SENTENCIA Nº 56/2007.
Santiago, veintisiete de junio de dos mil siete.
VISTOS:
1.- A fojas 1, con fecha 18 de mayo de 2005, el Fiscal Nacional Económico, en adelante FNE, formuló requerimiento en contra de la Cámara de Comercio de Santiago A.G., en adelante la CCS, por infringir las normas sobre libre competencia al abusar de su posición de dominio mediante el cobro oportunístico y la determinación arbitraria de las tarifas que cobra por “aclaraciones”, esto es, por registrar la extinción de las obligaciones de pago de documentos y deudas.
1.1. La FNE expone que mediante Decreto Supremo del Ministerio de Hacienda Nº 950 de 1928, se encomendó a la CCS la edición y distribución exclusiva del Boletín de Informaciones Comerciales, en adelante el BIC, que se ha desarrollado como un banco de datos “oficial” del sistema bancario y financiero nacional.
Indica que, para elaborar el BIC, la CCS debe recopilar, procesar, editar y publicar la información respecto de la morosidad del sistema financiero nacional que le proporcionan periódicamente, diversas entidades tales como bancos comerciales, instituciones financieras, grandes tiendas, notarios públicos, particulares, etc.; debiendo registrar también la regularización, por parte de las personas naturales o jurídicas, de sus obligaciones de pago, lo que se conoce como “aclaraciones”.
El mencionado Decreto Supremo no autorizaba a la CCS a cobrar una tarifa por borrar a los deudores de los registros de morosidad. No obstante, en 1946, mediante Decreto Supremo del Ministerio de Hacienda Nº 4.368, del mismo año, se estableció que el BIC contaría con dos secciones destinadas a aclaraciones de cheques; una para aclaraciones efectuadas por el librado, fundadas en error u otras causas no imputables al girador; y otra, para aclaraciones efectuadas a cuenta del interesado, respecto de cheques pagados con posterioridad a su protesto.
En 1999, la Ley Nº 19.628 sobre Protección de la Vida Privada estableció, entre otras obligaciones de los responsables de bases de datos, la de comunicar información exacta, actual y veraz, al disponer en su articulo 9º, inciso 2º, que “En todo caso, la información debe ser exacta, actualizada y responder con veracidad a la situación real del titular de los datos”. La requerida, como responsable de un banco de datos, no estaría cumpliendo dicha obligación legal, toda vez que comunica protestos o anotaciones como vigentes, aún cuando el deudor ha solucionado su deuda con el acreedor.
La misma ley estableció taxativamente los títulos en los cuales deben constar las obligaciones de dinero para poder ser informadas, y los requisitos que deben reunirse para que el Presidente de la República pueda ampliarlos mediante Decreto Supremo, incorporándose, además, la regulación del plazo durante el cual los antecedentes pueden ser comunicados.
Según la Comisión Mixta que participó en la formación de esa ley, las normas del Decreto Supremo Nº 950 seguirían aplicándose en la medida que no se contrapusiesen con las del proyecto que originó la indicada Ley Nº 19.628; lo cual originó el artículo 3º transitorio de esta última, que dispuso que “Las normas que regulan el BIC creado por el decreto supremo de Hacienda N° 950, de 1928, seguirán aplicándose en todo lo que no sean contrarias a las disposiciones de esta ley”.
1.2. La FNE describe cómo opera en la práctica el procedimiento de aclaración, indicando que, por ejemplo, para aclarar un protesto bancario de un cheque, el deudor debe pagar la deuda, sus intereses, gastos de cobranzas, multas, etc. y obtener del banco un certificado o “carta aclaratoria” en que conste el pago. Con ese documento, el interesado concurre a las oficinas de la CCS y solicita que este nuevo hecho se publique en la sección “Aclaraciones”, previo pago de una tarifa cuya cuantía depende del monto de la deuda. Dicha publicación aparece en la edición del BIC del día martes inmediatamente siguiente a la semana en que se presentan los referidos documentos.
Expresa que, sin embargo, la CCS debiera incorporar automáticamente al proceso de elaboración del BIC las aclaraciones de documentos del sistema financiero y comercial, porque la ley le obliga a proporcionar información fidedigna y actualizada.
Además, para incorporar al BIC las aclaraciones, la CCS cuenta con todas las facilidades técnicas, toda vez que no paga por la obtención de dicha información. Así, por una parte, todas las instituciones bancarias y financieras (por expresas instrucciones emanadas de la Superintendencia de Bancos) le envían gratuitamente reportes semanales con la información actualizada sobre protestos y aclaraciones, y por otra, son los proveedores de información de la CCS los que deben pagar a esta última por recibir la información consolidada, procesada y editada en el BIC.
Agrega que las aclaraciones no supondrían costos adicionales a aquellos en que incurre la CCS para generar el BIC, porque según lo declarado por esta última durante la investigación que llevó a cabo la FNE, no sería posible identificar qué parte de sus costos corresponden a la elaboración del BIC y qué parte a las aclaraciones.
A este respecto, la FNE estima necesario que se requiera a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras que ordene a las entidades bajo su vigilancia, la remisión periódica a la CCS, de una nómina o listado de las aclaraciones realizadas.
Concluye que el cobro que hace la CCS por las aclaraciones no tiene justificación y que la oportunidad de realizarlo nace justamente de su posición de dominio al ser la única entidad facultada para eliminar a los morosos del BIC, trámite por el cual las personas se ven obligadas a pagar, no porque ello represente un servicio, sino porque les permite participar en el mercado del crédito.
1.3. En cuanto al mercado relevante de producto, la FNE señala que corresponde al banco de datos oficial de protestos y morosidades de los sistemas financiero y comercial nacional que configura el BIC -lo cual posteriormente aclara señalando que corresponde a la información para evaluación de riesgo crediticio (contenida en el BIC)-. La CCS provee esa información tanto a instituciones crediticias y de comercio, como a las demás empresas que suministran información comercial, para las cuales constituye un insumo esencial.
1.3.1. Desde la perspectiva de la demanda, la FNE señala que no existen productos que los usuarios puedan considerar como sustitutos del BIC porque, si bien existen varias empresas que elaboran bases de datos, ninguna de ellas goza del carácter “oficial” del BIC, de modo que éste cuenta con un atributo único, que lo distingue de las demás bases de datos. Además, las demás bases de datos se construyen con la información del BIC que es licenciada a éstas por la CCS.
Por lo tanto, desde el punto de vista del moroso, no existe posibilidad alguna de sustitución ya que éste puede solicitar la aclaración a cualesquiera otro banco de datos, pero si no regulariza su situación en la CCS, mantendrá su calidad de moroso en el banco de datos “oficial” del sistema bancario y financiero nacional, pese a haber cumplido con su obligación; lo cual, infringiría la obligación de la CCS de informar datos veraces.
1.3.2. Desde la perspectiva de la oferta, la FNE sostiene que las bases de datos “no oficiales” no compiten con el BIC, lo cual impide que sean sustitutos de este último. Al contrario, las empresas que desarrollan bases de datos “no oficiales” dependen de la CCS para nutrirse de información, particularmente, de aquella que los bancos e instituciones financieras le proporcionan gratuita y obligatoriamente. Agrega que, aún cuando esas empresas tuviesen bancos de datos equivalentes, sólo funcionarían como fuentes de referencia y no podrían competir con la CCS en materia de aclaraciones.
1.4. La FNE concluye que no se presenta ninguna de las características propias de un mercado competitivo, por lo que la CCS goza de una posición monopólica que le permite cobrar por una gestión que debiera ser gratuita -aún de no existir la ley- fijando las tarifas que estime conveniente, tanto por distribuir el BIC como por aclarar deudas.
1.5. En cuanto a la estructura de tarifas por aclaraciones, la FNE expone que:
1.5.1. En la práctica es imposible, y no tiene ningún sentido, distinguir los costos asociados a la distribución de información, de los costos asociados a aclaraciones, pues ambos son consecuencia de un mismo y único proceso consistente en entregar información comercial fidedigna.
1.5.2. En cuanto a los ingresos, muestra un cuadro Nº 1 que presenta los ingresos, gastos y excedentes de la CCS, entre los años 1997 y 2003, distinguiendo los ingresos por distribución de información y por aclaraciones, los cuales son graficados en el Gráfico Nº 1. Observa al respecto que los ingresos por concepto de aclaraciones son superiores a los ingresos por concepto de distribución de información y que, en el año 2003, los primeros superaron los $3.000 millones, mientras que los segundos superaron apenas los $600 millones.
Dado que tanto las aclaraciones como la distribución de información se generan conjuntamente y, teniendo en cuenta que los costos son indivisibles e indistinguibles, esta diferencia de 500% no tendría más justificación que la indudable posición de dominio que ostenta la CCS en lo que se refiere a las aclaraciones.
1.5.3. Además de lo anterior, la FNE expone que la CCS discrimina arbitrariamente pues cobra tarifas diferenciadas por aclarar, dependiendo del monto de la deuda; lo cual no respondería a criterios objetivos, por cuanto se trata de un procedimiento absolutamente estándar.
La FNE rebate la explicación de la CCS, presentada durante la investigación, basada en criterios de progresividad (redistributivos) y eficiencia, que contribuirían a incrementar el número total de aclaraciones. Muestra un cuadro Nº 2 que presenta el porcentaje de aclaraciones por tramo de deuda, entre los años 1997 y 2003, los cuales son graficados en el Gráfico Nº 2. Observa al respecto que no se cumple ninguno de los objetivos supuestamente perseguidos por la estructura de tarifas de la CCS, pues la mayoría de los protestos sin aclarar corresponden a deudas de los tramos inferiores, existiendo una correlación positiva entre el número de aclaraciones y el respectivo tramo de deuda.
1.6. Desde el punto de vista legal explica la FNE que, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Nº 19.628, la CCS ha seguido aplicando el Decreto Supremo Nº 950 sin considerar las restricciones legales establecidas por el artículo 3º transitorio de esa ley, conforme al cual, como ya se señaló, “Las normas que regulen el BIC creado por el Decreto Supremo de Hacienda N° 950, de 1928, seguirán aplicándose en todo lo que no sean contrarias a las disposiciones de esta ley”.
1.6.1. En primer lugar, porque la Ley Nº 19.628 consagra expresamente, en su artículo 1º, inciso 2º, que toda persona puede efectuar el tratamiento de datos personales, siempre que lo haga de manera concordante con ella y para las finalidades permitidas por el ordenamiento jurídico, no estableciendo privilegios ni monopolios de ninguna especie, incluidas las bases de datos que elaboran informes comerciales y/o financieros.
1.6.2. En segundo lugar, porque el artículo 12º, inciso 5º, de la Ley Nº 19.628 contempla la gratuidad del procedimiento de aclaración, respecto de los datos que se encuentran caducos, definidos como aquellos que han perdido actualidad por disposición de la ley, por el cumplimiento de la condición o la expiración del plazo señalado para su vigencia o, si no hubiere norma expresa, por el cambio de los hechos o circunstancias que consignan (Art. 2º, letra b).
Indica que el procedimiento remunerado de aclaración contenido en el artículo 19, se generaba por efecto del inciso 2° del artículo 18 original, el cual, al haber sido sustituido por la Ley N° 19.812, de 2002, que modificó la Ley Nº 19.628, derogó tácita y parcialmente el artículo 19. Lo anterior, porque si una deuda es pagada o se extingue por otro medio legal, el correspondiente dato de morosidad caduca, de manera que debe ser modificado o eliminado en forma gratuita y sin más trámite que el de adjuntar los antecedentes y documentos que lo acreditan; aplicándose en consecuencia el procedimiento gratuito contemplado en el artículo 12, inciso 5° de la Ley N° 19.628.
Explica que el artículo 18 original, es decir, anterior a la modificación del año 2002, establecía el lapso de tiempo durante el cual podían ser comunicados los antecedentes de carácter económico, financiero, bancario o comercial desde que la obligación se hizo exigible (siete años), o desde el pago de dichas obligaciones o su extinción por otro modo legal (tres años).
Sin embargo, por medio de la Ley N° 19.812, del 13 de junio de 2002, se modificó el indicado artículo 18, estableciéndose que: “En ningún caso pueden comunicarse los datos a que se refiere el artículo anterior, que se relacionen con una persona identificada o identificable, luego de transcurridos cinco años desde que la respectiva obligación se hizo exigible”. Agrega en su inciso 2° que: “Tampoco se podrá continuar comunicando los datos relativos a dicha obligación después de haber sido pagadas o haberse extinguido por otro modo legal”.
Agrega que el procedimiento de aclaración se encuentra establecido en beneficio del deudor, y que por ello el artículo 19 de la Ley Nº 19.628 establece que el acreedor que intervino en la extinción de la obligación por cualquier modo legal debe avisar tal hecho, dentro de siete días hábiles, previo pago de la tarifa si fuere procedente, con cargo al deudor. No obstante, como consecuencia de la modificación introducida por la Ley N° 19.812, de 2002, este pago no procede, porque la obligación pagada o extinguida por otro modo legal, imposibilita su comunicación y lo transforma en un dato caduco, que ha de eliminarse en forma gratuita, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12, inciso 5°, de la Ley N° 19.628.
Invoca asimismo los artículos 6° y 9º de la Ley N° 19.628. Conforme al primero de ellos, la CCS está obligada, como todo banco de datos, a eliminar o cancelar un dato personal cuando su almacenamiento carezca de fundamento legal o cuando haya caducado. Conforme al segundo, los responsables de las bases de datos están obligados a comunicar información exacta, actual y veraz, es decir, información fidedigna. Concluye que relacionando esas disposiciones con el artículo 12º, que consagra la gratuidad, se concluye que la requerida no estaría cumpliendo la normativa vigente.
Así, una vez que el acreedor comunica a la CCS el pago de la obligación que fue consignada en su oportunidad por el BIC, o es requerido por el “ex-deudor”, la CCS debiera eliminar gratuitamente dicho dato, dentro de los plazos establecidos en la ley, y no, como ocurre en la actualidad, negarse a ello y, en cambio, aplicar un cobro arbitrario y legalmente improcedente.
Sostiene la FNE que sería equivocado afirmar que la gratuidad sea aplicable sólo a las personas naturales, debido a que la Ley N° 19.628 se refiere a datos de carácter personal o datos personales, entendidos como aquellos referentes a personas naturales, identificadas o identificables (artículo 2, letra f). Lo anterior, porque todas las bases de datos, incluido el BIC, tienen la obligación legal de comunicar información fidedigna; y además, porque se produciría una discriminación arbitraria en contra de las personas jurídicas.
1.7. Según la FNE, el abuso de poder de mercado de la CCS consistiría en que, amparándose en su naturaleza jurídica de asociación gremial, su carácter de fuente “oficial” y la titularidad exclusiva que le confiere el Decreto Supremo N° 950 para la administración del BIC, ha efectuado cobros improcedentes por las aclaraciones de deudas impagas, tarifas que serían, además, abusivas, discriminatorias, arbitrarias y sin racionalidad económica.
1.8. Solicita que se resuelva, en definitiva, que: (a) la CCS ha incurrido en una conducta contraria a las normas de defensa de la libre competencia, toda vez que ha abusado de su poder de dominio mediante la imposición de tarifas que no debería cobrar y que son, además, arbitrarias, discriminatorias e ilegales; (b) intimar a la requerida para que se abstenga de realizar en el futuro este cobro; (c) requerir a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras que ordene a las entidades bajo su vigilancia, la remisión periódica a la CCS, de una nómina o listado de las aclaraciones realizadas; y, (d) imponer a la requerida una multa de 2.500 unidades tributarias anuales, o la que este Tribunal determine, sobre la base de los beneficios obtenidos merced a los cobros de las tarifas cuestionadas.
2. A fojas 83, con fecha 27 de julio de 2005, la Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile, Asociación de Consumidores, en adelante Conadecus AC, se hizo parte como tercero coadyuvante de la Fiscalía Nacional Económica.
3. A fojas 45, con fecha 21 de junio de 2005, la CCS opuso como excepción dilatoria, la incompetencia absoluta de este Tribunal atendido, sosteniendo que el fundamento esencial y causa de pedir del requerimiento supone determinar una cuestión de derecho como es la vigencia del artículo 19º de la Ley Nº 19.628, y la eventual existencia de una infracción al mismo por parte de la CCS, lo cual sería una materia de competencia excluyente de los Tribunales Ordinarios de Justicia.
A fojas 69, con fecha 4 de julio de 2005, la FNE contestó el traslado conferido respecto de la aludida excepción, solicitando su rechazo, con costas, fundada en que este Tribunal es competente para conocer del abuso de posición dominante que supone el cobro improcedente que realiza la CCS por las aclaraciones, en la medida que ello constituye una práctica contraria a la libre competencia.
A fojas 73, con fecha 12 de julio de 2005, este Tribunal rechazó, con costas, la indicada excepción dilatoria de incompetencia absoluta, por los fundamentos señalados en dicha resolución.
4. A fojas 85, con fecha 29 de julio de 2005, la CCS contestó el requerimiento de autos, solicitando sea rechazado, con costas, porque: (a) no son efectivos sus fundamentos de hecho y de derecho; (b) la CCS se ha ajustado a la legalidad vigente en el ejercicio de sus actividades y dispone, en concreto, de un título válido y legítimo para cobrar por la prestación de los servicios de aclaración de protestos y morosidades; (c) asimismo, en su proceder ha cumplido con todas las normas pertinentes de la Ley N° 19.628, en especial, respecto de la exactitud, actualidad y veracidad de la información que opera; y; (d) no tiene y jamás ha abusado de ninguna posición de dominio ni incurrido en ninguna conducta que atente contra las normas del Decreto Ley N° 211, sino, al contrario, que su función e intervención tiende a promover y facilitar la competencia en el mercado nacional de la distribución de información relativa a obligaciones de carácter económico, financiero, bancario y comercial.
