Newsletter
Suscríbete a nuestro Newsletter y entérate de las últimas novedades.
https://centrocompetencia.com/wp-content/themes/Ceco
Ya decía Adam Smith que no es por la benevolencia del panadero que podemos contar con pan en nuestra mesa, sino que por su propio interés. Con todo, a veces ese interés puede llevar al panadero demasiado lejos, y puede conducirlo a infringir la ley. Según la Fiscalía Nacional Económica (FNE), este sería el caso de los panaderos de Alto Hospicio e Iquique (causa rol C-531-2025).
¿Qué ocurrió? El 31 de marzo de 2025 la FNE presentó un requerimiento contra diez panaderías industriales y dos personas naturales ligadas a la industria mayorista del pan, solicitando al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) imponer una multa por haber fijado el precio de venta mayorista del pan en las comunas de Alto Hospicio e Iquique. Es decir, se trata de un nuevo caso de colusión. En esta nota se relata la cronología que la FNE ofreció sobre este presunto acuerdo.
Según el requerimiento, gran parte de los panaderos industriales de la Provincia de Iquique (lo que incluye las comunas de Iquique y Alto Hospicio), hacia fines de 2019, empezaron a realizar gestiones destinadas a coordinar alzas de precio en la venta mayorista de pan. Este acuerdo se habría extendido hasta agosto de 2022.
Como contexto general, vale la pena destacar que el acuerdo habría tenido lugar como respuesta a una serie de aumentos en el precio de la harina que se agudizaron con la pandemia. Según lo que se indica en el requerimiento: 1) la harina, el año 2022, habría llegado a implicar 40% del costo de producción del pan, y 2) el abastecimiento de harina proviene fundamentalmente de una fuente local −Molinera Azapa− y en menor medida de importaciones provenientes de Argentina (ibid.).
Esta alza habría generado inquietud en los panaderos industriales de la zona, quienes, al sentirse afectados, empezaron a comunicarse, buscando una solución común al problema. Dichas instancias se habrían vuelto un instrumento para coordinar un alza de precios, la cual a su vez cubría un margen de utilidad para los panaderos. En efecto, uno de los panaderos declaró ante la FNE que: “$900 pesos era el tope de, de venta porque no se podía menos. Era el costo, el precio costo del pan para poder trabajar, dejar una utilidad, un margen de alrededor del 25% al 30%, era el margen que se podía vender” (requerimiento, p. 5).
Pareciera así, que el ya citado Adam Smith nuevamente tiene la razón: “la gente en el mismo tipo de comercio rara vez se reúne, aun para diversión, pero cuando lo hace, la conversación termina en una conspiración contra el público, o en alguna otra estratagema para subir los precios”.
Según la FNE, en noviembre de 2019, Samuel Campusano, de la Panadería Flor del Norte, y Guido Condori, de la Amasandería Benito, recorrieron Alto Hospicio para contactar y convocar a otros panaderos industriales a una reunión para responder al alza del precio de la harina. Cuando dicha reunión se materializó, sus asistentes definieron, según la FNE, “alzar de manera coordinada los precios cobrados a sus almaceneros por el pan “general” o “corriente” −marraqueta y hallulla−, definiendo una fecha determinada para que aquello sucediera y estableciendo un precio sobre el cual debían vender” (requerimiento, p.6). Para sellar el compromiso, se suscribió un documento donde consta la firma de las 19 panaderías y amasanderías que participaron del acuerdo, el que se puede ver en la Imagen 1:
Imagen 1: Acuerdo suscrito entre panaderos industriales de Alto Hospicio en diciembre de 2019 (requerimiento, p.6).
Para implementar esta alza coordinada, y evitar reclamos de sus clientes, los panaderos presuntamente coludidos debían informar a los almaceneros (vendedores minoristas del pan) de la medida, haciendo entrega del documento en la Imagen 1. Al respecto, como se puede ver, el documento indicaba que el alza se traducía en un aumento en el precio del pan general a $900 por kilo, más IVA, y comenzaría a operar el lunes 2 de diciembre de 2019. Según lo que pudo recabar la FNE en su investigación, dicha alza de precio en Alto Hospicio apuntaba derechamente a alinear sus precios con los niveles que eran cobrados en Iquique.
Esta alza de precios tuvo repercusiones mediáticas. Ante aquello, Samuel Campusano, quien actuaba como representante de los panaderos, decidió referirse públicamente a los fundamentos de alzar coordinadamente el precio del pan. Según el requerimiento (p. 8), en una nota de “La Estrella de Iquique” se relata que Campusano “explicó que a consecuencias (sic) de las alzas de los insumos para la elaboración del pan junto al aumento del costo del agua y luz, que venía desde antes del estallido social, «tuvimos que emparejarnos con el precio de Iquique, incluso estamos más bajo»”. Esta publicidad, según el parecer de la FNE, habría tenido un rol clave, pues la difusión en los medios de comunicación de estas decisiones servía como un mecanismo para evitar una reacción adversa de los clientes. En palabras de un almacenero “si ellos dicen «lo vamos a subir», uno lo único que hace es reclamarle” (Requerimiento, p. 16).
