia y la percepción de instrumentos para su desarrollo.

Se verifican aquí preferencias por más Estado o más mercado, en tanto cada cual aporte a garantizar mayor competencia en los mercados, elemento considerado necesario y beneficioso por los mismos consumidores.

Salir de las fortalezas

Lo que indica la encuesta es una gran oportunidad para salir de las fortalezas y abrirse a un debate mirando un segmento relevante de la población (y el electorado) que representa un 50% y que se ubica en posiciones intermedias o bien que transita entre uno y otro polo (mercado vs Estado), según circunstancias específicas: fijación de precios de productos esenciales, limitación de ganancias de las empresas o provisión mayoritaria de productos o servicios.

Salir de las fortificaciones para apreciar que la alta valoración de la libre competencia va de la mano con la necesidad de un Estado que tenga un rol activo en diversas áreas; por ejemplo, en la protección de las Pymes para que puedan competir en igualdad de condiciones con las grandes empresas. Será materia de debate si la institucionalidad de la libre competencia, u otra, debe asumir ese desafío y los alcances de esa protección.

En un mercado pequeño como el nuestro y altamente integrado a la economía global el riesgo de la concentración es mayor. Se percibe un alto acuerdo en que la fusión de empresas puede conllevar alzas de precio a los consumidores y efectos negativos sobre la calidad de productos y servicios. Por lo mismo, hay una demanda respecto de que el Estado ejerza un control de los riesgos que puedan significar estas operaciones para la libre competencia.

Las verdaderas batallas

El estudio aporta algunos datos para diseñar estrategias en torno a las verdaderas batallas, aquellas que permitan una discusión capaz de reconocer matices en los electores y aportar áreas de cooperación entre el futuro gobierno y la oposición (u oposiciones).

En primer lugar, para el mundo político, el estudio demuestra que la ciudadanía tiene una comprensión e interés por estos temas muchas veces superior a la que se supone. Es capaz, por ejemplo, de diferenciar los problemas de competencia que enfrentan algunos mercados, según la importancia que tienen para sus propias cotidianeidades. Así por ejemplo la crítica hacia los servicios de internet tiene que ver con la calidad, mientras los productos farmacéuticos y servicios de salud refieren a los precios; en tanto los servicios de transportes comparten en proporciones  similares los problemas derivados de los precios, calidad de servicio y falta de alternativas. Enfrentar esos problemas requiere, en primer lugar un sentido de urgencia (hay proyectos de ley que acumulan años en el Congreso y que abordan estos problemas) y alternativas técnicas viables.

Para las empresas el desafío es de igual magnitud. Algunas de ellas, pese al impacto inicial post estallido social, no han asumido en profundidad la demanda que ha estado detrás de él y el ciclo político al que dio paso. Más que un clima antiempresa o antimercado, lo que parece prevalecer es la sensación de un abuso originado en las relaciones de poder. De esta forma, no deja de extrañar el que la mitad de los entrevistados crea que la colusión es una práctica extendida o muy extendida, mientras que un tercio estime que es de cierta ocurrencia. Ello contrasta con el 7% de los expertos en libre competencia que cree lo mismo (Deloitte y CeCo, 2020). Salir de la fortaleza, especialmente para los dirigentes gremiales de los sectores empresariales, es entender que su rol no es solamente polemizar respecto de las críticas a su quehacer, sino demostrar proactivamente las medidas que han tomado para enfrentar esa percepción ciudadana y la efectividad de las estrategias para comunicarlas. El altísimo nivel de recordación de casos de colusión como pollos, farmacias o papel higiénico –ocurridos hace ya varios años– o que se mencionen otros mercados que no han sido sancionados como tales actualmente (gas y productos de construcción) es un desafío para la comunicación, el compliance y la gestión de las empresas.

Por último, para la institucionalidad que regula y fiscaliza el funcionamiento de la economía en general, el estudio muestra también un espacio de acción, más allá del que imponen las presiones e intereses sectoriales. Hay una positiva valoración de su quehacer, pero a la vez un desafío por acercarse al grueso de la ciudadanía respecto de temas que no le son ajenos, pese a su complejidad técnica.

Sergio España y Charles Rothery son socios de Subjetiva. Sergio España es Periodista y Magíster (C) en Ciencia Política de la P. Universidad Católica. Charles Rothery es Periodista de la U. de Chile

"Si los casos detectados de colusión son inusuales en nuestro país, el hecho de que uno o más casos que afecten la vida cotidiana de las personas se divulgue públicamente puede gatillar el proceso de reflexión que cambie la opinión de las personas, en dirección a generalizar la prevalencia de este fenómeno".