4.1. En el Capítulo I de la Contestación, la CCS señala sus orígenes, naturaleza y finalidad, indicando que es una asociación gremial, fundada en 1919, que reúne a más de 1200 empresas y cuyo objetivo, de acuerdo con sus estatutos, es promover la racionalización, protección, perfeccionamiento y desarrollo del comercio, de acuerdo con las posibilidades y necesidades del país. Por lo tanto, tratándose de una asociación gremial, sus excedentes no se reparten a los asociados, sino que son reinvertidos para el cumplimiento de sus fines.
Sus misiones, vinculadas a la representatividad gremial y apoyo a la gestión de sus asociadas, son complementadas con actividades orientadas a impulsar la cooperación público privada.
Además, mediante la recopilación, edición y distribución exclusiva del BIC, que se le encomendó por mediante el Decreto Supremo Nº 950, la CCS ha contribuido a generar confianza en la industria crediticia; lo cual, históricamente, le ha significado destinar importantes recursos propios, desarrollando, en conjunto con 22 Cámaras de Comercio Regionales, una red de agencias a nivel nacional conformada por 32 oficinas de atención a público.
Indica que conforme al mencionado Decreto Supremo los costos y gastos que genera el BIC son íntegramente financiados por la CCS. Agrega que la importante función pública que desempeña, hace difícil asimilar el BIC a una empresa.
Expresa que la circunstancia de que en 1931, mediante D.F.L. Nº 78, se estableciera la prohibición de publicaciones paralelas al BIC, se funda en que es indispensable que exista una fuente primogénita de la información comercial, a fin de que exista coherencia y confiabilidad a los usuarios y al mercado.
Agrega que el BIC ha desempeñado un rol fundamental en la expansión del crédito bancario, al proporcionar a los agentes que otorgan créditos la información respecto de la conducta comercial de las personas; y, como efecto de ello, el BIC ha servido para incentivar el cumplimiento oportuno de las obligaciones de dinero.
4.2. En el Capítulo II de la Contestación, la CCS expone los fundamentos económicos de su defensa que justifican, por una parte, que la CCS cobre una tarifa por el servicio de aclaración de documentos protestados y morosidades y, por otra, la estructura tarifaria diferenciada que aplica, dependiendo del monto de la deuda.
4.3. Procedencia del cobro por aclaraciones
4.3.1. En primer lugar, la CCS señala que es procedente el cobro de una tarifa por el servicio de aclaraciones, porque existen costos directos e indirectos que son atribuibles exclusivamente a dicho servicio.
4.3.2. Señala que en el funcionamiento del BIC pueden distinguirse claramente el servicio de difusión de incumplimiento comercial y el servicio de aclaraciones; los cuales suponen labores, costos y grados de responsabilidad distintos:
(a) Servicio de difusión de incumplimiento comercial:
En primer lugar, la CCS recopila, elabora y comercializa a los “distribuidores” información comercial referida a la morosidad del sistema financiero y comercial. La información sobre incumplimientos que recibe la CCS, proviene directamente de los acreedores (los agentes crediticios) y de notarios que han efectuado el requerimiento extrajudicial de cumplimiento y certifican que el pago no se ha efectuado, lo que permite, tras un proceso de carga (alimentación del sistema con datos de incumplimientos) y verificación (revisión de consistencia básica de la información recibida), su comercialización hacia los “distribuidores” (en formato electrónico) y su publicación semanal en papel (en la edición impresa del BIC).
A su vez, los «distribuidores» venden esta información, mayoritariamente, a los mismos agentes crediticios. No obstante, la información que el acreedor remite a la CCS, no es la misma que posteriormente recibe, pues esta última contiene información consolidada de incumplimientos de todos los deudores del sistema.
(b) Servicio de aclaraciones:
En segundo lugar, la CCS debe procesar y publicar las regularizaciones de las obligaciones impagas de las personas naturales y jurídicas, conocidas como «aclaraciones», no todas las cuales provienen de los acreedores, sino que un porcentaje muy significativo es requerido directamente por los propios deudores.
La publicación de la aclaración por parte de la CCS constituye una certificación de que dicha persona natural o jurídica es sujeto de crédito para el sistema financiero comercial, lo cual implica la responsabilidad de la CCS por la veracidad de dicha información.
Entonces, por una parte, la CCS recoge y difunde los incumplimientos y la mora, y por otra, recoge, verifica y difunde el cumplimiento con atraso de las mismas obligaciones.
4.3.3. Costos de obtención de información: La obtención de información relativa a incumplimientos comerciales involucra costos relevantes, toda vez que lo que la CCS recibe gratuitamente se reduce a un 32% del total de incumplimientos, aproximadamente, mientras que el 68% restante lo obtiene en virtud de acuerdos con los acreedores que, en algunos casos, implican el pago de un precio. Por ejemplo, la información entregada por los bancos es intermediada por una empresa relacionada con la Asociación de Bancos, que cobra a la CCS, mensualmente, una tarifa neta de 2.542 Unidades de Fomento.
Precisa que los únicos que están obligados a entregar a la CCS información sobre incumplimientos, son los Notarios y los Bancos. Los Notarios remiten obligatoriamente sólo protestos de letras de cambio y pagarés y no todos los otros incumplimientos de que tienen conocimiento como Ministros de Fe. A su vez, los Bancos sólo remiten obligatoriamente la información relativa al no pago de cheques, pero tampoco remiten obligatoriamente los demás incumplimientos de sus clientes.
Sin embargo, la CCS requiere contar también con la información sobre los demás incumplimientos, como son las deudas impagas de casas comerciales, las deudas morosas con el sistema bancario (que no sean cheques) y los demás incumplimientos con otorgantes de créditos, pues de otro modo el BIC no sería una herramienta completa para el sistema, siendo insuficiente e inútil. Para ello suscribe acuerdos específicos con los acreedores que no tienen obligación legal de entregarla.
Por lo tanto, la CCS debe realizar un importante esfuerzo organizativo y económico para mantener información completa de incumplimientos, pues sólo una parte menor de ese insumo información (32%) le es entregado obligatoriamente. La CCS no tiene posición de dominio sobre el resto de este insumo (68%) y debe obtenerlo de la forma antes señalada, lo que también podrían hacer otras entidades.
4.3.4. Procedimientos de revisión y verificación de información: La CCS es responsable de la veracidad de la información publicada en el BIC, de modo que toda la información que recibe de incumplimientos comerciales o de aclaraciones, debe ser sometida a estrictos procesos de revisión y de verificación que involucran costos relevantes; incluyendo aquella parte de la información que recibe mediante transferencia de archivos y que, por tanto, no requiere digitación manual.
El servicio de aclaraciones involucra no sólo la recepción de nueva información y un proceso manual de digitación de dicha información, sino un largo proceso posterior, destinado a verificar su autenticidad y la ausencia de fraudes, todo lo cual involucra costos adicionales no contemplados y distintos de los considerados en el servicio de información de incumplimientos.
Destaca que la responsabilidad de la CCS por la veracidad de las aclaraciones es verificada aún con posterioridad a la publicación de éstas, mediante un tercer servicio de certificación de situación de deuda, conforme al cual la CCS emite certificados de antecedentes comerciales que son aceptados por toda la sociedad.
Concluye que no es efectivo que la función de aclaración pueda ser automática, pues existirían costos específicos vinculados al procedimiento de aclaración.
4.3.5. Costos atribuibles al servicio de aclaraciones: El servicio de aclaraciones involucra importantes costos para la CCS, algunos de los cuales se identifican exclusivamente con el servicio de aclaraciones y otros que son parte de los costos indivisibles del sistema en general, como ocurre con cualquier empresa que ofrece más de un producto.
Dentro de los costos atribuibles exclusivamente al servicio de aclaraciones se encuentran: costos asociados a la verificación y detección de fraudes; costos de digitación y de respaldo de información recibida físicamente; costo de la información comprada al sistema financiero; costos asociados a la mantención de una red de 32 agencias de atención de público a lo largo de Chile, incluyendo personal de atención de público (alrededor de 100 personas) y equipamiento tecnológico conectado en línea con los modernos equipos computacionales que albergan el BIC; etc.
Dentro de los costos que el servicio de aclaraciones comparte, señala que la CCS debe publicar semanalmente una edición física o material del BIC (conocida como el Peneca Verde), adicional a la versión electrónica o digital de la misma, que actualmente es la de mayor consulta. Esta publicación semanal contiene diferentes secciones para los servicios de difusión de incumplimiento comercial y aclaraciones, debiendo tenerse en consideración que una parte importante de los gastos de impresión se debe atribuir al servicio de aclaraciones, en la medida que esa sección ocupa una proporción significativa del total de páginas.
Señala que los costos operacionales totales del BIC, correspondientes a aclaraciones y distribución para el período 2002 a 2004, promediaron los $ 2.972 millones anuales, de los cuales $ 1.603 millones corresponden a costos directos y $ 1.369 millones a costos indirectos.
Incorpora un Cuadro Nº 1, que presenta un diagrama de costos del BIC, donde muestra cuáles de ellos son factibles de separar por servicio y cuáles no. En particular, entre los costos directos que son asignables a cada servicio se encuentran aquellos orientados al proceso comercial, mientras que los orientados al proceso productivo se mezclan entre ellos siendo imposible su separación. De igual forma, los costos indirectos asociados a recursos humanos así como a hardware y software, resultarían imposibles de atribuir específicamente a un servicio u otro.
Indica que, en todo caso, la mayor proporción de los costos del BIC se asocian al servicio de aclaraciones.
4.3.6. Los costos involucrados en el servicio de aclaraciones son distintos cuando la información sobre la regularización de los pagos se realiza a través de instituciones financieras y casas comerciales, o a través de las agencias regionales, porque en el primer caso -que representa un 54%- la información es entregada electrónicamente, mientras que en el segundo –que representa el 46% restante- la información ingresa en forma manual. La diferencia de costos deriva de que la información que proviene de fuentes no electrónicas debe ser procesada manualmente y validada para certificar su veracidad, por lo que requieren de una infraestructura que representa costos significativos para la CCS.
Sin embargo, las tarifas por aclaraciones de la CCS han buscado evitar la discriminación entre deudores dependiendo si la fuente de la información es electrónica o no.
4.3.7. La CCS señala que el financiamiento de los servicios que presta mediante el BIC debe contemplar una estructura de ingresos proporcional a los costos que cada servicio supone. En consecuencia, una mayor proporción de los ingresos de la CCS asociados al BIC debe provenir del servicio de aclaraciones, que tiene costos proporcionalmente mayores a los generados por el servicio de difusión de incumplimiento.
4.3.8. Beneficios atribuibles al servicio de aclaraciones: Las aclaraciones constituyen un servicio de la CCS claramente identificable y distinguible del servicio de difusión de incumplimientos, que tiene costos y proporciona beneficios que deben retribuidos por los deudores que generan los primeros y aprovechan los segundos.
Resultaría irracional e implicaría un subsidio cruzado que el servicio de aclaraciones fuera gratuito para los deudores y financiado con cargo a otros ingresos de la CCS que se puedan originar en actividades gremiales distintas, que tienen sus propios costos y características.
4.4. Justificación de la estructura tarifaria
4.4.1. En segundo lugar, la CCS justifica que la estructura de tarifas por aclaraciones sea establecida por tramos de deuda, exponiendo que podría justificarse desde diferentes perspectivas:
4.4.2. Mayores costos aparejados a tramos superiores: La aclaración de una deuda de mayor monto tiene implícito para la CCS un riesgo mayor que aquellas de montos más bajos, por las posibles consecuencias y responsabilidades que pudieran recaer sobre este organismo en caso de no ser fidedigna la información aclarada.
4.4.3. Razones redistributivas: La estructura de tarifas vigente beneficia, en términos relativos, a los deudores de más bajos montos, de modo de facilitar su acceso al sistema de aclaraciones;
4.4.4. La CCS agrega finalmente, que la estructura tarifaria implementada cumple, además, con los siguientes objetivos que estima deseables: (a) maximiza el número de aclaraciones para optimizar la generación de información comercial; (b) financia los costos operacionales de la producción y administración de la información comercial y la reinversión en nueva tecnología; y, (c) promueve un sistema transparente y justo para quienes demandan el servicio de aclaraciones.
4.5. Mercado Relevante
4.5.1. En cuanto al mercado relevante, señala que es un error de la FNE identificar el mercado de producto en que opera la CCS con aquel en que se desempeñan empresas distribuidoras como DICOM, SINACOFI, DATABUSINESS y SIISA. Por ende, no corresponde concluir que la CCS se encontraría en una posición aventajada frente a las distribuidoras.
Explica que la CCS es un proveedor de dichas empresas distribuidoras, quienes comercializan un producto mucho más completo, con un contenido informativo mucho más amplio en lo relativo a incumplimientos, además de otras informaciones relevantes para los evaluadores de créditos.
Estos «distribuidores» venden dicha información más amplia y compleja a los clientes finales que son, básicamente, instituciones financieras, agentes crediticios y demás personas naturales y jurídicas que requieren efectuar análisis de riesgo de crédito para desarrollar su actividad.
Existen 4 empresas distribuidoras en el mercado nacional. La principal empresa es DICOM (de propiedad de la empresa americana Equifax) que maneja aproximadamente el 78% del mercado en términos de ventas. Las restantes, son SINACOFI (con un 9% de las ventas) DATABUSINESS (con un 7% de las ventas) y SIISA (con un 6% de las ventas).
Indica que, en definitiva, entre la CCS y los llamados «distribuidores» existe una relación vertical de insumo-producto y no una relación de competidores, precisando que la CCS provee a todos los «distribuidores» del 100% de la información del BIC en términos económicamente iguales, en cuanto a costos, oportunidad de entrega de la información y demás condiciones.
4.5.2. Además, la CCS no tiene una posición dominante en la comercialización de la información contenida en el Boletín Comercial. Esto, por cuanto la mayor parte de la información sobre incumplimientos la recoge en virtud de acuerdos con los acreedores, y no tiene el beneficio calificado por la FNE como monopólico de recibir gratuitamente toda la información sobre incumplimientos.
El mero acceso de la CCS a una parte menor de la información sobre incumplimientos que le debe ser entregada obligatoriamente, no le confiere una posición dominante frente a los «distribuidores», los usuarios finales, o deudores morosos, ya que, en su toma de decisiones relativas a políticas de precio, la CCS no puede prescindir de las reacciones que puedan tener los «distribuidores», los usuarios finales y los deudores.
Agrega que, si la CCS tuviese una posición de dominio, ésta sería fácilmente desafiada por las instituciones financieras, tanto por el no envío voluntario de la información de morosidad del sistema crediticio nacional como por la amenaza de crear un sistema paralelo de información.
4.5.3. En contraposición a lo sostenido por la FNE, la CCS conduce a incrementar la competencia, en beneficio directo de los demandantes finales de dicha información, por cuanto ha contribuido a crear y desarrollar nuevas empresas distribuidoras relacionadas (DATABUSINESS) y de terceros (SIISA y SINACOFI).
Agrega que la circunstancia de que entidades relacionadas (DATABUSINESS) participen en la actividad de «distribución» de información, no limita ni entorpece la competencia en este mercado, por cuanto ello responde a razones de eficiencia que aconsejarían que la información comercial de la CCS sea adquirida por la mayor cantidad de distribuidores.
4.5.4. Con respecto a las aclaraciones de protestos y morosidades, señala que es errónea la hipótesis de la FNE, en cuanto a de que la CCS estaría haciendo uso de una posición dominante en el cobro del servicio de aclaración.
Lo anterior, por cuanto los deudores disponen de alternativas al servicio de aclaraciones de la CCS a las que pueden recurrir para regularizar su situación de morosidad, que son utilizadas en forma efectiva por los deudores para poder acceder nuevamente a los mercados de capitales o de crédito. Específicamente, el certificado de regularización entregado por el sistema financiero es un sustituto efectivo del servicio de aclaración de la CCS en lo referente a indicar que dicho deudor ha solucionado su problema de morosidad en el sistema; no obstante, este certificado es un sustituto imperfecto en el servicio de difusión que entrega la aclaración, ya que el grado de cobertura de su nueva situación es más acotado.
Explica que, para la CCS constituye un objetivo en sí mismo la maximización del porcentaje de aclaraciones, dado que mientras más operaciones sean aclaradas e informadas por el BIC, mayor será la calidad de su sistema de información comercial. Por lo tanto, el cobro de una tarifa que se traduzca en un menor número de aclaraciones, constituye un comportamiento ineficiente que carece de lógica económica. Por el contrario, la solución de mayor eficiencia es aquella que maximiza el número de aclaraciones, lo cual descarta un supuesto comportamiento oportunístico y hace inviable la hipótesis de cobro de precios abusivos por parte de la CCS.
La evolución decreciente que han mostrado las tarifas medias por aclaración en los últimos ocho años avala este objetivo perseguido por la CCS.
4.6. En el capítulo III de la contestación, la CCS expone los argumentos de orden jurídico que desvirtúan el requerimiento de la FNE.
4.6.1. El derecho de la CCS a cobrar por el servicio de aclaraciones, está expresamente previsto y autorizado en la ley.
En 1946, el Decreto Supremo del Ministerio de Hacienda N° 4.368 permitió a la CCS cobrar tarifas al señalar textualmente que: “1° La CCS publicará en su Boletín Comercial, una sección especial destinada a aclarar los protestos de cheques que hubiere publicado, y sólo acogerá las aclaraciones hechas por el librado y en las cuales éste deje constancia de que el protesto se debió a error o a otras causas no imputables al girador, y 2° Además de esta sección de «Aclaraciones», el Boletín Comercial contendrá otra en que, bajo el rubro «Cheques pagados con posterioridad a su protesto», publicará a cuenta de los interesados y a petición de estos, los documentos que aparecieren indudablemente pagados».
