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La industria automotriz alemana y el primer caso de colusión en los estándares ambientales

28.07.2021
Claves:
  • La Comisión Europea sancionó a Daimler, BMW, Volkswagen, Audi y Porsche por colusión en aspectos técnicos de competencia.
  • Esta es la primera vez que la autoridad de competencia sanciona un cartel por cooperación técnica entre las partes: limitaron la adopción de tecnologías que reducían las emisiones sobre los estándares exigidos por la ley.
  • BMW y Volkswagen recibieron una multa de 875 millones de euros. Daimler reveló la existencia del cartel ante las autoridades y fue eximida de multa.
  • Según estimaciones de Ale-Chilet et al. (2021), las sanciones antimonopolio y por incumplimiento ambiental deben alcanzar entre 1,46 y 14,63 mil millones de euros para compensar los daños en bienestar social de la –en ese entonces- supuesta colusión.
Keys:
  • The European Commission sanctioned Daimler, BMW, Volkswagen, Audi and Porsche for collusion in technical aspects of competition.
  • This is the first time that the authority sanctions a cartel for technical cooperation among those involved: they limited the adoption of technologies that reduced the emissions above the standards required by law.
  • The Commission fined BMW and Volkswagen a total of 875 million euros (USD $1 billion). Daimler disclosed the collusion to the authorities and was exempted from a fine.
  • According to estimates by Ale-Chilet et al. (2021), the antitrust and environmental non-compliance sanctions must reach between 1,46 and 14,63 billion euros to compensate for the damage to social welfare of the – at that time – alleged collusion.

El pasado 8 de julio, la Comisión Europea sancionó a Daimler, BMW y el grupo Volkswagen (Volkswagen, Audi y Porsche) por reducir la competencia en aspectos técnicos. Esta es la primera vez que se sanciona como cartel una colusión en este aspecto, en oposición a un cartel clásico de fijación de precios o distribución de cuotas de mercado.

BMW y Volkswagen (VWG) recibieron una multa total de 875 millones de euros (1.000 millones de dólares), mientras que Daimler fue eximido del pago de la multa pues fue quien reveló la existencia del cartel ante las autoridades.

Cabe mencionar que, la regulación europea establece límites a las emisiones de óxido de nitrógeno (NOx) de vehículos diésel para pasajeros. Para cumplir con la regulación, las empresas deben desarrollar tecnologías que reduzcan las emisiones.

En este contexto, las empresas implicadas mantenían reuniones de forma regular para discutir el desarrollo de la tecnología de Reducción Catalítica Selectiva (SCR) que elimina las emisiones nocivas de NOx, mediante la inyección de urea (también llamado «AdBlue») en las emisiones del motor.

Durante 5 años (entre 2009 y 2014), las partes acordaron el tamaño y rango de los depósitos de AdBlue, alcanzaron un entendimiento común acerca del consumo promedio estimado e intercambiaron información comercialmente sensible.

Así, aun existiendo la tecnología necesaria para reducir las emisiones más allá de lo exigido por la ley europea, el grupo de trabajo decidió limitar la competencia en este aspecto y evitaron alcanzar estándares de limpieza superiores a los establecidos por la ley.

La vicepresidenta ejecutiva de la Comisión, Margaret Vestager, aseveró que este caso se trata de cómo la cooperación técnica legítima puede tornarse anticompetitiva. Vestager fue más allá, al mencionar que la competencia y la innovación en el manejo de la contaminación emitida por los automóviles es fundamental para lograr los ambiciosos objetivos del “Green Deal”, por lo que, bajo ningún escenario, dudarán actuar contra cualquier conducta colusiva que ponga en peligro dicho objetivo.

Esta conducta constituye una infracción que toma la forma de limitación del desarrollo técnico, un tipo de infracción mencionado explícitamente en el artículo 101, apartado 1, letra b), del Tratado y en el artículo 53, apartado 1, letra b), del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE).

Para algunos, la Comisión se encuentra caminando sobre una cuerda floja: por un lado, este comportamiento siempre ha estado prohibido por la legislación europea, pero, por el otro lado,  es primera vez que se sanciona un cartel de este tipo, razón por la que otorgó una reducción del 20% en las multas aplicadas.