Percepción de colusión y la estrategia para combatirla: ¿amigas o rivales?

La colusión está en todas partes. Al menos eso piensa el 52% de los adultos encuestados en Chile por Subjetiva y el CeCo, entre el 2 y 19 de agosto de este año, que declaró que la colusión “es una práctica extendida o muy extendida”. Este porcentaje contrasta fuertemente con el 9% que declara que en Chile sólo “existen casos aislados” de colusión. ¿Significa esto que la Fiscalía Nacional Económica (FNE) y el Tribunal de la Libre Competencia (TDLC) son ineficaces? No necesariamente. A nuestro juicio, la respuesta pasa por entender cómo se forman estas opiniones. En concreto, creemos que las visiones sobre la extensión de la colusión se forman de manera similar a las opiniones sobre la amplitud de la corrupción en los funcionarios públicos, que González y coautores han estudiado teórica y empíricamente, usando datos de un grupo amplio de países.[1]

Comencemos por la corrupción. Los estudios de opinión pública en Chile muestran que alrededor de 70% de las personas adultas pensaba en 2016 que bastante o casi todos los funcionarios públicos estaban involucrados en actos de corrupción, pero apenas 7% decía que le habían pedido coimas para acceder a un servicio público con frecuencia. Más aún, tres cuartas partes de las personas encuestadas decían que nunca o casi nunca se habían enfrentado a situaciones como esa.[2] En este sentido, pareciera que no existe una relación cercana entre el mundo de las opiniones y la realidad. Sin embargo, González y coautores sostienen teórica y empíricamente que la relación puede existir en algunos contextos y en otros no. En efecto, sus resultados señalan que haber vivido la experiencia de solicitud de soborno afecta las percepciones de corrupción, haciendo creer que está ampliamente extendida entre los funcionarios públicos, en países donde la corrupción es inusual. La teoría indica que la corrupción en ese ambiente es un hecho tan raro que, cuando ocurre, gatilla un proceso de reflexión que cambia cómo los individuos perciben la situación general del fenómeno y tienden a generalizarla (“si me pasó a mí, le está pasando a todos”). Por cierto, la magnitud de la asociación es más grande cuando la prensa es libre de investigar e informar sobre estos hechos. Lo contrario ocurre en países donde la corrupción está ampliamente extendida: la experiencia de la solicitud de soborno no agrega información nueva ni relevante para dar forma a la opinión general, lo que explicaría por qué ambas no tienen una relación significativa en tales países.

Ahora, volviendo sobre la colusión, ¿qué dicen estos resultados? Si los casos detectados de colusión son inusuales en nuestro país, el hecho de que uno o más casos que afecten la vida cotidiana de las personas se divulgue públicamente puede gatillar el proceso de reflexión que cambie la opinión de las personas, en dirección a generalizar la prevalencia de este fenómeno. La encuesta del CeCo muestra que 81,71 y 61% de los encuestados escucharon hablar de la colusión del papel higiénico, de los pollos y de las farmacias, respectivamente. A la luz de lo señalado en el estudio de corrupción, creemos posible que la notoriedad de estos casos ayude a explicar la creencia mayoritaria de que la colusión está en todas partes.

Más aún, dichas percepciones también pueden estar confundiendo una mayor capacidad para descubrir casos de colusión con un ambiente menos competitivo en general. En 2009, junto a otras herramientas de investigación, se introdujo la delación compensada en nuestro país, que permite la reducción de las penas o la concesión de inmunidad a infractores de la libre competencia, a cambio de una cooperación efectiva con las autoridades para sancionar al resto de los involucrados. Gracias a su introducción, varios acuerdos colusivos han podido ser perseguidos con posterioridad, algunos en mercados de bienes esenciales, como el papel higiénico. El caso de las farmacias, a pesar de haber sido conocido antes de la introducción formal de esta medida, implicó en los hechos que FASA lograse una reducción de su multa por delatar al resto de las farmacias involucradas. Por último, el caso pollos fue descubierto gracias a las nuevas medidas intrusivas conferidas a la FNE en la misma reforma de 2009. En ese sentido, cuando la FNE y el TDLC hacen su trabajo, detectando y sancionando un caso de colusión, pueden también contribuir a generar la percepción de que la colusión está ampliamente extendida.