Indica que las tarifas que cobra desde entonces la CCS por registrar aclaraciones en el BIC, tienen justificación económica, ya que mediante este pago el deudor compensa parte de los costos que su incumplimiento comercial generó al sistema, lo que está en plena concordancia con la regla general contenida en el artículo 1.571 del Código Civil, conforme al cual los gastos ocasionados por el pago son de cargo del deudor.
En 1999 se promulgó la Ley N° 19.628 cuyo objeto principal fue la protección de los datos de carácter personal. Esta ley contiene un Título Especial, el Titulo III, denominado «De la utilización de datos personales relativos a obligaciones de carácter económico, financiero, bancario o comercial», donde se regulan en forma especial, las materias relacionadas con el requerimiento de autos, con el BIC y con el mercado de la información comercial.
Destaca que el artículo 3º transitorio de esa ley dispuso que «las normas que regulan el BIC creado por el decreto supremo de Hacienda N° 950, de 1928, seguirán aplicándose en todo lo que no sean contrarias a las disposiciones de esta ley.», con lo cual el Decreto del Ministerio de Hacienda N° 950, de 1928, y sus modificaciones posteriores fueron revitalizadas y, de paso, elevadas al rango de ley.
Además, el artículo 19º, inciso 2º, de esa Ley ratificó claramente el derecho de la CCS a dichos cobros, adecuando la mecánica de pagos a las nuevas modalidades correspondientes a las anotaciones de cuotas morosas de los sistemas bancario y comercial. El mencionado inciso dispone textualmente que, «Al efectuarse el pago o extinguirse la obligación por otro modo en que intervenga directamente el acreedor, éste avisará tal hecho, a más tardar dentro de los siguientes 7 días hábiles, al responsable del registro o banco de datos accesible al público que en su oportunidad comunicó el protesto o la morosidad, a fin de que consigne el nuevo dato que corresponda, previo pago de la tarifa si fuere procedente, con cargo al deudor. El deudor podrá optar por requerir directamente la modificación al banco de datos y liberar del cumplimiento de esa obligación al acreedor que le entregue constancia suficiente del pago; decisiones que deberá expresar por escrito» (lo destacado es nuestro).
Explica que la expresión «… en que intervenga directamente el acreedor…», se refiere a los casos en que el pago es requerido directamente por el acreedor, como ocurre con las cuotas morosas de créditos hipotecarios que informan los bancos comerciales, las cuotas morosas de créditos de consumo que informan las casas comerciales y otras, excluyendo los protestos de letras de cambio, pagares y cheques en los que no interviene directamente el acreedor, ya que quien informa los protestos es un tercero: notario o banco comercial, según sea el caso.
Por su parte, la frase «… a fin de que consigne el nuevo dato que corresponda…», da a entender que el administrador del sistema de información debe realizar un acto de aclaración, es decir, efectuar una nueva comunicación consistente en que el deudor dio solución a su situación de mora o se puso al día en el servicio de su deuda. Como puede apreciarse, no se trata simplemente de eliminar el dato, sino que practicar una nueva anotación pero con carácter aclaratorio. En consecuencia, cabe advertir que eliminar datos y aclarar datos no son conceptos sinónimos y para el administrador del BIC tienen una significación administrativa muy diferente desde el punto de vista de los costos operacionales.
La expresión «… previo pago de la tarifa si fuere procedente…» manifiesta la expresa y clara voluntad del legislador, en cuanto la aclaración o comunicación del nuevo dato implica un pago previo, de manera que el banco de datos tiene derecho a cobrar tarifas por las aclaraciones.
La frase que señala «si fuere procedente» demuestra que la ley estima procedente el cobro, salvo situaciones excepcionales, que corresponden a las denominadas «aclaraciones especiales» derivadas de un motivo no imputable al deudor, como puede ser un error o una defraudación. Por el contrario, se ratifica la procedencia del cobro respecto de las “aclaraciones corrientes», que son aquellas que derivan de un incumplimiento efectivo y real del deudor. Esta distinción proviene del mencionado Decreto Supremo Nº 4.368 del Ministerio de Hacienda de 1946.
Con la expresión «… con cargo al deudor», el legislador despejó toda duda en cuanto a quien, en definitiva, debe soportar la tarifa por aclaración, con independencia de si la aclaración es solicitada por éste o por el acreedor, toda vez que este último tiene derecho a repetir contra el deudor, sea en forma anticipada o con posterioridad a la aclaración; lo cual consta de la historia fidedigna del establecimiento de esa ley.
4.6.2. Plena vigencia del artículo 19 de la Ley N° 19.628 tras las modificaciones introducidas por la Ley N° 19.812.
La CCS señala que no divisa cómo la Ley N° 19.812, al modificar los plazos de exposición de los datos contemplados en el artículo 18º, pudo haber derogado el artículo 19º, inciso 2°, de la misma ley.
En efecto, el objeto de la modificación al artículo 18° fue reducir a cinco años el plazo de siete años para comunicar los datos de quienes no pagan sus deudas, y eliminar el plazo de tres años contado desde la fecha del pago para continuar comunicando las deudas pagadas tardíamente, impidiendo continuar la comunicación de la «historia» de una deuda pagada con retraso. Para ello, el legislador dijo que «no se podrá continuar comunicando los datos relativos a dicha obligación después de haber sido pagada o haberse extinguido por otro modo legal».
Indica que sólo una interpretación antojadiza de la FNE puede llevar a la conclusión de que el nuevo artículo 18° de la Ley N° 19.628 es irreconciliable con el inciso 2° del artículo 19 del mismo cuerpo legal y que, por lo tanto, pudiere derogar tácitamente éste último en los términos establecidos en el artículo 52 del Código Civil.
4.6.3. No existe gratuidad respecto de los datos de carácter económico, financiero, bancario o comercial.
La gratuidad consagrada en el artículo 12° de la Ley N° 19.628 que invoca la FNE para apoyar su argumentación sobre la prohibición de cobrar tarifas por las aclaraciones en el BIC, forma parte del Titulo II, relativo a los datos en general, y no es aplicable a los datos de carácter económico, financiero, bancario o comercial que están regulados en forma especial en el Título III.
Por lo tanto, de acuerdo con el principio de interpretación legal de la especialidad dispuesto en el artículo 13° del Código Civil, la norma del inciso 2° del artículo 19° prevalece por sobre la norma general del artículo 12º referida a datos distintos de los de carácter económico, financiero, bancario o comercial.
Reitera que con el artículo 3º transitorio de la Ley N° 19.628 fueron ratificadas y elevadas a rango legal las reglas de funcionamiento del BIC, agregando que la autorización consagrada en el Decreto N° 4.368 de 1946, antes citado, resultó también confirmada, por cuanto ella en nada contraría las normas de dicha ley.
Lo anterior es ratificado, además, por la historia fidedigna del establecimiento de la mencionada Ley Nº 19.628, citando al efecto el informe final de la Comisión Mixta de 11 de mayo de 1999.
4.6.4. Las normas de la Ley N° 19.628 se aplican exclusivamente a personas naturales.
Con respecto al alcance de las disposiciones de la Ley Nº 19.628, la CCS señala que los argumentos de la FNE, por los que intenta incluir a las personas jurídicas en el tratamiento legal de los datos personales, carecen de asidero, porque es inequívoco que las normas de dicha ley se aplican a las personas naturales y no a las personas jurídicas.
Dicha conclusión deriva de la letra f) del artículo 2° de la misma ley, que definió a los datos personales como «los relativos a cualquier información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables».
Por lo tanto, al pretender que dichas normas deben aplicarse a las personas jurídicas, la FNE pone de manifiesto su evidente interés en atribuirse facultades de orden legislativo.
4.6.5. La CCS cumple cabalmente con su obligación de comunicar en el BIC información comercial veraz y actualizada.
No es aplicable al BIC la lógica de las comunicaciones continuas propia de las empresas distribuidoras de información, por cuanto el primero se limita a generar la información que es difundida por las segundas.
El BIC, más que un banco o base de datos, es una publicación periódica que comunica los incumplimientos comerciales y aclaraciones por una sola vez, en la edición semanal respectiva (física y electrónica). Por lo tanto, al momento de su publicación, el dato es exacto, actual y veraz.
Las aclaraciones también son publicadas por una sola vez, y para que el BIC pueda comunicar la nueva situación del titular de los datos a que dan origen, es necesario que alguien, ya sea el propio interesado o su acreedor, acredite ante el BIC, el pago o la extinción de la obligación de que se trata.
Además, la CCS señala que las cuestiones relativas al deber de los bancos de datos de comunicar información exacta, actual y veraz son ajenas a la competencia de este Tribunal, pues no guardan relación con la defensa de la libre competencia en los mercados a que se refiere el artículo 1° del Decreto Ley N° 211, y además, se trata de asuntos expresamente entregados al conocimiento de la jurisdicción civil ordinaria por el artículo 16º de la Ley Nº 19.628.
4.6.6. No concurre ninguno de los requisitos que exige la ley para configurar una infracción a la libre competencia.
Al tenor de lo expresado en los capítulos precedentes, la CCS concluye que no concurren los siguientes elementos que califica como esenciales para configurar una infracción a la libre competencia: (a) conducta actual (no un mero peligro de una conducta futura); (b) antijuridicidad de la conducta; (c) efectos anticompetitivos de la conducta (reales o potenciales); (d) Relación causal entre la conducta y los efectos; (e) alta probabilidad de que la conducta sea causante de los efectos; (f) dolo; y, (g) inexistencia de eximentes.
En cambio, la conducta de la CCS ha consistido en el legítimo ejercicio de su derecho de cobrar una tarifa por el desempeño de una tarea de interés público, por encargo de la Administración.
Agrega que ni la autoridad administrativa, ni este Tribunal tienen facultades para alterar las normas legales que regulan el funcionamiento del BIC, las cuales reconocen y validan el derecho que tiene la CCS para cobrar por los servicios que presta.
4.6.7. Excepción perentoria de incompetencia absoluta y falta de jurisdicción del Tribunal.
De estimarse que las aclaraciones son gratuitas por mandato legal, según sostiene el requerimiento de la FNE, entonces no existe un mercado de aclaraciones y la materia de autos está fuera de la competencia y jurisdicción de este Tribunal.
El artículo 1° del D.L. N° 211 establece que: «La presente ley tiene por objeto promover y defender la libre competencia en los mercados» y no puede existir un mercado si la CCS no tuviera derecho a cobrar por la prestación de sus servicios de aclaraciones. Por definición, expone, el mercado de un producto es un lugar, real o virtual, en que bienes o servicios se transan por un precio u otra cosa avaluable en dinero. Si ese bien o servicio no es transable, simplemente no existe un mercado del mismo.
En consecuencia, de sostenerse que el servicio de aclaraciones es gratuito, se estaría sosteniendo, en realidad, que tal servicio no puede transarse en el mercado, de manera que se trataría de una cuestión ajena a la competencia de los organismos encargados de velar por la libre competencia; y, en tal caso, el supuesto abuso que cometería la CCS no sería un abuso de poder de mercado, sino el ejercicio de una facultad de la que carece, esto es, la CCS sería una infractora de la Ley N° 19.628, por el hecho de cobrar tarifas que estaría legalmente impedida de cobrar.
Finalmente agrega que la decisión jurídica acerca de si la Cámara tiene o no derecho a cobrar alguna tarifa por la prestación de los servicios de aclaración de protestos y morosidades, es también una cuestión ajena a las labores y atribuciones propias de este Tribunal.
5. A fojas 118, con fecha 15 de septiembre de 2005, se recibió la causa a prueba, fijándose los hechos substanciales pertinentes y controvertidos que, tras acogerse parcialmente los recursos de reposición deducidos, quedaron del modo que siguiente:
(1) Efectividad de que la Cámara de Comercio de Santiago A.G., o CCS, detente una posición dominante en el mercado relevante. Hechos y circunstancias que la configurarían; modalidad de operación del sistema de aclaraciones que opera la CCS y existencia de sustitutos o alternativas a dicho sistema y su funcionamiento;
(2) Efectividad de que la CCS reciba sólo parte de la información de carácter económico, financiero, bancario o comercial publicada en el Boletín de Informaciones Comerciales, o BIC, de manera gratuita. Porcentaje y origen de la información gratuita total recibida por la CCS. Porcentaje y origen de la información no gratuita y sus costos;
(3) Precios, condiciones e ingresos obtenidos por la venta de información por parte de la CCS, por tipo de usuario;
(4) Tarifas cobradas por aclaraciones de información publicada en el BIC, diferenciación que existirían entre las mismas. Hechos y circunstancias que justificarían dicha diferenciación; y,
(5) Efectividad de que las tarifas por aclaración reflejan los costos. Procedimientos operativos de carga de datos que la CCS desarrolla para la emisión del BIC, tanto en lo relativo a los datos de incumplimiento, como a los de aclaraciones. Costos de tales procedimientos y costos de preparación y publicación del BIC, con indicación de los costos atribuibles a la difusión de información sobre incumplimientos y a la difusión de aclaraciones, asignación de costos indirectos a uno y otro servicio y método utilizado en la asignación de dichos costos en ambos procesos.
6. Documentos acompañados por las partes:
6.1. Por la parte de la Fiscalía Nacional Económica: i) Anexo reservado titulado “Información y Análisis de los Costos de la Cámara de Comercio de Santiago A.G.”; ii) Capitulo 20 de la Recopilación de Normas de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (Circular Nº 2713-1040); iii) Decretos Supremos Nº 950, del Ministerio de Hacienda, de 1928; iv) Ley Nº 19.628 sobre «protección de datos de carácter personal; v) Decreto Supremo Nº 4.368, del Ministerio de Hacienda, de 1946; vi) Decreto con Fuerza de Ley Nº 78, de 1931; vii) Informe de la Comisión Mixta recaído en el proyecto de ley sobre protección de la vida privada (896-07); viii) Carta de 5 de diciembre de 2000, de la CCS, por medio de la cual da respuesta al Ordinario Nº 1170, de 23 de noviembre de 2000, de la FNE; ix) Certificado de la Universidad del Bio-Bio, de 4 de noviembre de 2005, remitida a don Marcelo Eugenio Candia Valderrama; x) Certificado de pago de deuda de Citibank (ATLAS), de 9 de diciembre de 2004, remitida a don Marcelo Eugenio Candia Valderrama; xi) BIC Nº 3991, de martes 16 de Agosto de 2005 (siete tomos); xii) Carta de 18 de abril de 2005 de SINACOFI, por medio de la cual da respuesta al Ordinario Nº 659, de 8 de abril de 2005, de la FNE; xiii) Carta de 22 de septiembre de 2005, de SINACOFI, por medio de la cual da respuesta al Ordinario Nº 1143, de 30 de agosto de 2005, de la FNE; xiv) Inserto de prensa de noviembre de 1999, de Dicom; xv) Nota de prensa, de 3 de diciembre de 1999, del diario La Segunda; xvi) Carta al director del diario El Centro de Talca, de 21 de noviembre de 1999, firmada por don Marco Antonio Alvarez Mesa; xvii) Entrevista a don Marco Antonio Álvarez Mesa, en el diario El Metropolitano, de 22 de noviembre de 1999; xviii) Declaración pública de CONADECUS de 27 de noviembre de 1999; xix) Contrato de Licencia de Uso de Sistema de Información de morosidad de Carteras de Empresas Administradoras de Crédito, de 17 de julio de 2000, entre la CCS y Dicom S.A.; xx) Addendum, de 3 de julio de 2004, entre la CCS y Dicom S.A.; xxi) Contrato de 11 de abril de 2000, entre la CCS y Dicom S.A.; xxii) Addendum de 11 de abril de 2000, entre la CCS y Dicom S.A.; xxiii) Addendum de 4 de octubre de 2000, entre la CCS y Dicom S.A.; xxiv) Contrato de Licencia de Uso Boletín de Infractores a la Legislación Laboral y Previsional, de 1º de agosto de 2004, entre Dicom S.A. y la CCS; xxv) Contrato de Prestación de Servicios Informáticos, de 18 de enero de 1995, entre Servicios integrados de Información S.A. y CCS; xxvi) Contrato de Licencia de Uso de Sistema de Morosidad de Carteras de Clientes de Empresas Administradoras de Crédito, de 27 de diciembre de 1999, entre la CCS y Sistema Nacional de Comunicaciones Financieras S.A. y sus respectivos anexos (Anexo Nº 1, Anexo Nº 2 y Anexo Nº 3); xxvii) Addedum, de 28 de diciembre d e 2004, entre la CCS y SINACOFI; xxviii) Contrato de Licencia de Uso de Infobanca, de 10 de septiembre de 2004, entre SINACOFl y la CCS; xxix) Contrato de Licencia de Uso del Boletín de Informes Comerciales, de 10 de septiembre de 2004, entre la CCS y SINACOFl; xxx) Revista de la CCS (“COMERCIO»), Nº 8933, de 9 de agosto de 2005; xxxi) Revista de la CCS («COMERCIO»), Nº 8935, de 13 de septiembre de 2005; xxxii) Informativo de la Superintendencia de Bancos e instituciones Financieras, obtenida desde su página web, donde señala qué deudas se informan al BIC; xxxiii) Informativo de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, obtenido desde su página web, en que se indica dónde y como se publica la información de deudas; señala que esa Superintendencia no fiscaliza a las empresas privadas que publican este tipo de información; y que estas publicaciones se rigen por las disposiciones de la Ley Nº 19.628 y la Ley Nº 19.812; y, xxxiv) Informe en Derecho elaborado por Alberto Cerda Silva, que se refiere a la aplicación de la Ley Nº 19.628 y sus modificaciones a la presente causa, y breve reseña de su autor;
6.2. Por la parte de Conadecus AC: i) Copia del e mail enviado a CONADECUS por doña Teresa del Carmen Torres Rojas, en que reclama por los cobros por la emisión del certificado de pago, y por la aclaración en el BIC; ii) Copia del e mail enviado a CONADECUS por don Luis Felipe Sepúlveda Marticorena, en que reclama por la pretensión de cobro por parte de la CCS por la emisión del Informe Comercial, que debería ser gratuito 2 veces al año, o cada 6 meses; y, iii) Carta enviada a doña Marcela Saravia Sauvegne, el 1º de diciembre de 2000, por don Claudio Ortiz Tello, Gerente General de la CCS y Director del BIC, donde éste le expresa que no es posible acceder a su solicitud de revocar la información de morosidad consolidada publicada en el BIC, debido a que no sería su función el entrar a analizar si efectivamente la información entregada se ajusta a la obligación original, ni analizar la fecha en que se produjo el incumplimiento que originó Ia publicación.