Por su parte, los fabricantes de automóviles acusan a la Comisión de aventurarse en territorio desconocido y advirtieron que sancionar este tipo de conducta o interacciones puede dañar el desarrollo técnico y limitar la innovación.

Sin embargo, la autoridad reconoce que, no todo lo conversado por el grupo de trabajo es reprochable y merecedor de sanción. Por esa razón aplicó una rebaja en las multas y tomó la decisión de enviar un comunicado a las empresas, especificando el tipo de conductas permitidas dentro del margen de la ley. Asimismo, publicará la decisión para que otras empresas puedan aprender de ellas.

De todas formas, existen quienes consideran que la rebaja de la multa en un 20% es conservadora, pues en otros casos novedosos, como en el caso de Google y las patentes de Motorola Mobility (2014), la Comisión optó por eliminar la multa por completo.

Multas aplicadas

Las multas fueron calculadas de acuerdo a las Directrices de la Comisión (2006). Como es usual, la Comisión consideró el valor de las ventas de automóviles para pasajeros diésel, equipados con sistemas SCR en la EEE durante el año 2013 (último año con participación colusiva completa) para cada una de las partes. Consideró también la gravedad de la infracción y el alcance geográfico.

Como se menciona anteriormente, se aplicó un descuento del 20% dado que es la primera decisión de prohibición de un cartel basado en la restricción del desarrollo técnico. Luego, en base a la “Leniency Notice (2006)”, Daimler recibió inmunidad total por ser quien delata el cartel ante las autoridades, evitando una multa de 727 millones de euros. Por su parte, Volkswagen se benefició de una reducción del 45% de la multa gracias a su cooperación.

Por último, en virtud del “Settlement Notice (2008)”, las partes recibieron una reducción de las multas del 10% al admitir su participación y responsabilidad en la infracción cometida.

Con todo, el monto final de las multas asciende a un total de 502.362.000 euros para el grupo Volkswagen y 372.827.000 euros para BMW.

Conclusiones preliminares de la investigación

Si bien la sanción recayó sobre la tecnología SCR para vehículos diésel, en un principio la investigación consideraba también la tecnología involucrada en los vehículos para pasajeros a gasolina: los Filtros de Partículas “Otto” (OPF). Sin embargo, la Comisión decidió no seguir adelante con esta investigación, ya que no contaba con las pruebas suficientes para probar la infracción.

Declaración Vice-Presidenta Ejecutiva: Margaret Vestager

En su declaración, Vestager hace hincapié en que las partes tenían conocimiento de la tecnología necesaria para superar los niveles de limpieza requeridos por la regulación europea, pero decidieron –deliberadamente- no competir en esta dimensión, la cual es relevante para los consumidores.

Para la Comisaria europea de Competencia, hoy en día, contaminar menos es una característica importante del producto y los fabricantes eliminaron la amenaza de potencial competencia en este aspecto.

Por último, menciona que la Comisión reconoce que la cooperación entre empresas puede resultar pro-competitiva en varias situaciones, como por ejemplo en Investigación y Desarrollo (I+D).  Es más, también conlleva potenciales ganancias en eficiencia, tal como una mayor velocidad de desarrollo y comercialización de los productos, gracias a la combinación de habilidades y activos. Pero, la línea divisoria es clara: las firmas no deben coordinar su comportamiento para limitar todo el potencial de sus tecnologías.

Por ahora sólo se ha dado a conocer la nota de prensa de la Comisión, y habrá que esperar al texto íntegro de la decisión para analizar sus pormenores.

Un modelo estructural para la estimación de daños

En su trabajo “Colluding Against Environmental Regulation” Ale-Chilet et al. (2021) construyen un modelo estructural para cuantificar los daños de la –en ese entonces- supuesta colusión.