El mismo argumento podría aplicar para explicar las relativamente bajas evaluaciones que reciben tanto la FNE como el TDLC en la encuesta de Subjetiva y el CeCo. El sondeo muestra que 60 y 59% de las personas encuestadas evalúa a la FNE y al TLDC, respectivamente, con notas entre 1 y 4. En contraste, 38, 42, 53 y 47% de la muestra califica con notas en ese rango al Banco Central, al Servicio de Impuestos Internos, al Sernac y a la Contraloría General de la República, respectivamente. En esa perspectiva, algunas personas pueden evaluar positivamente a la FNE y al TDLC en caso de detectar y sancionar un caso de colusión porque están cumpliendo bien con su trabajo, pero puede haber otras que interpreten este hecho como evidencia de que la colusión está ampliamente extendida y por ello, asignan una calificación negativa a ambas instituciones. Es posible también que la diferencia entre uno u otro grupo esté en la atención con la que las personas siguen las noticias económicas, sección en que habitualmente se presentan los datos sobre estas investigaciones. La verificación de la existencia de ambos grupos puede ser un camino interesante de investigación futura.

Así como la creencia mayoritaria de que la colusión es una práctica extendida no significa que la FNE y el TDLC sean ineficaces, tampoco significa que su trabajo sea perfecto o que no requiera reformas. Por ejemplo, las condiciones de aplicación del mecanismo de delación compensada han sido actualizadas constantemente por la autoridad: la guía original de la FNE de 2009 fue reemplazada en 2017. Probablemente esta misma guía presente nuevas correcciones en el futuro, y asuntos como la pena de cárcel presionen revisar la legislación actual, sobre lo cual la encuesta del CeCo también tiene datos, pero cuyo análisis escapa a los límites de esta columna.

Por último, creemos que entender el proceso de formación de opiniones acerca de la colusión ayuda a poner en una perspectiva adecuada los efectos del trabajo de la FNE y el TDLC sobre las opiniones de la población general y los alcances que una agenda reformista en materia de competencia y colusión podría tener sobre ellas.

[1] González, R., B. Mackenna y E. Muñoz. 2019. “The experience and perception of corruption: A comparative study in 34 societies”. International Journal of Sociology, 49:3, 222-240.

[2] González, Ricardo (editor). 2017. ¿Malestar en Chile? Informe Encuesta CEP 2016. Santiago de Chile: Centro de Estudios Públicos.

Adolfo Fuentes W. es investigador en LEAS UAI, Ingeniero Comercial y Magíster en Economía de la Universidad de Chile. Fue investigador asistente del área de economía del CEP entre junio de 2018 y agosto de 2020. Actualmente es estudiante del programa de M.Res en Economía de University College London e investigador asociado de LEAS. Ricardo González T. es Director de Leas UAI, Ingeniero Comercial y Magíster en Economía de la Pontificia Universidad Católica de Chile. También tiene estudios en metodología avanzada de encuestas en GESIS-Leibniz Institute for the Social Sciences, Colonia, Alemania. Anteriormente fue Coordinador del Área de Opinión Pública del Centro de Estudios Públicos (CEP), y también Coordinador del International Social Survey Programme (ISSP) en Chile entre septiembre 2013 y enero 2020.
Felipe Irarrazabal, Abogado Universidad de Chile

"Sería deseable que se provea de mayores recursos, tanto a la FNE como al TDLC, y que las autoridades de competencia aumenten sus actividades de promoción de la libre competencia, con un lenguaje directo y sencillo, explicando sus decisiones a la opinión pública".

Sentir común sobre la libre competencia

El 2014 el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) dictó un fallo lapidario en contra del cartel del pollo, imponiendo las multas más altas desde el nacimiento -allá por el año 1959- de la ley de competencia. Unos días después, el dueño de la principal empresa pollera dio una extensa entrevista. Negó el cartel y dijo que las autoridades simplemente se habían “querido lucir” y que les “faltaba calle”.

En CeCo/UAI quisimos saber qué pensaba la calle, –esa misma que se ha hecho escuchar con fuerza desde octubre del 2019– y le encargamos a connotados profesionales una encuesta sobre la percepción ciudadana acerca de la libre competencia.

Los resultados sorprenden en cuatro frentes distintos.

Primero, las personas valoran, de manera abrumadora, la competencia. La mayoría cree que es buena y beneficia a los consumidores. Entrega más alternativas, a mejores precios y calidades. Incentiva la innovación y el desarrollo económico. Pero sabe que esa competencia no ocurre al descampado y se requiere un Estado fuerte para garantizar que se dé efectivamente en igualdad de condiciones.