6.3. Por la parte de la Cámara de comercio de Santiago: i) Informe denominado «Informe Económico. Denuncia de Abuso de Posición Dominante en la Fijación de Tarifas por Aclaraciones del Boletín de Información Comercial de la CCS», elaborado por Patricio Rojas y Asociados y suscrito por don Patricio Rojas y por doña Susana Jiménez; ii) Informe denominado «Análisis de Tarifas del Boletín Informativo Comercial – BIC», de abril año 2001, auditados por la firma PriceWaterhouse Coopers; iii) Informe denominado “Informe sobre Procedimientos Previamente Acordados”, de noviembre de 2005, elaborado por PriceWaterhouse Coopers; iv) Informe denominado «Revisión de Ingresos y Costos de los productos “Aclaración” y “Distribución”, de septiembre de 2005, requerido por la CCS a la firma de auditores Deloitte, junto a la carta de 12 de septiembre de 2005 donde la CCS solicita dicho Informe; v) Copia del contrato de Licencia de uso del Boletín de Informaciones Comerciales y Venta de Información, suscrito el 1º de Junio de 1998 entre la CCS y la empresa distribuidora denominada Servicios Integrados de Información S.A., junto a su respectivo Anexo; vi) Copia del Contrato de Licencia de Uso del Boletín de Informaciones Comerciales, suscrito el 1 de septiembre de 2000 entre la CCS y la empresa distribuidora denominada DATABUSINESS S.A.; vii) Copia del Contrato de Licencia de Uso del Boletín de Informaciones Comerciales, suscrito el 10 de septiembre de 2004 entre la CCS y la empresa distribuidora denominada Sistema Nacional de Comunicaciones Financieras S.A. (SINACOF S.A.); viii) Copia del contrato suscrito el 11 de Abril de 2000 entre la empresa distribuidora denominada DICOM S.A., junto a su respectivo Addendum de la misma fecha, y Addendum de fecha4 de octubre de 2000; ix) Copia del contrato de Licencia de Uso Infobanca, de 10 de septiembre de 2004, mediante el cual la CCS adquiere en forma remunerada información comercial de cuotas morosas de bancos; x) Informe denominado “Análisis Económico del Cobro por Aclaraciones de Informaciones Comerciales”, elaborado por Jadresic Consulting y suscrito por don Alejandro Jadresic; xi) Modelo tipo del documento denominado «Certificado Oficial de Antecedentes Comerciales. Publicaciones Vigentes Boletín Comercial y Morosidad Sistema Financiero/Comercial» emitido por la CCS donde se certifican los antecedente comerciales de una persona; xii) Modelo tipo del documento denominado «Certificado Oficial de Antecedentes Comerciales. Certificado de Aclaración en Trámite» que emite la CCS al momento de recibir del deudor una solicitud de aclaración de antecedentes; xiii) Certificados de Regularización emitidos por empresas del sistema financiero nacional, cuando un deudor regulariza su situación de incumplimiento; xiv) Gráfico preparado por la CCS que indica la Trayectoria, en términos reales, de las Tarifas por Aclaraciones de la CCS durante los últimos 8 años, y una comparación con otras Tarifas cobradas por determinados servicios o instituciones, con sus debidos respaldos documentales; xv) Cartas tipo de DICOM a través de las cuales señala a terceros, con ocasión de las solicitudes efectuadas para ser eliminados de las listas de protestos y morosidades, que deben dirigirse a la CCS; xvi) Estatutos de la CCS; xvii) Copia autorizada por Notario de la Guía de Instrucciones de Aclaraciones en el BIC, obtenida de la página www.ccs.cl; xviii) Ejemplar denominado «Normas del Boletín de Informaciones Comerciales», preparado por la CCS y que contiene: Instrucciones para Aclaraciones Omisiones de Publicaciones, alcances de nombres y RUT; Texto del Decreto Nº 950 del Ministerio de Hacienda de 1928 y sus modificaciones y; texto de los diversos Decretos Modificatorios; xix) Texto de la Ley Nº 19.628 publicada en el Diario oficial de 28 de agosto de 1999, y el texto de la misma ley con las modificaciones introducidas por la Ley Nº 19.812; xx) Texto de la Ley Nº 19.812 publicada en el Diario Oficial el 13 de junio de 2002; xxi) Documentos obtenidos en www.camara.cl, referidos a Proyecto de Ley (rechazado) para modificar la Ley Nº 19.628 y que tenía por objeto reforzar los derechos de los ciudadanos y hacer más equitativos los sistemas de información comercial; xxii) Copia de Informe en Derecho de 9 de diciembre de 2004 y su ampliación de 28 de diciembre de 2004, preparado por don Raúl Lecaros Zegers, y por don Carlos Villarroel Barrientos; xxiii) Copia de diversos Informes en Derecho preparados por don René Abeliuk Manasevich, a petición de la CCS, así como una Minuta de Informes en Derecho del mismo autor para la CCS, que analizan con detalle diversos aspectos relacionados con el derecho de la CCS a cobrar tarifas por el servicio de aclaraciones; xxiv) Informes de la comisión Mixta de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado, donde consta parte de la historia fidedigna del establecimiento de la Ley Nº 19.812, en lo referido al derecho de la CCS a cobrar tarifas por los servicios de aclaraciones; xxv) Artículos de prensa del Diario La Unión de Valparaíso, del año 1928, donde se explican y relatan determinados hechos y circunstancias que explican el origen del BIC y la decisión del Estado de Chile de crearlo como un sistema único y oficial de recopilación, edición y difusión de información de incumplimientos de tipo comercial; xxvi) Ejemplar de una edición impresa o física del Boletín de Informaciones Comerciales, correspondiente al Número 3.981 de 7 de junio de 2005, compuesto por los Tomos I al IX y con 1597 hojas de las cuales aproximadamente un tercio corresponde a los tipos de Aclaraciones; xxvii) Copia autorizada de tres facturas emitidas por la CCS a SIISA S.A., por concepto de licencia de uso del BIC de los meses de julio, agosto y septiembre de 2005; xxviii) Documento denominado “Ley 19.628 o ley Dicom, Principales Aspectos, Carencias y Defectos y Propuestas de Conadecus”, de 2002; xxix) A fojas 798, Decreto Supremo Nº 998 del Ministerio de Hacienda, de 2006, que modificó el Decreto Supremo Nº 950, del mismo Ministerio, de 1928; xxx) A fojas 874, copia de la sentencia del Tribunal Constitucional, de 11 de enero de 2007, que rechazó el requerimiento formulado en contra del Decreto Supremo Nº 950, antes citado; xxxi) A fojas 953, Informe en Derecho de 7 de marzo de 2007, elaborado por don Ramiro Mendoza Zúñiga; xxxii) A fojas 1209, Copia de las sentencias de la Exma. Corte Suprema, de 7 de agosto de 2004, 28 de diciembre de 2006 y 16 de junio de 2005; xxxiii) Copia de las sentencias del Tribunal Constitucional, de 27 de julio de 2006, 5 de abril de 1988 y 10 de febrero de 1995; y, xxxiv) Copia de la Sentencia Nº 18 de este Tribunal.
7. Testimonial rendida por las partes:
7.1 Por la parte de la Fiscalía Nacional Económica: i) A fojas 153, don Luis Absalón Valencia Valdivia, quien complementa su declaración con documentos consistentes en piezas del recurso de protección caratulado “Sanchez Moreno, José Raúl con Banco del Estado de Chile”, rol Nº 6723-2002 de la I. Corte de Apelaciones de Santiago; ii) A fojas 160, don Marcelo Eugenio Candia Valderrama; iii) a fojas 164, don Carlos Aníbal Lillo Terán; iv) A fojas 337, don Hans Eduardo Hanckes Estefan; v) A fojas 357, don Fernando Andrés Contardo Díaz-Muñoz; vi) A fojas 383, don Carlos Marco Antonio Álvarez Mesa; vii) A fojas 396, don Mario Guillermo Godoy Zanni; viii) a fojas 418, don Claudio Karoussis Tabalí; y, ix) a fojas 427, doña Jacqueline Odette Pittet Reyes;
7.2 Por la pare de Conadecus AC: i) A fojas 431, don Víctor Eduardo Ortega González; ii) a fojas 434, don Julio Anuch Alaff, quien complementa su declaración con documentos consistentes en fotocopia de un cheque protestado por el banco, volante de tarifas por aclaraciones, boleta de servicios de aclaración y comprobante de cargo por el monto correspondiente, y certificado oficial de antecedentes comerciales; y, iii) A fojas 443, don Rubén Nibaldo Salinas Ojeda.
7.3 Por la parte de la Cámara de comercio de Santiago: i) A fojas 446, don Raúl Claudio Ortiz Tello; ii) A fojas 461, don Francisco Javier Argüello Barros; iii) A fojas 478, don Alfredo Dante Rossi Fernández; iv) A fojas 482, don Jorge Iván Muñoz Cáceres; v) A fojas 493, don Patricio Sandro Rojas Ramos; v) A fojas 510, don Guido Mario Licci Pino; vi) A fojas 513, don Alejandro Daslav Jadresic Marinovic; y, vii) A fojas 529, don René Abeliuk Manasevich;
8. Prueba pericial: A fojas 143, la FNE solicitó un informe pericial en relación con el hecho Nº5 de la resolución que recibió la causa a prueba. A fojas 721, el Sr. Gastón L´Huillier Troncoso, perito designado de común acuerdo por las partes a fojas 597, acompañó el informe económico que contiene los resultados del peritaje, titulado “Costos por Actividad del Boletín de Informaciones Comerciales. Resultados de Procesamiento”, de septiembre de 2006. A fojas 741, con fecha 5 de octubre de 2006, el Tribunal ordenó al perito complementar su informe al tenor de lo expuesto en la presentación de la FNE de fojas 723. A fojas 764, con fecha 13 de noviembre de 2006, el perito complementó su informe.
9. De Oficio: i) A fojas 741, con fecha 5 de octubre de 2006, el Tribunal ordenó a la CCS presentar la información de costos e ingresos correspondientes al año 2005 que esa resolución señala. A fojas 758, con fecha 18 de octubre de 2006, la CCS presentó dicha información; ii) A fojas 770, con fecha 15 de noviembre de 2006, el Tribunal ordenó a la CCS presentar desagregada determinada información de la acompañada conforme al numeral precedente, en los términos que esa resolución señala. A fojas 775, con fecha 27 de noviembre, la CCS dio cumplimiento a lo ordenado.
10. A fojas 810 y 874, la FNE y la CCS, respectivamente, formularon sus observaciones respecto de la prueba rendida.
11. A fojas 1212 y siguientes, rolan minutas de alegato y otros antecedentes aportados por las partes en la vista de la causa, ad efectum videndi.
CONSIDERANDO:
En cuanto a las tachas:
Primero: Que a fojas 446 y 461, prestaron declaración los señores Raúl Claudio Ortiz Tello y Francisco Javier Argüello Barros, respectivamente, quienes fueron tachados por la FNE por la causal establecida en el numeral 5º del artículo 358 del Código de Procedimiento Civil. Conadecus AC adhirió a la tacha formulada respecto del señor Argüello, quien fue tachado, además, por la causal contemplada en el numeral 6º de la señalada disposición. La FNE funda estas causales en que los testigos señores Ortiz y Argüello son trabajadores dependientes de la requerida, que carecerían de la independencia e imparcialidad necesarias para prestar testimonio.
De esas tachas se confirió traslado a la CCS, la cual contestó solicitando su total rechazo, con costas, sosteniendo que este Tribunal debe apreciar la prueba conforme a las reglas de la sana crítica, estimando que la declaración de esos testigos constituye un indicio o antecedente apto para establecer los hechos pertinentes, ya que sería difícil que existan otros testigos distintos de los dependientes que puedan declarar sobre los sistemas, métodos y tarifas de la CCS. Adicionalmente, la CCS cita la jurisprudencia de este Tribunal contenida en la Sentencia Nº 33, conforme a la cual se habría rechazado una tacha análoga, por estimarse que el testimonio de los testigos dependientes era útil para el proceso. Respecto de la causal contemplada en el Nº 6 del artículo 358, sostiene la CCS que de los dichos del testigo no se desprendería que tenga un interés directo o indirecto en el pleito, y que la FNE no habría precisado en qué consistiría el interés directo, actual y apreciable en dinero que configuraría la causal;
Segundo: Que, ponderados los elementos de hecho que sirven de fundamento a la primera de las causales invocadas, esto es, la contemplada en el Nº 5 del artículo 358 tantas veces citado, ésta será desestimada, por considerar este Tribunal que, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 22°, inciso final, del Decreto Ley N° 211, estima que su declaración constituye un indicio o antecedente apto para establecer los hechos pertinentes. En cuanto a la segunda causal de tacha alegada, comprendida en el Nº 6 del artículo 358, este Tribunal procederá a su rechazo porque no se ha acreditado la existencia de un interés económico del señor Argüello Barros en los resultados del juicio.
Lo anterior, sin perjuicio del valor probatorio que se le pueda asignar a la declaración de los testigos de acuerdo con lo prescrito en el artículo 22°, inciso final, del Decreto Ley Nº 211, teniendo presente lo expuesto por la FNE respecto a las causales de tacha invocadas y sus fundamentos para apreciar la credibilidad, imparcialidad y verosimilitud de las declaraciones testimoniales, según su concordancia con las demás pruebas e indicios aportados a la causa, y en armonía con las reglas de la lógica y las máximas de la experiencia;
Tercero: Que a fojas 493, prestó declaración el señor Patricio Sandro Rojas Ramos, quien fue tachado por la FNE por las causales establecidas en los numerales 5º y 6º del artículo 358 del Código de Procedimiento Civil, porque sería dependiente de la parte que lo presenta y carecería de la imparcialidad necesaria para declarar, toda vez que habría elaborado un informe remunerado para la requerida que le reporta beneficio económico y prestigio profesional, de lo cual se desprendería su falta de objetividad e independencia para declarar. Conadecus AC adhirió a la tacha formulada respecto del señor Rojas.
