En vez de la libre competencia (1957-1970)

Uno de los puntos cruciales de la historia del derecho de la competencia en América Latina radica en el porqué de la necesidad de implementar leyes antimonopolios. En general, puede apreciarse que la adopción de estas leyes no obedecía necesariamente a controlar o eliminar los monopolios como un fin en sí mismo, sino que constituía parte de un proyecto más amplio en pro de la industrialización y el desarrollo (Palacios 2016:61). El caso de Chile tampoco es ajeno a este fenómeno: el Título V de la Ley Nº 13.305 de 1959 surgió como una medida eminentemente antinflacionaria (Abarca 2021).

En este contexto, las fuentes históricas dan cuenta de un fenómeno particular: la dictación de la primera ley de competencia chilena consistió en una opción institucional preferida por el gobierno de turno frente a una serie de herramientas que, de acuerdo con la postura que se tomara, podrían hacerse cargo del problema generalizado de las alzas de precios. En otras palabras, de un abanico de propuestas frente a este problema, la ley de competencia consistió en una más de dichas proposiciones.

En general, para la época de la discusión y posterior promulgación de la primera ley de competencia chilena (1957-1959), el contexto económico-institucional se caracterizaba tanto por el problema de la hiperinflación crónica (Morandé y Noton 2004:122–23) como por una regulación tan fuerte de la actividad económica, que la libertad de industria consagrada constitucionalmente figuraba sólo en el papel (Aramayo 1970:13–14). Por una parte, los controles de precios para productos de primera necesidad (a cargo del Comisariato General de Subsistencias y Precios, la Superintendencia de Abastecimiento y Precios y la Dirección de Industria y Comercio) pasaron de una época de aplicación general a un momento de reducción significativa durante el gobierno de Carlos Ibáñez del Campo, para luego volver a su implementación (Ffrench-Davis 1973:40). Esta misma lógica de eliminación y posterior reimplementación habría de repetirse en el siguiente gobierno de Jorge Alessandri Rodríguez (Aramayo 1964:60; Arbildúa y Lüders 1968:41). Por otra parte, la paulatina instauración del modelo de sustitución de las importaciones (en adelante, “Modelo ISI”) generó, en la práctica, mayores barreras de entrada a los mercados locales, lo que conllevaba la tendencia a la monopolización de mercados ya fuertemente concentrados (Lüders 2012:12).

«la pregunta sobre qué hacer frente a este problema también variaba según el diagnóstico realizado ideológicamente, lo que incluía a su vez un pronunciamiento sobre la ventaja o desventaja de las leyes antimonopolios»

Naturalmente, el estado de las cosas generó reacciones diversas dependiendo de la postura ideológica que se tratare. Algunos autores de tendencia nacionalista argumentaban que la formación de monopolios y trusts era parte de un fenómeno natural propio de la evolución de los mercados (Simón 1947). Otros autores, en cambio, ya alertaban sobre los riesgos de los monopolios en la productividad. Jorge Ahumada, economista de la CEPAL y cercano a la Democracia Cristiana, aducía que, debido a la dependencia de la demanda interna y la pequeñez del mercado, “en un gran número de casos basta una fábrica para satisfacer la demanda nacional y en muchos otros el mercado existente es tan chico que aún la más pequeña de las fábricas no se justifica” (Ahumada 1958:174). Otras posturas de izquierda, en cambio, entendían que este efecto se generaba por la acumulación capitalista por parte de la burguesía, en contexto de economías pequeñas, como el caso chileno (Harnecker y Uribe 1972:32–33).

En este sentido, la pregunta sobre qué hacer frente a este problema también variaba según el diagnóstico realizado ideológicamente, lo que incluía a su vez un pronunciamiento sobre la ventaja o desventaja de las leyes antimonopolios.

Así, autores nacionalistas entendían que una regulación contra los monopolios sería innecesaria. En efecto, el complejo entramado regulatorio evitaría que estas estructuras incurrieran en alguna forma de abuso o no fueran controladas (Simón 1947:255–80). Otras posturas radicales iban más allá: la tolerancia a los monopolios debía de ir de la mano con un órgano que ejerciera un fuerte control sobre ellos, propendiendo a la consolidación de un modelo corporativista (González von Marées 1940:204).

Por su parte, la postura intermedia entendía que existía una batería de herramientas contra el problema de los monopolios. Volviendo al caso de Jorge Ahumada, una ley antimonopolios no sería eficiente en el caso de una economía pequeña como la chilena, ya que sólo tendría aplicación en casos donde existiera competencia potencial. En los demás casos, “muchas de las industrias se [encontrarían] ante el dilema de ser monopolios o no tener éxito” (Ahumada 1958:176). Por otro lado, aun cuando prácticamente todos los monopolios locales constituyeran monopolios naturales, los controles de precios generalizados redundarían en socialismo (Ahumada 1958:176–77). Por tanto, la receta del éxito radicaba en la disminución de las protecciones arancelarias (en abierta contradicción con el Modelo ISI), la organización de los trabajadores en cooperativas y la tarificación únicamente de servicios de utilidad pública. Respecto a la aplicación práctica de estas propuestas, durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva se mantuvieron los controles de precios en distintas normativas (Bravo 2017:32).