Segundo, el ciudadano sabe qué es la competencia y por ende su valoración no es en abstracto. Puede distinguir entre colusión y fusión, entre problemas de precios, calidades o alternativas. Sobre la colusión, considera evidente que cada empresa debe determinar sus precios por sí sola. Que la delación compensada es útil y necesaria y que los denunciantes aumentarían si hubiese una gratificación monetaria de por medio. Prefiere la cárcel del ejecutivo infractor a la multa a la empresa, pero le otorga al delito de colusión menor gravedad que al soborno, la estafa y el robo, y le gustaría que se privilegiara la compensación a los clientes que pagaron sobreprecios. Sobre las fusiones, cree que el Estado debe revisar aquellas que restrinjan la competencia, alterando el precio o calidad, en especial si la empresa fusionada es grande. Por último, quiere que el Estado proteja a las PYMES de las grandes empresas.

Tercero, y a pesar de las dos tendencias arriba anotadas, la encuesta refleja que existe cierta tensión ideológica entre Estado y empresas, que implica un desafío, pero a su vez una oportunidad, para evitar la polarización. En efecto, ante la pregunta sobre quién debe proveer mayoritariamente bienes y servicios, aparece un 21% que quiere que sea el Estado y un 15% el mercado. En un sentido parecido, frente a la pregunta sobre quién debiera fijar los precios de los productos esenciales, un 27% opina que debe ser el Estado versus un 21% el mercado, con el resto disperso entre ambas posiciones antagónicas. Igual tendencia se advierte cuando se interroga sobre si el Estado debe regular las ganancias de los privados o no debe existir tal regulación. Si uno hace el ejercicio de sumar las preferencias puede ver el asunto de esta manera: un 26% está en una posición pro-Estado de manera monolítica y un 24% en una alternativa absolutamente promercado. Los demás, que no es nada menos que el 50%, está en una posición equidistante de ambos extremos.

Por último, frente a la pregunta sobre el nivel de conocimiento del TDLC y la Fiscalía Nacional Económica (FNE), un 67% y 61% respectivamente contestaron positivamente, lo que contrasta con porcentajes superiores al 95% respecto del Banco Central, SII, Sernac, Ministerio Público y CGR. Los organismos más conocidos tienen, en general, mejor evaluación. Esta valoración algo disminuida de los organismos de competencia puede tener muchas explicaciones. La más evidente es la falta de suficiente conocimiento de su labor. Ello puede deberse a que tales organismos han cultivado un bajo perfil o uno muy técnico, a que los temas de competencia no aparecen suficientemente en medios y redes sociales que privilegian las cuñas y las frases cortas, en circunstancias que sus decisiones tienen altos niveles de complejidad y a que las sanciones más drásticas aún no se han desplegado. La ley que las aumentó exponencialmente es reciente y los casos más conocidos, como farmacias, pollo y tissue, fueron sancionados bajo el marco anterior, que imponía un máximo de US$30 millones por infractor y no contemplaba pena de cárcel.

Surgen, entonces, dos desafíos. Por un lado, relativizar y permear las visiones ortodoxas -que o bien buscan concentrar todo en el Estado o minimizarlo drásticamente-, pregonando las bondades de la competencia como un sano equilibrio entre dos poderes: el público y el privado. Es sabido que una vibrante competencia requiere de un Estado vigilante, pero eso no debiera implicar que ese Estado mute de árbitro a principal jugador y asfixie la iniciativa privada. Si eso ocurre, se pierde la competencia –con todos los beneficios que las personas le reconocen– y pasamos a un sistema estatista, dirigista y, por ende, sumamente monopolista.

Por el otro, sería deseable que se provea de mayores recursos, tanto a la FNE como al TDLC, y que las autoridades de competencia aumenten sus actividades de promoción de la libre competencia, con un lenguaje directo y sencillo, explicando sus decisiones a la opinión pública.

Pese a su dañosidad social, casos como el cartel del pollo han servido y sirven para explicar el deslinde entre la crueldad natural y aceptable del mercado y las infracciones a la libre competencia y para crear ese sentir común que existe en Chile en relación con la importancia de la libre competencia.

 

Felipe Irarrázabal Ph. es Director de CeCo UAI. Esta nota fue originalmente publicada el domingo 12 de septiembre en Economía y Negocios de Diario El Mercurio.