De esas tacha se confirió traslado a la CCS, la cual contestó solicitando su total rechazo, con costas, sosteniendo que el testigo no es trabajador dependiente de la CCS, por cuanto no cumple jornada, no recibe remuneración, ni tiene vínculo de subordinación o dependencia alguno con la requerida. Respecto de la causal contemplada en el Nº 6 del artículo 358, sostiene la CCS que de los dichos del testigo no se desprendería que tenga un interés patrimonial directo o indirecto que comprometa su imparcialidad;
Cuarto: Que ponderados los elementos de hecho que sirven de fundamento a la primera de las causales invocadas, esto es, la contemplada en el Nº 5 del artículo 358 tantas veces citado, ésta será rechazada por cuanto de los dichos del testigo no se desprende en parte alguna que tenga la calidad de trabajador dependiente de la CCS. En cuanto a la segunda causal de tacha alegada, comprendida en el Nº 6 del artículo 358, este Tribunal procederá a su rechazo por estimar que no se ha acreditado la existencia de un interés del señor Rojas en los resultados del juicio; sin que pueda alterar lo concluido el que, como es usual, se haya convenido una retribución por la elaboración y ratificación de un informe para la parte que lo presenta. Lo anterior, sin perjuicio del valor probatorio que se le pueda asignar a la declaración del testigo de acuerdo con lo prescrito en el artículo 22°, inciso final, del Decreto Ley Nº 211;
En cuanto a las objeciones de documentos:
Quinto: Que a fojas 410 y 414 la CCS objetó los siguientes documentos acompañados por la FNE a fojas 331 y siguientes: (i) cartas enviadas por SINACOFI a la FNE, de 18 de abril y 22 de septiembre, de 2005, por no constarle la autenticidad e integridad de tales documentos; (ii) Documentos denominados “Entrevista de don Marco Álvarez Mesa, gerente comercial de DICOM”, publicado en el Diario Metropolitano en noviembre de 1999, e “Inserto de prensa” de 1999, de DICOM, por falta de autenticidad e integridad, al no estar firmados o refrendados por persona alguna; (iii) Documento denominado “Declaración Pública de Conadecus”, de noviembre de 1999, por tratarse de declaraciones interesadas que emanan del tercero coadyuvante de la FNE; (iv) Contratos suscritos entre la CCS y DICOM, signados con los números 18, 19 y 23 del escrito de fojas 331, por estar referidos a bases de datos que son ajenas a esta causa; (v) Contrato suscrito entre la CCS y DICOM, singularizado bajo el número 20 del escrito de fojas 331, por falta de integridad, toda vez que le faltaría el respectivo anexo; (vi) Contrato suscrito entre SIISA y la CCS, singularizado bajo el número 24 del escrito de fojas 331, por cuanto se trataría de un contrato que no está vigente; y (vii) Contratos suscritos entre la CCS y SINACOFI, signados con los números 25 y 26 del escrito de fojas 331, por estar referidos a bases de datos que son ajenas a esta causa;
Sexto: Que a fojas 521 la CCS objeta los documentos acompañados por Conadecus a fojas 490 y siguientes, consistentes en copias de los correos electrónicos enviados a Conadecus por doña Teresa Torres, en julio de 2005, y por don Luis Felipe Sepúlveda Marticorena, en julio de 2005, respectivamente, por no constarle la autenticidad e integridad de tales documentos. Además, formula observaciones respecto del documento acompañado por Conadecus, consistente en una carta de respuesta de la CCS referida a una situación de morosidad con una casa comercial;
Séptimo: Que considerando lo expuesto y las disposiciones legales aplicables, este Tribunal procederá al rechazo de las objeciones formuladas por la CCS, respecto de documentos privados emanados de terceros, signados con los números (i) y (ii) en el considerando quinto de esta sentencia, así como los que se describen en el considerando sexto precedente. Lo anterior, por cuanto resulta evidente que a la CCS no le puede constar la integridad y autenticidad de documentos privados emanados de terceros, ni pueden tales instrumentos ser expresa o tácitamente reconocidos por ésta. En consecuencia, no se trata de una objeción que se funde en una causa legal, sino de una observación vinculada al mérito probatorio de tales instrumentos. Asimismo, este Tribunal procederá al rechazo de la objeción formulada por la CCS, signada con el número (iii) en el considerando quinto precedente, por cuanto no se funda en causa legal de impugnación, pues la circunstancia de emanar de la parte que lo presenta se relaciona con el mérito del documento en cuestión. Por su parte, las objeciones formuladas por la CCS, signadas en el considerando quinto con los números (iv), (vi) y (vii), serán rechazadas toda vez que la vigencia o pertinencia de esos documentos para esclarecer los hechos de esta causa no permite configurar una causa legal de impugnación, pues se relaciona con el mérito de los documentos en cuestión. Finalmente, la objeción signada con el número (v) del mismo considerando también será rechazada, por cuanto el contrato en cuestión no efectúa referencia alguna a anexos que pudieran formar parte del mismo;
En cuanto al fondo:
Octavo: Que la Fiscalía Nacional Económica, en adelante FNE, formuló requerimiento en contra de la Cámara de Comercio de Santiago A.G., en adelante CCS, fundado en que esta última habría infringido las normas sobre libre competencia, al abusar de su posición dominante mediante la imposición de cobros por concepto de aclaraciones de deudas. La FNE sostiene que dichos cobros serían improcedentes por cuanto la CCS estaría obligada por la ley a efectuar las aclaraciones en forma gratuita y, además, que la estructura de tarifas por aclaraciones implementada por la requerida sería abusiva, discriminatoria y arbitraria o carente de racionalidad económica;
Noveno: Que, por su parte, la CCS solicitó el rechazo del requerimiento, fundándose en que su derecho de cobrar por las aclaraciones de deudas estaría expresamente reconocido por la ley, y se encontraría justificado tanto por los costos que involucran las aclaraciones como por los beneficios que éstas reportan a quienes demandan dicho servicio. En cuanto a la estructura tarifaria, la CCS sostiene que ésta se explicaría por razones redistributivas, de eficiencia y de costos. Indica que dicha estructura permitiría el financiamiento de los costos y la optimización del sistema de información comercial. Además, alegó la incompetencia absoluta de este Tribunal para conocer y resolver este asunto, aduciendo argumentos análogos a los esgrimidos al oponer dicha defensa como excepción dilatoria;
Décimo: Que la excepción de incompetencia absoluta será desestimada por las mismas razones que fundaron el rechazo de la excepción dilatoria, que constan en la resolución de fecha 12 de julio de 2005 (fojas 73), los que se dan por íntegramente reproducidos en esta sentencia y de los que se da cuenta en el numeral 3. de lo expositivo de la misma;
Undécimo: Que, para determinar si el acto de efectuar un cobro por las aclaraciones de deudas es o no una conducta contraria a la libre competencia, se establecerá en primer lugar si existe o no un servicio asociado a dicho pago, con sus propios costos y beneficios. Para ello, es necesario identificar y caracterizar el o los mercados en los cuales participa la requerida, indicando si el servicio de difusión de incumplimientos comerciales y de cumplimientos o aclaraciones de deudas, forma o no parte de un mismo mercado. Asimismo, este Tribunal analizará el contexto regulatorio en el que se enmarcan las conductas imputadas, dando respuesta a la pregunta sobre la procedencia de los cobros según la normativa aplicable;
Duodécimo: Que, mediante Decreto Supremo del Ministerio de Hacienda Nº 950 de 1928, se creó un sistema de información comercial -respecto de deudas e incumplimientos de obligaciones del sistema financiero nacional- conformado por los datos que gratuita y periódicamente debían entregar las instituciones y funcionarios indicados en el artículo 1º de ese Decreto Supremo, a un organismo centralizado -la Cámara de Comercio de Chile de Santiago, que más adelante pasó a ser la CCS- al cual se asignó la labor de recopilar, sistematizar y publicar semanalmente esa información en un “Boletín” -el BIC-;
Decimotercero: Que el artículo 7º de ese Decreto Supremo prohibió a toda imprenta o empresa periodística que no sea la encargada por la CCS, la publicación de los datos referidos en ese decreto. La validez de dicha disposición quedó sujeta a la condición de ser ratificada por el Congreso Nacional, lo que ocurrió en 1931, mediante la delegación de facultades al Poder Ejecutivo conferida por el Decreto con Fuerza de Ley Nº 78. En consecuencia, la CCS cuenta desde 1931 con un monopolio otorgado por una disposición de rango legal, para publicar los datos a que se refiere el Decreto Supremo del Ministerio de Hacienda Nº 950;
Decimocuarto: Que, de esta forma, en nuestro país se optó por un sistema de información comercial centralizado o único, que concentra la información que permite a los agentes de crédito evaluar el riesgo financiero de sus potenciales clientes, en forma más exacta, rápida y económica. En efecto, en la literatura existente sobre la materia se afirma que los sistemas de información comercial reducen los costos operativos y tiempos necesarios para evaluar el otorgamiento de un crédito, siendo de esperar que, en la medida que exista competencia en la oferta de créditos, parte de esa reducción de costos sea traspasada a los clientes del sistema crediticio. En tal sentido, contribuyen a disminuir las asimetrías de información que suelen caracterizar las interacciones entre los agentes económicos en el mercado del crédito, favoreciendo de esta forma una mejor asignación de los riesgos y recursos financieros, lo que permite reducir el riesgo de incumplimiento asociado a las operaciones de crédito y con ello el precio de los créditos. Adicionalmente, se afirma que los sistemas de información comercial contribuyen a la expansión del mercado de créditos y, con ello, de la economía en general;
Decimoquinto: Que no obstante los datos a que dicho monopolio se refiere son sólo aquellos indicados en el artículo 1º del Decreto Supremo Nº 950 -cuyo texto original ha sido objeto de diversas modificaciones y complementaciones-, la CCS comercializa información adicional, no obligatoria, proveniente de los bancos y de las empresas administradoras de créditos o casas comerciales. La información voluntaria proveniente de los bancos se encuentra contenida en una base de datos denominada INFOBANCA, de propiedad de un tercero (SINACOFI), que la CCS adquiere por medio de un contrato de licencia; mientras que, por su parte, la información voluntaria proveniente de las casas comerciales es recopilada por la CCS en un banco de datos propio, denominado INFOCOM, tal como consta de los contratos de licencia acompañados por la FNE a fojas 331;
Decimosexto: Que, entonces, una parte de la información comercial que la CCS recopila, edita y publica actualmente es proporcionada obligatoriamente y obtenida gratuitamente por la CCS, por mandato del indicado artículo 1º del Decreto Supremo Nº 950, en tanto que otra parte es obtenida en virtud de contratos o convenios voluntariamente suscritos por la CCS con SINACOFI (INFOBANCA) y con las casas comerciales (INFOCOM). En este sentido, constituyen información obligatoria, principalmente, los protestos de letras, pagarés, cheques y cuotas morosas en el servicio de crédito otorgados por organismos fiscales, semifiscales o de administración autónoma, mientras que la información voluntaria corresponde fundamentalmente a las cuotas morosas en el servicio de créditos otorgados por instituciones financieras del sector privado, tales como bancos y casas comerciales. Según se desprende del informe técnico acompañado a fojas 146, en promedio, para el período 2002-2005, el 27% de la información de incumplimientos que recibió la CCS es remitida en forma obligatoria, mientras que el 73% restante fue entregada en forma voluntaria por los bancos y casas comerciales;
Decimoséptimo: Que, además de la información sobre incumplimientos que proporcionan los agentes de crédito, el BIC debe publicar las aclaraciones de deudas, esto es, la información que da cuenta del cumplimiento o extinción de las obligaciones previamente informadas como incumplidas. La información sobre aclaraciones puede ser proporcionada a la CCS por los acreedores o por los deudores pero, en ambos casos, para que el nuevo dato sea consignado en el BIC y así comunicado al sistema financiero, debe pagarse a la CCS una tarifa por aclaración que es determinada por dicha entidad en relación con el monto de la respectiva obligación. Por lo anterior, y atendido que los ex-deudores sólo pueden requerir a la CCS la difusión del cumplimiento de su obligación en el BIC, la CCS tiene también un monopolio sobre las aclaraciones de deudas;
Decimoctavo: Que cabe tener presente además que no existen sustitutos a las aclaraciones efectuadas por la CCS, toda vez que los certificados de regularización de deuda o cartas aclaratorias que otorgan algunos acreedores -bancos- , carecen del carácter oficial que el mercado atribuye a la información publicada en el BIC y tienen, a diferencia de éstos, una validez o alcance acotados en el mercado crediticio. Además, en la práctica, tales certificados son sólo un insumo del proceso de aclaración que realiza la CCS, a la que se presentan los documentos que dan cuenta del pago a fin de que practique la correspondiente publicación. Por lo tanto, dichos certificados no pueden reemplazar ni competir con las aclaraciones materia de autos;
Decimonoveno: Que la base de datos de la CCS -alimentada como se dijo de información de incumplimientos y de información de cumplimientos o aclaraciones- se comercializa en formato electrónico -Boletín Magnético- en el mercado de distribución de información, en el que participan DICOM, SINACOFI, SIISA y Databusiness. No es un hecho controvertido que esos distribuidores reciben la información del BIC por medio de contratos de licencia, y que la procesan y complementan con otras bases de datos para ofrecer así un producto más completo a sus clientes que son, fundamentalmente, los agentes de crédito. Por lo anterior, puede decirse, tal como expresan tanto la FNE en su requerimiento como la CCS en su contestación, que la información contenida en el BIC constituye un insumo para las empresas distribuidoras antes mencionadas y que, por lo tanto, la CCS no compite en el mercado de la distribución, sino en el de la producción y comercialización de información;
Vigésimo: Que, por lo tanto, la CCS participa en dos mercados: por una parte, en el mercado de producción y comercialización del BIC; y, por otra, en el mercado de certificación y difusión de cumplimiento de deudas previamente informadas como incumplidas. El sistema de información comercial administrado por la CCS se financia con ingresos provenientes de la venta de las licencias de uso del BIC y de las tarifas que pagan los ex-deudores morosos por concepto de aclaraciones. Así, en el año 2005, según consta a fojas 753 y siguientes, los ingresos de la CCS fueron de MM$
5.542, correspondiendo MM$ 1.561 (28,2%) a distribución de la información y MM$ 3.982 (71,8%) a aclaraciones;
Vigésimo primero: Que, sin perjuicio de que los dos mercados en los que participa la CCS están relacionados, y que en ambos tiene una posición monopólica, las conductas imputadas en autos como contrarias a la libre competencia se circunscriben únicamente al mercado de certificación y difusión de cumplimiento de deudas previamente informadas como incumplidas, en adelante las aclaraciones;
Vigésimo segundo: Que cabe tener presente que la centralización de la información comercial que ha llevado a cabo la CCS permite evitar la duplicación de costos fijos asociados a la producción y actualización de una base de datos en los segmentos de información voluntaria, que son potencialmente competitivos. De no ser así, existirían al menos tres bases de datos monopólicas a las que deberían consultar los agentes de crédito, con los costos financieros y de oportunidad que ello implicaría. Además, la circunstancia de que tal labor sea ejercida por una entidad que no participa del mercado crediticio –como es la CCS- proporciona mayor credibilidad al sistema. En este sentido, se puede decir que, si la información comercial fuese de propiedad de un agente o segmento de agentes del mercado crediticio, habría incentivos a retardar o falsear la información que es comunicada al resto de los agentes de crédito, y esa sola circunstancia haría menos confiable y, por ende, menos valioso, el sistema. Así, este Tribunal no observa, en principio, que sea indeseable desde el punto de vista de la eficiencia económica que una entidad ajena al mercado del crédito -como es la CCS- tenga asignado por la ley un monopolio respecto del BIC, ni que haya extendido ese poder monopólico hacia segmentos potencialmente competitivos (INFOCOM e INFOBANCA). Sin perjuicio de lo anterior, no se observa que ese monopolio haya sido asignado de manera competitiva, ni regulado como tal, de modo que existe un riesgo de abuso de posición dominante por parte de la CCS, además de una falta de incentivos para reducir los costos del sistema de información comercial;
Vigésimo tercero: Que teniendo presente que, como se indicó anteriormente, el derecho de la CCS a cobrar por concepto de aclaraciones no depende de la existencia de una norma que la autorice para efectuar tales cobros, sino de que exista un servicio efectivamente prestado por la CCS a cambio de dicho pago, este Tribunal procederá a analizar si es legal y económicamente procedente un cobro por concepto de aclaraciones, toda vez que ello ha sido el objeto central de la controversia de autos;
Vigésimo cuarto: Que si bien existen diversos decretos supremos que han hecho referencia a la procedencia de un pago, el artículo 19º, inciso segundo, de la Ley Nº 19.628, de 1999, sobre Protección de la Vida Privada, disipó cualquier duda que pudiere existir respecto de la procedencia legal de tales cobros. En efecto, esa disposición señala que: “Al efectuarse el pago o extinguirse la obligación por otro modo en que intervenga directamente el acreedor, éste avisará tal hecho, a más tardar dentro de los siguientes siete días hábiles, al responsable del registro o banco de datos accesible al público que en su oportunidad comunicó el protesto o la morosidad, a fin de que consigne el nuevo dato que corresponda, previo pago de la tarifa si fuere procedente, con cargo al deudor. El deudor podrá optar por requerir directamente la modificación al banco de datos y liberar del cumplimiento de esa obligación al acreedor que le entregue constancia suficiente del pago; decisiones que deberá expresar por escrito”;
Vigésimo quinto: Que si bien la ley que contiene la regla citada en el considerando precedente es aplicable sólo a personas naturales, atendido el concepto de “datos personales” que consigna en su artículo 2º, letra f), se debe tener presente que el derecho de la CCS de cobrar por las aclaraciones no emana de tal regla sino, como se dijo, de que las aclaraciones constituyen un servicio. En efecto, la prestación de un servicio y el derecho de percibir por ello un pago emanan de la libertad para desarrollar actividades económicas que consagra el numeral 21 del artículo 19º de la Constitución Política de la República, conforme a cuyo inciso primero se asegura a todas las personas: “El derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen”. Ello significa, en el caso de autos, que para que la CCS estuviera impedida de cobrar por un servicio, ello debiera estar expresamente prohibido;
Vigésimo sexto: Que, al respecto, tanto la FNE como Conadecus han argumentado que la modificación introducida por la Ley Nº 19.812, de 2002, al artículo 18º de la Ley Nº 19.628 sobre Protección de la Vida Privada, que ordenó no seguir efectuando publicaciones de deudas que ya estuvieran extinguidas por cualquier medio legal, habría derogado tácitamente el artículo 19º de misma ley, que dispone la procedencia de una tarifa por aclaraciones. En estrados, Conadecus señaló también que el cobro que realiza la requerida infringiría también el Decreto Ley Nº 2.757, de 1979, sobre Asociaciones Gremiales, conforme a la cual la CCS estaría impedida de desarrollar actividades económicas;
Vigésimo séptimo: Que con respecto al primer argumento, esto es, que el cobro por aclaraciones estaría prohibido por el artículo 18º de la Ley Nº 19.628 sobre Protección de la Vida Privada, este Tribunal estima que, tal como señala el informe en derecho de los profesores Lecaros y Villarroel, acompañado por la CCS a fojas 146, la modificación introducida a dicho artículo sólo eliminó el requisito del transcurso del plazo de tres años desde el pago o extinción de la obligación por otro medio legal, que era uno de los tres requisitos necesarios para que la aclaración sea comunicada por la CCS. Los otros dos requisitos legales quedaron plenamente vigentes, por lo que aún se hace necesario el aviso por parte del acreedor o del deudor y el pago de la tarifa que corresponda, toda vez que el artículo 19º de la Ley Nº 19.628 sobre Protección de la Vida Privada no fue objeto de modificaciones. A la misma conclusión llega el informe en derecho del profesor Abeliuk, también acompañado por la CCS a fojas 146, en el que se sostiene que las únicas aclaraciones que son gratuitas son aquellas debidas a un error y las que operan por el mero transcurso del plazo de cinco años previsto en el artículo 18º, inciso primero, de la Ley Nº 19.628. En cambio, el cobro es procedente respecto de aquéllas que se producen con motivo de un hecho nuevo como es la extinción de la deuda, y que requieren de un acto del acreedor o del deudor consistente en comunicar al banco de datos de la CCS ese hecho nuevo que altera una información de incumplimiento que en su momento fue correcta;
Vigésimo octavo: Que, por otra parte, con respecto a que la CCS no podría ejercer actividades económicas porque ello estaría prohibido por el Decreto Ley Nº 2.757 sobre Asociaciones Gremiales, cabe señalar que el artículo 11º de esa ley autoriza explícitamente a las entidades que regula a integrar su patrimonio con el producto de sus bienes o servicios, indicando que las rentas, utilidades, beneficios o excedentes de la asociación pertenecerán a ella y no podrán ser distribuidos a sus afiliados. Por lo tanto, a juicio de este Tribunal, lo que dicha ley prohíbe a las asociaciones gremiales no es el ejercicio de actividades económicas –como es la prestación de un servicio remunerado- sino repartir utilidades entre los asociados, toda vez que, como señala el artículo 17º de la misma ley, los fondos sociales sólo pueden destinarse a los fines previstos en los estatutos de la asociación;
Vigésimo noveno: Que, por lo expuesto, este Tribunal no observa que, a la fecha de los hechos que motivan el requerimiento de autos, haya existido alguna norma que prohíba a la CCS efectuar un cobro por la certificación y difusión de cumplimiento de deudas previamente informadas como incumplidas en el BIC. Lo anterior, por cuanto el Decreto Supremo Nº 998, de 2006, que modificó el Decreto Supremo Nº 950, que regula el BIC, disponiendo la reducción gradual de las tarifas por aclaraciones de protestos y morosidades, entró en vigencia con posterioridad, el 11 de octubre de 2006;
Trigésimo: Que, en cuanto a la procedencia económica de los cobros por aclaraciones, a juicio de este Tribunal, la certificación y difusión de cumplimiento de deudas previamente informadas como incumplidas constituye un servicio que la CCS presta efectivamente y que proporciona a la persona natural o jurídica que lo solicita los beneficios indirectos expresados en el considerando décimocuarto, además de facilitarle el acceso al mercado del crédito;
Trigésimo primero: Que por otra parte, tal como se desprende del informe pericial acompañado a fojas 606 y siguientes, el servicio de aclaraciones implica costos relevantes para la CCS. En efecto, dicho informe, sobre la base de la metodología de Costos Basados en Actividades (ABC), indica que los costos de los servicios de aclaraciones y de distribución del BIC en el año 2005 alcanzaron la suma de MM$ 4.211 en total. Los costos imputables al servicio de aclaraciones son de MM$ 3.494 (83%), que se atribuyen principalmente a los procesos de recepción de antecedentes, verificación de autenticidad, ingreso de datos al sistema, emisión de certificados, así como los costos asociados a la red de agencias; mientras que los costos imputables a la distribución del BIC son de MM$ 717 (17%), que se originan en los procesos de distribución del BIC Magnético, de impresión del BIC y de carga de incumplimientos no aclarados. El referido informe pericial no ha sido objetado en cuanto a los datos de costos en él contenidos, sino sólo ha sido observado por la requirente en el sentido que no permitiría determinar si la CCS opera en forma eficiente en la prestación del servicio de aclaraciones;
Trigésimo segundo: Que, por todo lo precedentemente expuesto, este Tribunal estima que el cobro por aclaraciones que efectúa la CCS se encuentra justificado desde el punto de vista económico, por cuanto constituye un servicio que reporta beneficios a los ex-deudores morosos que pagan por ellas y, además, supone costos relevantes para quien lo presta. Por ello, las aclaraciones y el cobro a que dan lugar constituyen una actividad económica lícita, que ninguna norma prohíbe. En consecuencia, se rechazará el requerimiento de la Fiscalía Nacional Económica en cuanto a la primera infracción que denuncia, esto es, la improcedencia del cobro por aclaraciones;
Trigésimo tercero: Que, en cuanto a la segunda infracción denunciada, esto es, que la estructura de tarifas por aclaraciones implementada por la requerida sería abusiva, discriminatoria y arbitraria, este Tribunal analizará a continuación si esa estructura de tarifas está justificada en razones económicas lícitas o si, por el contrario, responde a un ejercicio abusivo del poder monopólico de la CCS en dicho mercado;
Trigésimo cuarto: Que la estructura de tarifas por aclaraciones de la CCS no ha sido controvertida en autos. En la Tabla N°1 siguiente, se observa que la tarifa de aclaración crece con el monto del protesto o morosidad incurrida. Sin embargo, para montos de protestos superiores a MM$ 1,5 la tarifa por aclaración permanece constante.