Esta presunta colusión no se habría limitado a la comuna de Alto Hospicio. En la colindante comuna de Iquique los panaderos también estaban afectados por el alza del precio de la harina, y ante las acciones de sus pares de Alto Hospicio, se habrían sumado a la medida a inicios de 2020.
La cronología es similar a la recién analizada. Ante el alza del precio de la harina, los panaderos industriales de Iquique, a instancias de Jonathan Ceballos (Panadería JNT) habrían comenzado a reunirse en una cancha de fútbol, y estas juntas eventualmente devinieron en acuerdos para fijar aumentos de precios de venta mayorista. En palabras de una declaración citada por la FNE “[e]l que vendía a menos de eso, iba a sucumbir” (requerimiento, p. 11). Estas juntas eventualmente se empezaron a realizar bajo la organización de Marlene Martínez, de Panadería Nano.
La implementación del acuerdo funcionaba de manera similar que en Alto Hospicio. Así, se informaba del acuerdo de alzar los precios mediante comunicados impresos entregados en los locales, e incluso mediante publicaciones en la prensa.
Dadas sus preocupaciones comunes, y bajo el alero de sus líderes, Samuel Campusano por Alto Hospicio y Marlene Martínez por Iquique, los panaderos de ambas comunas intensificaron su coordinación. Lo anterior en parte se explica en que, por la cantidad de actores, y cercanía entre las comunas de Alto Hospicio e Iquique, existía un continuo competitivo entre los panaderos industriales de toda la provincia de Iquique: de cara a los puntos de venta minoristas que adquieren grandes volúmenes mayoristas de pan, los principales clientes de los panaderos industriales, existe presión competitiva entre los productos aguas arriba de Iquique y Alto Hospicio. Por ello, en palabras del requerimiento, “en cuanto a la posibilidad de que los clientes pudiesen buscar ofertas alternativas, la generalidad del alza en todo el territorio precavía esta contingencia” (p. 16).
Esta presunta unión entre ambas colusiones se manifestó en que los panaderos de Alto Hospicio comenzaron a participar de las reuniones desarrolladas en Iquique y en las vocerías públicas comunes que se realizaban explicando las alzas efectuadas. Este actuar coordinado terminó formalizándose y consolidándose con la formación de una asociación gremial de panaderos (sobre la compleja relación entre la actividad gremial y la promoción de la libre competencia, ver nota CeCo “Seminario Sofofa sobre las asociaciones gremiales y su relación con la libre competencia”).
Esta coordinación también se vio expresada en los anuncios que circulaban en los medios de prensa en los que se notificaba del alza que experimentaría el precio del pan para toda la provincia de Iquique. Además, Marlene Martínez y Samuel Campusano tomaron el rol de voceros de dicha alza de precios, como se puede ver en la imagen 2, adjuntada por la FNE en su requerimiento (p. 13), la cual es un extracto de un video que aún está disponible en la web.
Imagen 2: Declaraciones Marlene Martínez y Samuel Campusano.
Este actuar coordinado entre los panaderos de Iquique y Alto Hospicio incluso se habría plasmado en la emisión de un comunicado dirigido a los almaceneros de la provincia, el cual, en abril de 2022, anunciaba a los clientes un alza de precios del pan, estando dicho comunicado firmado por la “Federación de Industriales Panaderos de Iquique-Alto Hospicio”, como consta en la imagen 3, también adjuntada en el requerimiento (p. 14).
Imagen 3: Comunicado “Federación de Industriales Panaderos de Iquique Alto Hospicio”.
Como se señaló al principio de la nota, la FNE calificó esta conducta como un acuerdo colusorio en los precios, conducta sancionada por el inciso primero del artículo 3, y por la letra a) del inciso segundo recién mentado artículo del Decreto Ley 211 (DL 211) (vale la pena notar que la actuación de la FNE tuvo como antecedente dos denuncias presentadas por la oficina regional de Tarapacá del Servicio Nacional del Consumidor). Esta no es la primera vez que la FNE indaga en conductas colusorias en el mercado del pan. A modo de ejemplo, el año 2011 publicó un informe de archivo que descartaba la existencia de una colusión en el mercado del pan en Chile (dicha resolución estaba asociada a un informe de la FNE que actualmente no se encuentra disponible).
Ante aquello, la Fiscalía solicitó al TDLC que impusiera sanciones y medidas. En cuanto a las sanciones, pidió que se impusieran multas que van desde las 2,5 a las 7,6 UTA a cada panadería, es decir, entre 2 y 6 millones de pesos, aproximadamente (al día de hoy, estas multas estarían en un rango aproximado de 2.500 a 7600 dólares estadounidenses). Sobre los montos, vale la pena notar que, entre otros factores, la FNE tomó en consideración que se trata de micro y pequeñas empresas. Además de dichas multas dirigidas a Panaderías, la FNE solicitó al TDLC que multara a las personas naturales Marlene Martínez y Samuel Campusano, por su “determinante y activa actuación (…) como los líderes de los panaderos industriales en las comunas de Iquique y Alto Hospicio, respectivamente” (p. 29).