El modelo estudia la colusión entre firmas en respuesta a una regulación ambiental imperfectamente monitoreada. Considera un grupo de firmas que participa en el acuerdo colusivo (también llamado grupo de trabajo), otro grupo que no participa y un regulador ambiental que fija un estándar de emisión. Las firmas producen emisiones (e) de acuerdo con su tipo de contaminación (θ) y de sus acciones de mitigación (a).

El marco regulatorio incluye (i) una fase de permisos que establece los estándares de contaminación mínimos requeridos por la ley; (ii) una fase de vigilancia del cumplimiento de los estándares y una posible sanción y; (iii) una fase antimonopolio que sanciona los potenciales acuerdos colusivos.

Cumplir con el estándar de emisiones impacta las ganancias variables de las firmas de dos maneras. Primero, aumentar las acciones de mitigación puede reducir la disposición a pagar de los consumidores pues compromete atributos del producto valioso para ellos (como, por ejemplo, el tamaño del maletero). Segundo, aumenta los costos de producción de las firmas.  Estos supuestos implican que, en ausencia de regulaciones, la estrategia dominante para las firmas es no elegir acciones de mitigación.

Cuando las firmas incumplen la regulación, enfrentan el riesgo de sufrir sanciones por parte de las autoridades. La penalización por incumplimiento esperada depende de la decisión de los competidores. En este caso, la colusión puede cambiar la probabilidad de detección o la penalización real a través de tres mecanismos.

Primero, la probabilidad de detección del incumplimiento puede disminuir dado que los tipos de contaminación están correlacionados a través de un componente común. Así, el regulador compara empresas en relación con el perfil de acciones de mitigación de la industria.

Segundo, la sanción puede disminuir producto de una difusión de la responsabilidad, lo que diluye las sanciones individuales y los daños en reputación. Por último, mientras mayor el número de firmas que sostienen el incumplimiento y evitan la detección, mayor probabilidad de que se mantenga el status quo.

¿Cuál es el beneficio de coludirse en el incumplimiento frente al incumplimiento unilateral? Derivando una desigualdad para que el acuerdo colusivo sea un equilibrio, se concluye que la penalización por incumplimiento esperada disminuye cuando otras empresas también reducen la acción de mitigación.

En seguida, los autores descomponen el bienestar social asociado al perfil de acciones de mitigación en: el excedente de los consumidores, las ganancias de las firmas que no se coluden, los daños por contaminación y las ganancias de las firmas que se coluden. Los primeros tres componentes representan la reclamación residual.

En la práctica, una sanción igual a (el negativo de) la reclamación residual consistiría en la suma de las sanciones de la autoridad antimonopolio y la autoridad ambiental y serían necesarias para reparar los daños infligidos a otras partes.

Análisis empírico

Para medir la efectividad de la tecnología SCR, los autores utilizan un indicador de dosis, que mide el porcentaje de Diesel Exhaust Fluid (DEF, líquido que descompone el NOx) agregado a cada litro de diésel que consume el motor.

Para cumplir con la nueva regulación (Euro 6), adoptada en 2014, las firmas debían optar por utilizar una de las dos siguientes tecnologías, con el fin de cumplir con los estándares mínimos: (i) Lean NOx Trap (LNT), usado principalmente en pequeños vehículos y; (ii) Selective Catalytic Reduction (SCR), utilizado por las partes involucradas.

Como se muestra en la Figura 1, el grupo de trabajo vendía vehículos con sistemas SCR desde 2009, antes de que entraran en vigor las normas de emisiones Euro 6 en 2014. Además, los rangos de sus dosis fueron consistentemente menores a los de sus competidores. A continuación, encuentran que el grupo de trabajo adoptó una dosis un 8% más baja que otras empresas en vehículos SCR comparables.

Figura 1: Distribución dosis DEF

Fuente: Ale-Chilet et al. (2021)

Sin embargo, el incumplimiento regulatorio es un fenómeno generalizado en la industria. Según sus estimaciones, la dosis implícita en los tamaños de depósitos de los vehículos implicados es, en promedio, de 1,71% (con un mínimo de 0,64%), la gran mayoría bajo el 3% necesario para el cumplimiento de la regulación, según la literatura existente (Op De Beeck et al. (2013), Holderbaum et al. (2015), Sala et al. (2018)).