Sin embargo, las posturas de izquierda, abogaban derechamente por la mayor presencia estatal en la actividad económica y, en último término, por la nacionalización de los monopolios, en abierta contraposición con una legislación antimonopolios. Durante la tramitación de la Ley Nº 13.305 en 1959, un joven José Cademartori alertaba sobre el estado de la regulación vigente, aduciendo expresamente que constituía “demagogia el pretender que estas disposiciones legales terminarán con los monopolios” (Cámara de Diputados 1959:1892). En primer lugar, el régimen de libertad de precios instaurado por el gobierno de Alessandri no tendría sentido por el carácter de price-makers de los monopolios locales, siendo necesario mantener los controles de precios históricos. En segundo lugar, las utilidades excesivas obtenidas por estos tampoco serían controladas de no ser por la adopción de otras medidas, como un régimen de tributación especial y control de costos realizado por trabajadores de cada industria. Al poco tiempo después, Ricardo Lagos, recién egresado de la carrera de derecho, criticaba la poca aplicación práctica de la nueva ley antimonopolios de cara a actores dominantes, en contexto que esta era destinada, en la práctica, “a los panaderos, a los dueños de verdulerías, a los matarifes, etcétera” (Lagos 1962:94). Ante esto, la única solución, teniendo presente que “la ley de concentración de los capitales, del crecimiento de la empresa es una realidad que no se va a destruir con leyes, porque es una necesidad imperiosa de las economías modernas las grandes magnitudes de producción”, radicaba en “la abolición de la propiedad privada de los medios de producción, los cuales deben pasar al Estado” (Lagos 1962:95). Estas propuestas alcanzarían su punto cúlmine al momento de la generación del Área de Propiedad Social durante el futuro gobierno de la Unidad Popular, formada por tanto las empresas del Estado como las compañías a ser expropiadas. El control de los medios de producción por parte del Estado propendería derechamente a la destrucción de los grandes monopolios y de los grandes latifundios (Harnecker y Uribe 1972:41).

Con todo, la idea de una ley antimonopolios se mantuvo constante durante el transcurso del tiempo, curiosamente, desde distintas posiciones moderadas dentro del espectro político. Así, el Partido Radical, mediante la presentación del primer proyecto de ley de competencia en 1937, intentaba encausar el descontento social frente a las alzas de precios por la vía legislativa y no por la lucha “en las calles” (Milos 2008:204; Abarca 2024a:4). Posteriormente, una serie de proyectos de ley de distintas tendencias intentó sancionar todo “delito económico” que implicara un alza artificial de precios que fuera contra la política de controles (Abarca 2023:16–22). Tiempo después, la Misión Klein-Saks, de carácter eminentemente de derecha (Ffrench-Davis 1973:26), promovía también una ley antimonopolios, como medida antinflacionaria para un contexto de liberalización de precios, que, en la práctica, tuvo una duración ínfima (Abarca 2024b:7–8). Finalmente, el gobierno de Jorge Alessandri Rodríguez promulgó el Título V de la Ley Nº 13.305, pero manteniendo los controles de precios y la fuerte actividad empresarial del Estado, lo que redundaría en su poca aplicación práctica (Abarca 2021:105). Como puede apreciarse, las leyes antimonopolios eran vistas como funcionales a políticas económicas más grandes, como el alza del costo de la vida, los controles de precios y medidas antinflacionarias.

En suma, la implementación de una política de competencia a la época consistió en una opción institucional particular, dentro de un abanico más grande de propuestas frente al problema de los monopolios y las alzas de precios, basadas a su vez en las distintas ideologías políticas de la época. En efecto, las leyes antimonopolios no necesariamente fueron bien vistas por las distintas posturas de la época, dándose el caso que, en ambos extremos del abanico político, estas fueran consideradas innecesarias o ineficientes. En este sentido, no puede desconocerse el hecho de que las leyes antimonopolios pudieron ser funcionales o discordantes a políticas económicas más grandes.

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Referencias

Abarca, Manuel. 2021. “Breve historia de la primera ley de competencia chilena (1959 -1973)”. Revista de Derecho Económico 78(2):91–109. doi: 10.5354/rde.v78i2.65224.

Abarca, Manuel. 2023. “Libre Competencia antes de la Libre Competencia (1927-1957)”. Investigaciones CeCo 1–31.

Abarca, Manuel. 2024a. “1937: El amanecer de la libre competencia en Chile”. Investigaciones CeCo 1–16.

Abarca, Manuel. 2024b. “Las leyes antimonopolios de la Misión Klein-Saks (1955-1957)”. Investigaciones CeCo 1–12.

Ahumada, Jorge. 1958. En Vez de la Miseria. Santiago de Chile: Del Pacífico.

Aramayo, Óscar. 1964. Régimen Legal del Comercio Interno Chileno. Santiago de Chile: Editorial Jurídica de Chile.

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Milos, Pedro. 2008. Frente Popular en Chile. Su Configuración: 1935-1938. Santiago de Chile: Lom Ediciones.

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