Trigésimo quinto: Que, además, se debe tener presente que, según el informe de tarifas presentado a fojas 146: (a) la estructura de tarifas por aclaración está diferenciada por tramos de deuda desde el año 1969, (b) las tarifas nominales no han sido modificadas desde octubre de 1996, y (c) se redujeron las tarifas para los tramos de deuda inferiores. En efecto, entre octubre de 1996 y diciembre de 1998, la tarifa por aclaración para deudas inferiores a $30.000 era de $1.110; desde enero de 1999 hasta marzo de 2002, la tarifa por aclaración para deudas inferiores a $10.000 se redujo a $750; y, por último, desde abril de 2002 en adelante se eliminó el cobro por aclaración para deudas inferiores a $5.000, mientras que para aquellas deudas entre $5.001 y $7.000 la tarifa se redujo a $300;
Trigésimo sexto: Que la CCS señaló en el curso de la investigación realizada por la FNE que no cuenta con registros referidos al procedimiento de cálculo empleado en la determinación de las tarifas por aclaración. Sin embargo, en su contestación argumentó que dicha diferenciación de tarifas podría responder a: (a) criterios redistributivos y de progresividad, por cuanto se entendía que los montos adeudados guardaban una relación directa con los niveles de ingreso de la población de manera que su estructura de tarifas favorecería un mayor número de aclaraciones en los segmentos de bajos ingresos; (b) de costos, asociados al mayor riesgo que involucraría la aclaración, porque la CCS al certificar el cumplimiento de una obligación de mayor monto asumiría implícitamente un mayor riesgo, por la responsabilidad que le podría caber en caso de no ser fidedigna la información publicada; y, por último, (c) de eficiencia, en cuanto dicha estructura permitiría maximizar el número total de aclaraciones;
Trigésimo séptimo: Que, con respecto a los criterios de redistribución y progresividad, este Tribunal considera que los supuestos de los mismos no han sido debidamente acreditados, porque implican que el monto del protesto o morosidad está en directa proporción con el ingreso del deudor, lo cual no resulta evidente. En efecto, podría suponerse que existe una relación positiva entre el cupo máximo del crédito asignado a una persona y su nivel de ingreso, pero no entre el monto de una deuda y el nivel de ingreso. Tal como señala la FNE a fojas 810, el monto de una cuota morosa de una tarjeta de crédito bancaria o de una casa comercial no tiene una necesaria relación con el cupo máximo del crédito de este medio de pago;
Trigésimo octavo: Que asimismo, la CCS no aportó antecedentes que acrediten la existencia de diferencias en los costos de certificar el cumplimiento de deudas de distintos montos. Por el contrario, la circunstancia de que la tarifa por aclarar una deuda de MM$ 2 sea idéntica a la de aclarar una deuda de MM$ 200, revela que el objetivo perseguido por la estructura de tarifas no puede estar racionalmente asociado al mayor riesgo que supondría la aclaración de deudas de montos superiores;
Trigésimo noveno: Que, en cambio, se desprende del informe pericial de fojas 606 y siguientes, que habría diferencias en el costo de aclaración según el tipo de documento aclarado -cheque, letra, pagaré, cuota y aclaraciones especiales- así como según la forma como se certifica el cumplimiento de la obligación, esto es, según si se hace mediante la presentación del documento original o de un certificado del acreedor. Estas diferencias en costos radican en las diferentes actividades que debe realizar la CCS por tipo de documento, asociadas a los procesos de recepción de antecedentes, verificación de autenticidad, contenido y completitud e ingreso de datos. En efecto, sólo en cuanto a la diferencia de costos por tipo de documento aclarado, se pudo constatar que, tal como señaló la FNE a fojas 810, el costo promedio de aclarar una letra es $3.232, de un cheque $2.577, de un pagaré $3.873, de una cuota morosa $1.362 y de una aclaración especial $19.834;
Cuadragésimo: Que, atendido lo anterior, este Tribunal concluye que la estructura de tarifas no tiene fundamento en costos. Sin embargo, no por ello esa estructura es necesariamente contraria a la libre competencia, por cuanto puede tener otra justificación económica, para lo cual se analizarán a continuación los efectos económicos de la misma, desde el punto de vista de la eficiencia, determinando si, dada la estructura de costos y la forma como opera el sistema de aclaraciones en la práctica, las tarifas vigentes contribuyen a favorecer un mayor número de aclaraciones en relación con un sistema de tarifa única;
Cuadragésimo primero: Que, para ello, se analizará la diferencia en el costo relativo de aclaración que se observaría en cada tramo de deuda y su incidencia en el número de aclaraciones considerando que: (a) el costo relativo de aclaración es el cuociente entre la tarifa por aclaración y el monto de la deuda; y (b) la tarifa única corresponde al costo promedio ponderado por tipo de documento, el que asciende a $1.852 (sin IVA). En la tabla Nº 2 siguiente, se presentan los resultados;
Cuadragésimo segundo: Que en la tabla precedente se observa que la tarifa relativa de la aclaración aumenta para los tramos cuyo monto de protesto o morosidad es inferior a $30.000, mientras que disminuye para los tramos de protestos superiores. Así, por ejemplo, el costo de regularizar una deuda de $10.000 asciende, bajo la estructura actual de tarifas, al 11,1% del valor de la deuda, en circunstancias que, bajo un sistema de tarifa única, ascendería al 18,5%;
Cuadragésimo tercero: Que así, y considerando que los deudores de tramos inferiores presentan el menor número o porcentaje de aclaraciones, y que el sistema de tarifa única les impondría un mayor costo relativo de aclaración, sería de esperar que, producto de un cambio desde la tarifa diferenciada actual a una estructura de tarifa única, se redujera el número de aclaraciones en dichos tramos;
Cuadragésimo cuarto: Que, respecto de los tramos de deuda superiores, y atendido que el sistema de tarifa única les asignaría un menor costo relativo de aclaración, sería de suponer que, en principio, el número de aclaraciones se incremente en dichos tramos. Sin embargo, considerando que el costo relativo de aclaración constituye una proporción insignificante de las deudas de mayor monto, sería razonable presumir que la menor tarifa de la aclaración no incrementaría en definitiva el número total de aclaraciones en dichos tramos. Lo anterior, porque es de toda lógica estimar que la razón por la cual los deudores de tramos superiores que actualmente no aclaran en el BIC, es que son incapaces de pagar el monto de la deuda, más no el costo de la aclaración;
Cuadragésimo quinto: Que, por lo precedentemente expuesto, se concluye que, si bien las tarifas por aclaración son diferenciadas, no se constata que sean contrarias a la libre competencia. Por el contrario, el análisis efectuado permitiría sostener que es más probable que el número de aclaraciones sea menor bajo un esquema de tarifa uniforme -no diferenciada- en relación con la estructura de tarifas actual. Por lo tanto, existen razones económicas que permitirían justificar la estructura de tarifas por tramos de deuda, de manera que, a juicio de este Tribunal, esa estructura no es arbitraria o carente de razón;
Cuadragésimo sexto: Que, sin perjuicio de lo anterior, este Tribunal no cuenta con antecedentes que permitan identificar cuál sería el escalonamiento de tarifas socialmente óptimo. Por lo tanto, la circunstancia de que sea económicamente razonable una estructura de tarifas creciente por tramo de deuda no permite descartar que esa estructura pueda ser abusiva, ya que no cualquier progresión es razonable. Sin embargo la FNE no precisó en su requerimiento por qué ni en qué medida la estructura de tarifas implementada por la CCS sería abusiva, ni aportó antecedente alguno que permita a este Tribunal esclarecerlo;
Cuadragésimo séptimo: Que, en consecuencia, se rechazará el requerimiento de la Fiscalía Nacional Económica también en cuanto a la segunda infracción que denuncia, esto es, que la estructura de tarifas por aclaraciones implementada por la CCS sería abusiva, discriminatoria y arbitraria;
Cuadragésimo octavo: Que, no obstante lo anterior, este Tribunal advierte que, en la práctica, un gran número de acreedores no cumple con la obligación que les impone el artículo 19º, inciso segundo, de la Ley sobre Protección de la Vida Privada, de avisar a la CCS la extinción de las obligaciones en que intervienen, y por ende, tampoco recaudan la tarifa por aclaración. Por ello, en la mayoría de los casos, el deudor debe concurrir primero a extinguir su deuda y, con posterioridad, a alguna agencia de la CCS con los documentos que acreditan el cumplimiento y pagar directamente la tarifa para que éste sea comunicado al sistema financiero;
Cuadragésimo noveno: Que, en efecto, según consta en el informe económico acompañado a fojas 146, las instituciones bancarias no han querido asumir el rol de recaudadores, aún cuando ellas mismas sí realizan sus propios cobros por la emisión de sus cartas aclaratorias, con tarifas de alrededor de $ 6.000 por aclaración. De hecho, señala ese informe que la CCS sólo ha logrado un acuerdo con el Banco del Desarrollo y con Almacenes París, los que cumplen su obligación a cambio de un porcentaje de la tarifa recaudada;
Quincuagésimo: Que, a juicio de este Tribunal, el hecho de que las aclaraciones sean realizadas por ex-deudores morosos en agencias de la CCS -en contravención con la modalidad prevista por el legislador- impone mayores costos y resta eficiencia al sistema de informaciones comerciales. Por un lado, el ex-deudor moroso debe asumir el costo adicional de concurrir a una agencia de la CCS para acreditar el pago de su deuda, y por otro, la CCS debe destinar mayores recursos en personal e infraestructura para proveer el servicio de aclaraciones en ventanilla, lo que redunda en mayores tarifas. Lo anterior, además, perjudica la calidad del sistema de información comercial, toda vez que, según consta en la declaración testimonial de fojas 360 y siguientes, existen numerosos incumplimientos que han sido regularizados frente al acreedor pero que permanecen vigentes en el BIC;
Quincuagésimo primero: Que, por lo anterior, y atendido que el trámite mismo de aclarar debe ser efectuado por los acreedores y no por los deudores, este Tribunal recomendará a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras que, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 12º de la Ley General de Bancos, adopte las medidas que sean conducentes a efectos de que las entidades sometidas a su fiscalización cumplan estrictamente con la obligación que les impone el artículo 19º, inciso segundo, de la Ley Nº 19.628 sobre Protección de la Vida Privada, en orden a que comuniquen a la CCS el pago o extinción de las deudas previamente informadas como incumplidas al BIC, efectuando el pago de la tarifa correspondiente, con cargo al deudor. Lo anterior, al menos, hasta el 1º de enero de 2010, fecha a partir de la cual se habrán eliminado dichas tarifas;
Quincuagésimo segundo: Que, en efecto, a juicio de este Tribunal el cumplimiento de dicha obligación por parte de todos los acreedores -o al menos los más importantes, que son los sometidos a la fiscalización de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras- tenderá a reducir los costos que actualmente presenta el servicio de aclaraciones de la CCS, toda vez que el pago de la deuda y de la aclaración constituirán un único trámite, a menos que los ex-deudores opten por requerir directamente la modificación a la CCS y liberen del cumplimiento de esa obligación al acreedor al momento de liquidarse la deuda, en los términos dispuestos por el artículo 19º, inciso segundo, de la Ley Nº 19.628. Además, los avances tecnológicos actuales permiten que, siendo los acreedores los encargados de transmitir los datos a la CCS, se reduzcan sustancialmente los costos, procesos y actividades asociadas a dicho servicio y, por ende, en la medida que las eficiencias logradas sean traspasadas a los consumidores, las tarifas por aclaración que regirán hasta el 1º de enero de 2010, también disminuyan;
Y TENIENDO PRESENTE, lo dispuesto en los artículos 1º, inciso segundo; 2º; 3º, inciso primero; 3º, inciso segundo, letra b); 18° Nº 1); 22°, inciso final; 26° y 29° del texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto Ley Nº 211, publicado en el Diario Oficial de fecha 7 de marzo de 2005, en el Nº 21 del artículo 19º de la Constitución Política de la República, en los artículos 18º y 19º de la Ley Nº 19.628 sobre Protección de la Vida Privada, Decreto Ley Nº 2.757 sobre Asociaciones Gremiales, y en el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil,
SE RESUELVE:
En cuanto a las tachas:
- Rechazar las tachas opuestas por la FNE a fojas 446, 461 y 493, respecto de los testigos Raúl Claudio Ortiz Tello, Francisco Javier Argüello Barros y Patricio Sandro Rojas Ramos, respectivamente, sin costas;
En cuanto a las objeciones de documentos:
- Rechazar las objeciones de documentos formuladas a fojas 410, 414 y 521 por la CCS, sin costas;
En cuanto al fondo:
- Rechazar el requerimiento de fojas 1, interpuesto por la Fiscalía Nacional Económica en contra de la Cámara de Comercio de Santiago A.G., sin costas;
- Recomendar a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras adoptar las medidas que sean conducentes a efectos de que las entidades sometidas a su fiscalización cumplan estrictamente con la obligación que les impone el artículo 19º, inciso segundo, de la Ley Nº 19.628 sobre Protección de la Vida Privada, en orden a que comuniquen a la Cámara de Comercio de Santiago A.G. el pago o extinción de las deudas previamente informadas como incumplidas, efectuando el pago de la tarifa correspondiente, con cargo al deudor. Lo anterior, al menos, hasta el 1º de enero de 2010, fecha a partir de la cual se habrán eliminado dichas tarifas; y
- No condenar en costas a la Fiscalía Nacional Económica por haber tenido motivos plausibles para litigar.
Notifíquese, transcríbase a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras y archívese en su oportunidad.
Rol C Nº 65-05.