Ale-Chilet et al., concluyen que el incumplimiento generalizado y la temprana adopción de bajos niveles de dosis por parte del grupo de trabajo, sugiere que el grupo de trabajo podría haber establecido el estándar implícito para el resto de la industria.

¿Cuál es el efecto para una firma F de que un competidor adicional decida no cumplir con la regulación y disminuya el tamaño de sus depósitos? Por un lado, se reduce la multa esperada por incumplimiento para la firma F, dado que disminuye la probabilidad de investigación o disminuye la multa por incumplimiento dado la difusión de la responsabilidad. Por el otro lado, en vista que la firma ahora posee más espacio en el maletero (atributo valorado por los consumidores) y disminuyen sus costos, la firma F verá una reducción en sus ganancias.

Con esta idea en mente, los autores obtienen una desigualdad que proporciona un límite inferior a la reducción de la penalización esperada por incumplimiento a medida que otras empresas se unen al incumplimiento.

En la Tabla 1, simulan la caída en ganancias en la medida de que se incorpora una nueva firma en el incumplimiento de la regulación, señalando el límite inferior de la reducción en penalización esperada por incumplimiento.

Tabla 1: Reducción en la sanción por incumplimiento esperada

Fuente: Ale-Chilet et al. (2021)

A medida que más empresas se unen al incumplimiento colectivo, cada empresa del grupo de trabajo reduce la penalización por incumplimiento esperada. Por ejemplo, la simulación muestra que el movimiento de Daimler hacia el incumplimiento reduce la multa esperada por incumplimiento de BMW en al menos 30,87 millones de euros en el período de muestra de 2007-2018.

En la práctica, los datos muestran que el grupo de trabajo se coludió para adoptar menores tamaños de depósitos y el resto de la industria los siguió.

La última fila de la Tabla 1 implica que el incumplimiento colectivo reduce la multa esperada por incumplimiento del grupo de trabajo en al menos 560 millones de euros. Este número representa la multa esperada, es decir, ponderada por la probabilidad de detección. Asumiendo una probabilidad estimada de inspección de 0,46, entonces el valor implícito de la multa es de 1.217 millones de euros.

Efectos en bienestar de la colusión

Producto de la colusión, hubo cambios en las ganancias de la industria, cambios en el excedente del consumidor y daños en la salud producto de mayores emisiones. Para su análisis, los autores comparan los datos con tres escenarios competitivos -basados en la evidencia y la literatura-.

La Figura 2 muestra que los compradores de automóviles se beneficiaron enormemente de la supuesta colusión; las empresas del grupo de trabajo también se beneficiaron porque vendieron más vehículos diésel que otras empresas; el impacto en los beneficios de las empresas que no pertenecen al grupo de trabajo fue positivo, pero pequeño y; los daños a la salud del exceso de NOx fueron negativos y sustanciales en todos los escenarios.

Figura 2: Descomposición efectos en bienestar de la presunta colusión, 2007-2018.

Fuente: Ale-Chilet et al. (2021)

Según las estimaciones, el costo de bienestar neto de la supuesta colusión durante 2007-2018 fue de 2.510 millones de euros para la especificación preferida de los autores. Los daños por NOx superaron las ganancias de las firmas y el excedente del comprador.

Por último, se necesitaría una sanción antimonopolio y por incumplimiento de 4.280 millones de euros para reparar por completo los daños de la supuesta colusión. Y, una sanción entre 1,46 o 14,63 miles de millones de euros, considerando los otros escenarios.

Si bien el modelo posee limitaciones, como que considera que la colusión fue efectiva entre los años 2007 y 2018, los autores realizan un ejercicio interesante al cuantificar los efectos en ganancias para las firmas, para los consumidores y los daños en salud que generan los mayores niveles de contaminación.

Documentos relacionados:

European Commission – Press release (April 2019)

European Commission – Press release (July 2021)

European Commission – Statement by Executive Vice-President Vestager

Ale-Chilet et al. (2021) – Colluding Against Environmental Regulation

Aurora Acevedo P.