Pronunciada por los Ministros señores Radoslav Depolo Razmilic, actuando como Presidente, Sra. Andrea Butelmann Peisajoff, Sr. Tomás Menchaca Olivares y Sr. Julio Peña Torres. No firma el Ministro Sr. Depolo, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y al acuerdo de la presente sentencia, por encontrarse ausente. Autoriza, Javier Velozo Alcaide, Secretario Abogado.
Santiago, veintiuno de noviembre de dos mil siete.
Vistos:
En estos autos rol N°3792-07, en lo pertinente a las reclamaciones deducidas, se tiene que, a fojas 1, el Fiscal Nacional Económico formuló requerimiento en contra de la Cámara de Comercio de Santiago A.G., por el cual le imputaba haber infringido las normas sobre libre competencia al abusar de su posición dominante en el mercado para imponer tarifas por concepto de aclaraciones de deudas publicadas en el Boletín de Informaciones Comerciales.
Explica el requirente que la Cámara de Comercio de Santiago A.G., en cumplimiento de la Ley N°19.628, debiera incorporar automáticamente al proceso de elaboración del Boletín de Informaciones Comerciales las aclaraciones de documentos del sistema financiero y comercial sin necesidad de cobro de tarifa alguna. Recuerda el Fiscal que la requerida no efectúa pago alguno para obtener esta información porque todas las instituciones bancarias y financieras, según dispone la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras, deben enviar gratuitamente reportes semanales con la información actualizada sobre protestos de documentos mercantiles y aclaraciones de éstos; y, además, obtiene información de los proveedores los que a su vez pagan por recibir la información consolidada, procesada y editada en el Boletín.
Indica que desde el punto de vista de la defensa de la libre competencia el mercado relevante corresponde al banco de datos oficial de protestos y morosidades de los sistemas financiero y comercial, aclarando más adelante, que se trata del mercado de la información para evaluar el riesgo crediticio. En lo que se refiere a la demanda, indica que no existen productos que se puedan considerar sustitutos del Boletín, porque si bien hay varias empresas en el mercado que elaboran bases de datos ninguna de ellas goza del carácter “oficial” que tiene este último sobre todo si se considera que las otras bases de datos que circulan se construyen sobre la base de la información del Boletín referido. Así, para el deudor no existe sustituto alguno ya que aún cuando haya pagado su deuda, la haya aclarado en los demás bancos de datos, si no regulariza su situación ante la Cámara de Comercio de Santiago A.G., previo pago de la tarifa correspondiente, siempre mantendrá la calidad de moroso. En lo que hace a la perspectiva de la oferta, aduce el requirente que las bases de datos no oficiales no compiten con el Boletín llegando a ser sólo fuentes de referencia. Concluye el Fiscal Nacional Económico que, en la especie, no se dan las características propias de un mercado competitivo, gozando la Cámara de Comercio de Santiago A.G. de una posición monopólica que le permite cobrar una gestión que debiera ser gratuita, fijando arbitrariamente tarifas tanto por distribuir el Boletín de Informaciones Comerciales cuanto por aclarar las deudas morosas. En lo que respecta al abuso de poder de mercado, el requirente lo hace consistir en que la Cámara de Comercio de Santiago A.G., amparándose en su naturaleza jurídica de asociación gremial, de ente emisor o “fuente oficial” del Boletín, y la titularidad exclusiva conferida por el Decreto Supremo N°950, de 1928, para la administración del Boletín, ha efectuado cobros improcedentes por las aclaraciones de las deudas impagas, tarifas que son, además, abusivas, discriminatorias, arbitrarias y carecen de racionalidad económica. Pide, finalmente, por el requerimiento, se declare que la Cámara de Comercio de Santiago A.G. ha incurrido en una conducta atentatoria a las norma s de defensa de la libre competencia, toda vez que abusando de su poder de dominio en el mercado ha impuesto tarifas improcedentes, arbitrarias y discriminatorias. Solicita, también se conmine a la requerida para que en el futuro se abstenga de cobrar esas tarifas; se requiera, asimismo, a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras a fin de que ordene a las entidades bajo su vigilancia la remisión periódica a la Cámara de Comercio de Santiago A.G. de una nómina o listado de las aclaraciones solicitadas. Por último, pide se imponga a la requerida una multa de 2500 unidades tributarias anuales o la que el Tribunal determine sobre la base de los beneficios obtenidos con motivo de los cobros de las tarifas cuestionadas.
A fojas 85, la Cámara de Comercio de Santiago A.G., contestando el traslado que le fuera conferido, instó por su rechazo sobre la base de los siguientes argumentos: en primer lugar señala que existe fundamento económico para el cobro de la tarifa por el servicio que presta, cual es el de aclaración de documentos protestados y de las morosidades; es una tarifa diferenciada la que se aplica, que depende del monto de la deuda.
En segundo lugar sostiene que este cobro es procedente porque existen costos directos e indirectos que financiar; en efecto, explica que no toda la información que recibe es gratuita. Es más, para obtener la mayor cantidad de información ha debido suscribir acuerdos con distintos proveedores y pagar por ello. A éstos los denomina costos de información comprada al sistema financiero. Luego, agrega que el procedimiento de revisión y verificación de información también tiene costos asociados como son aquellos incurridos con motivo de la digitación de datos y respaldo de la información recibida, costos asociados a la mantención de una red de 32 agencias de atención de público a lo largo del país que incluye personal y equipo tecnológico.
En tercer término y en relación con las infracciones a la libre competencia que se le imputa, expresa que comete un error el Fiscal Nacional Económico al igualar el mercado de productos en que opera la Cámara de Comercio de Santiago A.G. con el que trabajan las empresas distribuidoras como son DICOM, SINACOFI, DATABUSINESS y SIISA y se equivoca al estimar que se encuentra en una posición aventajada frente a éstas. Aclara que entre su parte y las distribuidoras no existe competencia desde que, en realidad, se da una relación vertical de insumo-producto en la cual la Cámara de Comercio de Santiago A.G. provee a los distribuidores toda la información. Y tampoco su parte tiene una posición dominante en la comercialización de la información contenida en el Boletín de Informaciones Comerciales ya que la mayor parte de la información sobre incumplimientos la recoge en virtud de los acuerdos que ha debido pactar con distintos proveedores, lo que impide considerar que detente el beneficio “monopólico” que se le atribuye consistente en recibir gratuitamente la información. Por otra parte alega que los deudores, al contrario de lo que sostiene la requirente, disponen de servicios alternativos de aclaraciones, como es el Certificado de Regularización que entrega el sistema financiero.
Como cuarto argumento, expone el requirente que el cobro por el servicio de aclaraciones está expresamente previsto y autorizado en la ley, invocando al efecto el Decreto Supremo N°4.368, de 1946, y el artículo 19, inciso segundo, de la ley 19.628, norma esta última que estima plenamente vigente tras las modificaciones introducidas por la Ley N°19.812. Insiste en que no existe gratuidad respecto de los datos de carácter económico, financiero, bancario o comercial; explica que el artículo 12 de la Ley N°19.628 “y que consagra la gratuidad- forma parte del título segundo, relativo a los datos en general y no es aplicable a los datos de carácter económico, financiero, bancario o comercial que se encuentran regulados en forma especial en el título tercero. Así, aplicando la regla de interpretación contenida en el artículo 13 del Código Civil, la norma del inciso segundo del artículo 19 debe prevalecer sobre aquella del artículo 12.
El Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, por sentencia que se lee a fojas 1299, rechazó el requerimiento formulado por la Fiscalía Nacional Económica en contra de la Cámara de Comercio de Santiago A.G. sobre la base de las siguientes consideraciones: en prime r lugar dio por establecido que la Cámara de Comercio de Santiago A.G. cuenta desde 1931 con un monopolio otorgado por una disposición de rango legal para publicar los datos a que se refiere el artículo 1° del Decreto Supremo N°950, de Hacienda, de 1928, y que esta informa ción que difunde, es proporcionada obligatoriamente por determinados entes financieros y por ende es obtenida gratuitamente por la requerida, en tanto que otra parte de esa misma información es obtenida gracias a los contratos o convenios suscritos por aquélla con SINACOFI (INFOBANCA) y con INFOCOM. Así, para el período 20022005, el fallo estableció que el 27% de la información de incumplimiento fue remitida a la Cámara de Comercio de Santiago A.G. en forma obligatoria y el 73% restante fue entregado en forma voluntaria por bancos y casas comerciales en virtud de los señalados contratos o convenios. Concluyeron los sentenciadores, entonces, que la requerida tiene un monopolio sobre este procedimiento de aclaraciones de deudas ya que no existen sustitutos a las aclaraciones que ella efectúa. Por otra parte se dejó asentado que la información contenida en el Boletín de Informaciones Comerciales constituye un insumo para las empresas distribuidoras por lo que la requerida no compite en el mercado de distribución sino en el de la producción y comercialización de la información, participando, también, en el mercado de cumplimiento de deudas previamente informadas como incumplidas. Se estableció que ambos mercados están relacionados y que, en ambos, la Cámara de Comercio de Santiago A.G. tiene una posición monopólica lo que no le parece, en principio, indeseable desde el punto de vista de la eficiencia económica. Sin perjuicio de lo anterior, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia “no observa que este monopolio haya sido asignado de manera competitiva, ni regulado como tal, de modo que existe un riesgo de abuso de posición dominante por parte de la CCS, además de una falta de incentivos para reducir los costos del sistema de información comercial”. El fallo sostuvo que el derecho al cobro por concepto de las aclaraciones de que se trata no depende de la existencia de alguna norma que autorice tales cobros, sino de la existencia de un servicio efectivamente prestado, todo lo cual queda amparado en el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral, el orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulan, lo que conlleva que salvo que una ley lo prohíba, el cuestionado cobro es procedente.
En seguida, el fallo se hace cargo de las alegaciones efectuada s por la Fiscalía Nacional Económica y la Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile, CONADECUS A.C., que se hizo parte en esta causa, según consta de fojas 82, referidas , en primer lugar, a la derogación tácita del artículo 19 de la Ley N°19.628 a consecuencia de la modificación introducida por la Ley N°19.812, de 2002, al artículo 18 y, en seguida, al argumento de que el cuestionado cobro infringiría, además, lo dispuesto por el Decreto Ley N°2757, de 1979, sobre Asociaciones Gremiales, conforme al cual la requerida estaría impedida de desarrollar actividades económicas.
En cuanto al primer argumento, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia concluyó que la modificación legal aludida no conlleva la derogación tácita del artículo 19 de la misma, porque la innovación sólo eliminó el requisito del transcurso del tiempo- 3 años- desde el pago o la extinción de la obligación por otro medio legal, manteniendo incólumes los otros dos requisitos necesarios para que la aclaración sea comunicada a la Cámara de Comercio de Santiago A.G., cuales son el aviso y el pago de la correspondiente tarifa, toda vez que el artículo 19 de la Ley N°19.628 no fue alterado de forma alguna. En lo que hace al segundo argumento, el fallo tuvo presente que el artículo 11 del Decreto Ley N°2757 sólo prohíbe repartir utilidades entre los asociad o mas no prohíbe el ejercicio de actividad económica.
En consecuencia, habida consideración de lo expuesto, los sentenciadores consideraron que, a la época de los hechos de esta causa y que motivaron el requerimiento, no existía norma alguna que prohibiera a la requerida efectuar un cobro por la certificación y difusión del cumplimiento de obligaciones comerciales que se encontraban morosas, así informadas en el Boletín de Informaciones Comerciales, ya que el Decreto Supremo N°998, de 2006, que modificó el Decreto Supremo n°950 que regula este Boletín, y que dispone que las tarifas de que se trata deberán reducirse gradualmente en la forma que indica, entró en vigencia con posterioridad, esto es, el 11 de octubre de 2006.
En cuanto a la procedencia económica de los cobros por aclaraciones que se han cuestionado, por el fallo se sostuvo que la certificación y difusión de cumplimiento de deudas previamente informadas como incumplidas constituye un servicio -que implica costos relevantes- que la Cámara de Comercio de Santiago presta efectivamente y que proporciona a la persona natural o jurídica que lo solicita, la que resulta beneficiada. Este cobro, entonces, se encuentra justificado pero observa el Tribunal, no obstante, que la estructura de tarifas que analiza no tiene fundamento en ellos, lo que no implica que ella sea contraria a las normas sobre libre competencia. Con todo, dejó asentado que la Fiscalía Nacional Económica, en este punto, no precisó en su requerimiento las razones por las cuales considera abusiva esta tarifa ni aportó antecedente alguno sobre el particular. Finalmente, y en atención a que el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia advirtió que en la práctica un gran número de acreedores no cumple con la obligación que impone el artículo 19, inciso segundo, de la Ley N°19.628, en la sentencia también recomendó a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras adoptar las medidas que fueren conducentes a efectos de que las entidades sometidas a su fiscalización cumplan estrictamente con dicha obligación, en orden a que comuniquen a la Cámara de Comercio de Santiago A.G. el pago o extinción de las deudas previamente informadas como incumplidas, efectuando el pago de la tarifa correspondiente, con cargo al deudor; lo anterior, al menos, hasta el uno de enero del año 2010, fecha a partir de la cual se habrán eliminado dichas tarifas.
Contra esta decisión la Fiscalía Nacional Económica y la Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile, Asociación de Consumidores CONADECUS AC, dedujeron sendas reclamaciones. La Fiscalía Nacional Económica funda su reclamación, en síntesis, en que los sentenciadores habrían cometido error al sostener que las aclaraciones constituyen un servicio prestado por la Cámara de Comercio de Santiago A.G. para así justificar la tarifa que ésta cobra.
En concepto de la reclamante, dicho proceso de aclaración es una obligación que tiene la requerida atendida su calidad de responsable del mantenimiento de la base de datos, que en caso alguno explica el cobro de tarifa cuestionado y que debe realizar en forma absolutamente gratuita, de conformidad con el artículo 12 de la Ley N°19.628. De esta forma, arguye, la requerida estaría incumpliendo el mandato legal.
En seguida, alega esta reclamante que el artículo 19 de la Ley N°19.628 ha sido derogado tácita y parcialmente a causa de la modificación introducida por la Ley N°19.812, al inciso segundo del artículo 18 de aquélla. Indica que tal como lo expresa el informe en derecho de don Alberto Cerda que se encuentra allegado a la causa y consta de la historia fidedigna del establecimiento de la ley, el espíritu del legislador fue no exigir tarifa alguna por este procedimiento de aclarar las deudas morosas.
Pide, finalmente, que se enmiende la sentencia y se acoja el requerimiento y se condene a la requerida a abstenerse de cobrar en el futuro por las aclaraciones de deudas morosas de que se trata y se le imponga una multa ascendente a 2.500 unidades tributarias anuales, o la que esta Corte determine fijar, sobre la base de los beneficios obtenidos merced a los cobros improcedentes de tarifas, las que en todo caso, habría fijado de manera monopólica, abusiva y arbitraria, con costas. Por su parte, la Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile Asociación de Consumidores CONADECUS AC, sustenta su recurso en que la calidad de asociación gremial de la requerida le impide realizar actividad económica, incluida la prestación discutida, ya que no pueden obtener lucro ni utilidades en su gestión. Aclara que el monopolio que por ley tiene la Cámara de Comercio de Santiago A.G. sólo se refiere a la información sobre incumplimientos proporcionada por bancos, notarios y otros entes a los que se refiere el artículo 1° del Decreto Supremo 950, que constituye un tercio del total de datos del Boletín de Informaciones Comerciales; es decir, carece de monopolio legal para cobrar tarifas por los procedimientos de aclaraciones discutidos y por ello, en este segundo grupo de aclaraciones, los costos deben ser incorporados al sistema general del Boletín, pagados por los usuarios al igual que los distribuidores de información y agentes del mercado del crédito.
Señala, además, que la sentencia no distinguió entre tarifa con cargo al deudor y precio y también se equivoca el fallo al sostener que la Cámara de Comercio de Santiago A.G. no participa en la distribución de la información en circunstancias que de la prueba producida en autos se desprende lo contrario. En efecto, agrega, que según consta de la documental, especialmente de los contratos que se encuentran acompañados, y de la testifical rendida, la Cámara de Comercio de Santiago A.G. participa a través de su filial DATABUSINESS de la actividad lucrativa de distribución de información a usuarios finales, fijándoles aquélla a sus competidores un precio por el producto-insumo denominado Boletín de Informaciones Comerciales formato electrónico. Agrega que por disposición contractual, ningún otro proveedor puede recibir INFOBANCA, esto es, la base de datos de incumplimientos bancarios, por parte de SINACOFI, filial de Bancos. Expone que tampoco existe un “mercado de aclaraciones” como se sostiene por la resolución reclamada ni un servicio de aclaraciones; estos procedimientos son obligatorios para mantener la información comercial actualizada.
Agrega que la sentencia también se equivoca al afirmar que las únicas conductas imputadas se refieren al proceso de aclaraciones ya que el requerimiento también se refiere al proceso de información.
Sostiene, además, que la sentencia se equivoca al concluir que los precios cobrados por la requerida no son abusivos y echa de menos que el fallo no se refiera a la existencia de una sub-base de datos que contiene la información de las deudas morosas ya pagadas pero no aclaradas.
Por último, estima que el fallo incurre en ultrapetita en aquella parte en que formula una recomendación a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.
Pide por su reclamación, que se modifique la sentencia impugnada por esta vía y se acoja el requerimiento que se ha formulado en estos autos, con costas.
A fojas 1370, se ordenó traer estos autos en relación.
CONSIDERANDO:
I.-En cuanto a la reclamación deducida por la Fiscalía Nacional Económica.
1°) Que, en primer lugar, la reclamación se funda en que los sentenciadores habrían cometido error al sostener que las aclaraciones constituyen un servicio prestado por la Cámara de Comercio de Santiago A.G. justificando, así, la tarifa que ésta cobra. En concepto de la reclamante, dicho proceso de aclaración es una obligación que tiene la requerida, atendida su calidad de responsable del mantenimiento de la base de datos, que en caso alguno explica el cobro de la tarifa que se ha cuestionado, el que debe realizar, además, en forma absolutamente gratuita, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 19.628. De este modo, arguye, la requerida estaría incumpliendo el mandato legal;
2°) Que, en segundo lugar, la reclamante estima que el artículo 19 de la Ley 19.628 ha sido derogado tácita y parcialmente a causa de la modificación que introdujo la Ley N°19.812 al inciso segundo del artículo 18 de aquélla. Indica que, tal como lo expresa el informe en derecho de don Alberto Cerda, que se encuentra allegado a la causa, y consta, además, de la historia fidedigna del establecimiento de la ley, el espíritu del legislador fue no exigir tarifa alguna por este procedimiento de aclarar las deudas morosas;
3°) Que, en cuanto al primer capítulo valga señalar que el derecho a cobrar por el procedimiento de aclaraciones que tiene la Cámara de Comercio de Santiago A.G. no emana de alguna disposición legal o reglamentaria como se ha sostenido en estrados; tal derecho surge de la actividad propia que desarrolla la requerida, en el ámbito privado, en el cual rige plenamente el principio de autonomía de la voluntad conforme al cual los particulares pueden hacer todo aquello que no les está prohibido;
4°) Que también es dable asentar que de la autonomía privada surge la libertad económica de los particulares como una consecuencia que le permite a éstos realizar actividades lucrativas. Y que tanto la autonomía privada cuanto su consecuencia “la libertad económica están amparadas constitucionalmente. En efecto, ya la Constitución Política de la República de 1925, consagraba este derecho en el artículo 10 n°14, inciso quinto, y en la actual Carta Magna, aparece consagrado en el artículo 19 n°21, en relación con el n°26 de la misma norma constitucional;
5°) Que, el artículo 10 n°4 de la Constitución Política de la República de 1925, disponía: “Ninguna clase de trabajo o industria puede ser prohibida, a menos que se oponga a las buenas costumbres, a la seguridad o a la salud pública, o que lo exija el interés nacional y una ley lo declare así.”
6°) Que, a su turno, el artículo 19 n°21 del Estatuto Político vigente reitera el reconocimiento al principio de la autonomía privada cuando señala: “La Constitución asegura a todas las personas: El derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen.”
7°) Que es en este contexto “al amparo de la Constitución Política de la República de 1925 basada en el principio de la autonomía privada en el que se dicta, en el ejercicio de la potestad reglamentaria- el Decreto Supremo N°950, de 1928, del Ministerio de Hacienda, por el cual se encomendó a la Cámara de Comercio de Santiago A.G. recopilar, ordenar y agrupar la información relativa a morosidades y protestos comerciales, y la edición y publicación exclusiva de un boletín semanal que contuviera esa información. En cumplimiento de este encargo, la Cámara de Comercio de Santiago Asociación Gremial sin fines de lucro creada en 1919- instituyó el Boletín de Informaciones Comerciales, a su costo. Cabe señalar que esta norma no prohibía a la Cámara cobrar por el procedimiento de aclarar de modo que podía hacerlo en el entendido que el tratamiento de los datos que hace esa entidad es una actividad económica privada lícita;
8°) Que, por lo demás, este reconocimiento del derecho que le asiste a la requerida de cobrar una tarifa por tal procedimiento aparece expresamente reconocido por el Decreto Supremo N°4.386, de Hacienda, de 1946, al disponer en el artículo 1°, que la Cámara de Comercio de Santiago A.G. debía incluir en el Boletín de Informaciones Comerciales una sección especial de aclaraciones “a cuenta de los interesados y a petición de éstos”;
9°) Que en este mismo sentido razonó el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia según se advierte de los fundamentos vigésimo tercero y vigésimo quinto cuando señala que “el derecho de la CCS a cobrar por concepto de aclaraciones no depende de la existencia de una norma que la autorice para efectuar tales cobros, sino de que exista un servicio efectivamente prestado (“) a cambio de dicho pago”“ agregando que ““la prestación de un servicio y el derecho de percibir por ello un pago emanan de la libertad para desarrollar actividades económicas que consagra el numeral 21 del artículo 19 de la Constitución Política de la República”“ concluyendo que “para que la CCS estuviera impedida de cobrar un servicio, ello debiera estar expresamente prohibido;”
10°) Que, por lo demás, la gratuidad no está establecida en la Ley N°19.628 como un principio de carácter general; por el contrario, es excepcional y limitada a los errores imputables al ente administrador del boletín o base de datos. Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 12 de la citada ley. Este predicamento aparece confirmado con lo previsto por el artículo 19 de la misma norma que se refiere al “pago de una tarifa si fuere procedente, con cargo al deudor” en el caso de las deudas impagas “aclaradas” por pago posterior efectuado por el deudor u otra persona a su cuenta;
11°) Que, en efecto, dispone el artículo 19 de la Ley N°19.628, en su inciso segundo: “Al efectuarse el pago o extinguirse la obligación por otro modo en que intervenga directamente el acreedor, éste avisará tal hecho, a más tardar dentro de los siguientes siete días hábiles, al responsable del registro o banco de datos accesible al público que en su oportunidad comunicó el protesto o la morosidad, a fin de que consigne el nuevo dato que corresponda, previo pago de la tarifa si fuera procedente, con cargo al deudor. El deudor podrá optar por requerir directamente la modificación al banco de datos y liberar del cumplimiento de esa obligación al acreedor que le entregue constancia suficiente del pago; decisiones que deberá expresar por escrito.”
12°) Que, de lo que se viene de decir fuerza es concluir que la Ley N°19.628 verdaderamente confirmó el derecho a cobro de la Cámara de Comercio de Santiago A.G. por las denominadas “aclaraciones” de las deudas morosas;
13°) Que, por último, no puede dejar de considerarse que el Decreto Supremo N°998, de 2006, al modificar el artículo 4° del Decreto Supremo N°950, de 1928, dispone que, a partir del año 2010, serán gratuitas las aclaraciones del Boletín de Informaciones Comerciales de deudas impagas por pago posterior del deudor, estableciendo entretanto un régimen de transición, lo que evidentemente es un reconocimiento del derecho a cobro que tiene la Cámara de Comercio de Santiago A.G. y tanto es así que ha sido necesario un acto de autoridad para dejarlo sin efecto;
14°) Que, a propósito del Decreto Supremo N°998, de 2006, útil es considerar el informe emitido por la Contraloría General de la República, en relación al requerimiento por inconstitucionalidad que se hiciera respecto de ese decreto, mediante Oficio N°61.420, de 21 de diciembre de 2006, que señaló al Tribunal Constitucional: “De este modo, la historia fidedigna del establecimiento de la Ley N°19.628 confirma que la intención del legislador fue mantener la vigencia del decreto N°950, de 1928, del Ministerio de Hacienda, el cual, como se ha expuesto, establece, entre otras materias, las tarifas que pueden ser cobradas para las aclaraciones que sean solicitadas al Boletín de Informaciones Comerciales. Consecuentemente, dado que este último acto administrativo se encuentra plenamente vigente, no se advierten inconvenientes para que el Presidente de la República modifique sus tarifas y, especialmente, establezca un mecanismo menos gravoso para los interesados en las aclaraciones, las que en definitiva, en el año 2010, estarán exentas de pago. Declarar la inconstitucionalidad del decreto N°998, importaría, en último término, que los interesados en las aclaraciones estarían sujetos a un sistema de tarifas más estricto que el que la modificación en comento ha diseñado.”
15°) Que también es conveniente considerar lo decidido por el Tribunal Constitucional, al rechazar la objeción de constitucionalidad formulada sobre este punto en el requerimiento antes referido: ““el cobro por la aclaración de protestos y morosidades que contempla el mencionado Decreto Supremo N°950, de 1928, fue expresamente autorizado por la Ley 19.628, pues el inciso segundo del artículo 19 de esta última, ubicado en el título III de la ley, concerniente a la utilización de datos personales relativos a obligaciones de carácter económico, financiero, bancario o comercial, y que, por consiguiente, debe prevalecer en atención al criterio hermenéutico de especialidad sobre la norma general del artículo 12 del mismo cuerpo legal.”
16°) Que, por último, valga tener presente que de las motivaciones del Decreto Supremo N°998, de 2006, se advierte que la propia autoridad administrativa “Estado regulador- actúa sobre la base de considerar el derecho a cobro de tarifa que tiene la Cámara de Comercio de Santiago.
En consecuencia, ninguna duda cabe a esta Corte, sobre el rechazo de la argumentación de la reclamante en cuanto por ella sostiene la improcedencia del cobro cuestionado;
17°) Que, en seguida, y en cuanto al segundo capítulo de la reclamación, la reclamante insiste en que la Ley N° 19.812 vino a derogar tácitamente el derecho a cobro establecido en el artículo 18 de la Ley N°19.628, de lo que concluye que la Cámara de Comercio de Santiago A.G. no puede cobrar tarifa alguna por las aclaraciones de que se trata;
18°) Que, en primer lugar, debe considerarse lo que dispone el artículo 18 de la Ley 19.628, a saber: “En ningún caso pueden comunicarse los datos a que se refiere el artículo anterior, que se relacionen con una persona identificada o identificable, luego de transcurridos siete años desde que la respectiva obligación se hizo exigible.”
“Tampoco se podrá continuar comunicando los datos relativos a dicha obligación después de transcurridos tres años del pago o de su extinción por otro modo legal.”
“Con todo, se comunicará a los tribunales de Justicia la información que requieren con motivo de juicios pendientes.”
19°) Que, a su turno, el artículo 19 de la misma ley prescribe: “El pago o la extinción de estas obligaciones por cualquier otro modo no produce la caducidad o la pérdida de fundamento legal de los datos respectivos para los efectos del artículo 12, mientras estén pendientes los plazos que establece el artículo precedente.”
“Al efectuarse el pago o extinguirse la obligación por otro modo en que intervenga directamente el acreedor, éste avisará tal hecho, a más tardar dentro de los siguientes siete días hábiles, al responsable del registro o banco de datos accesible al público que en su oportunidad comunicó el protesto o la morosidad, a fin de que consigne el nuevo dato que corresponda, previo pago de la tarifa si fuere procedente, con cargo al deudor. El deudor podrá optar por requerir directamente la modificación al banco de datos y liberar del cumplimiento de esa obligación al acreedor que le entregue constancia suficiente del pago; decisiones que deberá expresar por escrito.”
“Quienes efectúen el tratam iento de datos personales provenientes o recolectados de la aludida fuente accesible al público deberán modificar los datos en el mismo sentido tan pronto aquélla comunique el pago o la extinción de la obligación, o dentro de los tres días siguientes. Si no les fuera posible, bloquearán los datos del respectivo titular hasta que esté actualizada la información.”
“La infracción de cualquiera de estas obligaciones se conocerá y sancionará de acuerdo a lo previsto en el artículo 16.”
20°) Que la Ley N°19.812, publicada en el Diario Oficial el 13 de junio de 2002, en su artículo 1°, número 4, reemplazó los incisos primero y segundo del antes citado artículo 18 de la Ley N°19.628, por los siguientes: “En ningún caso pueden comunicarse los datos a que se refiere el artículo anterior, que se relacionen con una persona identificada o identificable, luego de transcurridos cinco años desde que la respectiva obligación se hizo exigible.”
“Tampoco se podrá continuar comunicando los datos relativos a dicha obligación después de haber sido pagada o haber extinguido por otro modo legal.”
21°) Que del juego de las normas antes transcritas la requirente en estos autos, la Fiscalía Nacional Económica, sostiene que el derecho que tenía la Cámara de Comercio de Santiago a cobrar por las “aclaraciones” “en los términos del artículo 19 de la Ley N°19.628- se generaba como efecto del inciso segundo del artículo 18 de la misma ley, en su texto original, y que la modificación que introduce la Ley N°19.812 antes apuntada acarrea la derogación tácita y parcial del ya referido artículo 19 desde que un dato pagado o extinguido por otro medio legal estará caduco o habrá perdido actualidad, debiendo el administrador de la base de datos proceder, ya por aviso del acreedor, ya por requerimiento del titular del dato, a eliminar ese dato o información, en forma gratuita y sin más trámite que el de adjuntar los antecedentes y documentos en que se funda ese procedimiento. Así, al disponer la ley que no se pueden seguir comunicando los datos relativos a una obligación incumplida después de su pago, la aclaración se hace innecesaria y por ende, improcedente todo pago por este concepto;
22°) Que sobre este punto esta Corte estima, tal como concluyó el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, según se lee del considerando vigésimo séptimo, que tal derogación tácita no ha podido producirse. En efecto, la modificación introducida a dicho artículo sólo eliminó el requisito del transcurso del plazo de tres años desde el pago o extinción de la obligación por otro medio legal, una de las tres condiciones necesarias para que la aclaración fuese comunicada por la Cámara de Comercio de Santiago A.G.; las otras dos exigencias legales, quedaron plenamente vigentes, esto es, el aviso por parte del acreedor o del deudor y el pago de la tarifa correspondiente, toda vez que el artículo 19 de la tantas veces citada Ley N°19.628 no fue objeto de modificaciones;
23°) Que, en consecuencia, por las razones antes dadas la reclamación deducida por la Fiscalía Nacional Económica debe ser desestimada en todas sus partes;
II.-En cuanto a la reclamación deducida por la Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile, Asociación de Consumidores CONADECUS AC.
24°) Que, en primer lugar, es dable considerar que esta reclamante se hizo parte en estos autos, según consta de fojas 83 del Tomo I, como tercero coadyuvante de la Fiscalía Nacional Económica, sin hacer alegaciones de ninguna especie “aceptando expresamente todo lo obrado”. No obstante, en la vista de la causa ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia también sostuvo, al igual que la Fiscalía Nacional Económica, según se dice en el fallo que se revisa por esta vía, que la modificación introducida por la Ley N°19.812 al artículo 18 de la Ley N°19.628, habría derogado tácitamente el artículo 19 de la primera, argumento que debe ser desestimado por las razones dadas en el motivo vigésimo segundo precedente;
25°) Que el capítulo referido a que la Cámara de Comercio de Santiago A.G. carece de monopolio legal para cobrar tarifas por los procedimientos de aclaraciones y que por ello los costos deben ser incorporados al sistema general del Boletín, también debe ser rechazado por las razones dadas latamente en lo motivos tercero a décimo sexto precedentes, en los cuales se ha concluido la procedencia del cobro de tarifas que hace la requerida en esta materia;
26°) Que, además, formuló en dichos estrados una alegación nueva, que no formó parte de la litis, pero de la cual el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia se hizo cargo, a saber, aquella por la cual se cuestiona la actividad económica que realiza la requerida -incluida la prestación discutida- habida consideración de su calidad de asociación gremial que le impediría obtener lucro y utilidades en su gestión. Este argumento también debe ser desestimado ya que como se consignó en el fundamento trigésimo octavo del fallo reclamado, el cual esta Corte comparte, el Decreto Ley N°2757, de 1979, sobre Asociaciones Gremiales, no prohíbe que las entidades que regula ejerzan actividades económicas sino que las utilidades se repartan entre sus asociados. En efecto, el artículo 11 de esa ley dispone: “El patrimonio de la asociación estará compuesto por las cuotas o aportes ordinarios o extraordinarios que la asamblea imponga a sus asociados, con arreglo a sus estatutos, por las donaciones entre vivos o asignaciones por causa de muerte que se le hiciere; por el producto de sus bienes o servicios; por la venta de sus activos, y por las multas cobradas a los asociados de conformidad a los estatutos.”
“Las rentas, utilidades, beneficios o excedentes de la asociación pertenecerán a ella y no podrá distribuir a sus afiliados ni aún en caso de disolución.”
27°) Que las demás alegaciones que efectúa esta reclamante y que introduce recién en esta sede de reclamación, resultan improcedentes atendida su calidad de tercero coadyuvante de la Fiscalía Nacional Económica desde que ésta no reclamó por estos conceptos y aquélla con anterioridad no los alegó durante el curso del juicio.
Con todo, estos argumentos se basan en hechos no establecidos en el fallo que se reclama los que esta Corte no puede alterar y que, además, resultan contrarios a los asentados en la sentencia que se revisa, todo lo cual conduce al rechazo del reclamo en esta parte;
28°) Que, por último, el capítulo de la reclamación por el cual se sostiene que el fallo del Tribunal de la Defensa de la Libre Competencia ha sido dado ultrapetita en aquella parte en que formula una recomendación a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, también debe ser rechazado desde que aqu 9l está expresamente facultado por el Decreto Ley 211, artículo 18 n°3, y forma parte del ejercicio de su función preventiva y promotora de la libre competencia;
29°) Que, por los razonamientos expresados, esta reclamación debe ser desestimada en todas sus partes.
Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 18, 20 y 27 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto ley N°211, de 1973, y este mismo cuerpo legal en su texto vigente a la fecha de ocurrencia de los hechos que se discuten en esta causa, contenido en el Decreto N°511, publicado en el Diario Oficial el 17 de septiembre de 1980, se declara:
Se rechazan los recursos de reclamación deducidos por la Fiscalía Nacional Económica a fojas 1342 y por el tercero coadyuvante, CONADECUS AC, a fojas 1353.
Regístrese y devuélvanse con sus agregados y documentos. Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Fernando Castro Alamos.
N°3792-07 Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez, Sr. Adalis Oyarzún, Sr. Héctor Carreño y los Abogados Integrantes señores Fernando Castro y Ricardo Peralta. No firma el abogado integrante señor Peralta no obstante haber concurrido a la vista de la causa y acuerdo del fallo por no encontrarse al momento de la firma Santiago, 21 de noviembre de 2007.
Autorizado por el Secretario de esta Corte Sr. Carlos A. Meneses Pizarro.