Finalmente, “en consideración a la naturaleza de la conducta acusada y los términos en que esta se desarrolló, así como a las características de los agentes económicos involucrados” (p. 30), la FNE solicitó que se impusiera como medida preventiva la realización de una capacitación en materia de libre competencia para cada una de las Panaderías Industriales Requeridas y personas naturales objeto de esta acusación.
Habiendo sido presentado el requerimiento con fecha 31 de marzo, el TDLC ya le dio curso, y mandó a notificar a los requeridos. Al momento de redacción de esta nota, aun no existía una contestación.
Cabe mencionar que, dado que estos hechos ocurrieron con posterioridad a la entrada en vigencia de la última reforma al DL 211, eventualmente podría imponerse una sanción penal, es decir, una pena privativa de libertad. Respecto de esto, vale la pena resaltar que tanto el DL 211, en su artículo 64, como la “Guía Interna para la interposición de Querellas por el delito de colusión” preparada por la FNE, distinguen entre los casos que la Fiscalía debe y los casos que la Fiscalía puede querellarse.
Respecto de los casos en que la Fiscalía debe querellarse, el artículo 64 del DL 211 menciona que “[e]l Fiscal Nacional Económico deberá interponer querella en aquellos casos en que se tratare de hechos que comprometieren gravemente la libre competencia en los mercados”. Respecto de qué hechos revisten esa característica, la guía puntualiza en su párrafo 22 que aquel será el caso cuando: (1) acuerdo cuya existencia se haya establecido por sentencia definitiva ejecutoriada sea calificado en dicha sentencia como una infracción a la letra a) del artículo 3; (2) que los efectos económicos del hecho sean de magnitud considerable y aptos para provocar un impacto sistémico en los mercados; (3) que la conducta afecte bienes o servicios de consumo masivo o de primera necesidad; y (4) que concurra al menos uno de los siguientes presupuestos: a) que el hecho se haya prolongado por un período de tiempo significativo o b) que el hecho haya afectado a todo o gran parte del territorio nacional.
Será eventualmente el rol del Fiscal Nacional Económico determinar si aquellos requisitos que vuelven obligatoria la interposición de una querella se cumplen. Si es que no se cumplen esos requisitos, entre otros factores, “la FNE ponderará caso a caso si la querella criminal es necesaria, proporcional y compatible con el cumplimiento a cabalidad de los objetivos que le mandata el DL 211” (Guía de Querellas, párrafo 33) (respecto del único caso en que, al momento de la redacción de esta nota, la FNE ha emitido un informe respecto de su uso de la facultad de querellarse, ver nota CeCo «Por primera vez, FNE decide no querellarse (Caso Buses Temuco)«).
Hay quienes dicen que la historia no se repite, pero que sí rima. Este parece ser el caso de la colusión y el pan, al menos si se analizan determinados casos de España y República Checa.
En el caso de España, el año 2010 la Corte Suprema confirmó una multa impuesta a la “Federación Gremial de Panadería y Pastelería de la Provincia de Valencia”. En ese caso, la conducta habría consistido en recomendar precios mínimos de venta respecto del pan que sería vendido en la provincia de Valencia.
El caso surgió a partir de redadas realizadas en 2004 por la antigua autoridad de competencia, redadas a partir de las cuales halló que respecto de 38 de los 55 lugares allanados, se realizó un alza de precios a instancias de la asociación gremial. Esta alza de precios, como en el caso chileno, habría sido realizado a resultas, según los panaderos, de un alza en el precio de harina. Al ponderar tal circunstancia, la Corte Suprema sostuvo la tesis de que ella no obstaba a que se estuviera frente a la realización de una conducta ilícita, pues llevaba a sustituir la acción individual de cada panadería por un curso de acción colectiva (para más detalles, ver la nota de Luis Blanquez publicada en Concurrences que lleva por título “The Spanish Supreme Court halves an antitrust fine in the bakery sector to €150.000 (Bakeries Association of Valencia province)”).
A su vez, una situación bastante similar ocurrió en República Checa, donde la Corte Regional de Brno confirmó en 2010 una multa impuesta a 3 panaderías. Estas panaderías, a partir de contactos recíprocos, habían coordinado un aumento en el precio del pan fresco y ciertos dulces (“pastries”). Tal como en el caso chileno y español, una explicación a la que se adujo es que habían aumentado los precios de los insumos. Dicho aquello, tal como en el caso español, se sancionó igualmente la conducta en cuestión, pues las empresas habían dejado de actuar independientemente a partir de haberse comunicado (para más detalles, ver la nota de Tomás Čihula y Michal Forýtek publicada en Concurrences que lleva por título “A Czech Regional Court confirms a fine for the concerted practices of bakeries (Delta Pekárny / Odkolek/ Penam)”).
Respecto de casos de resolución aún pendiente, en Canadá se está investigando un caso de colusión de parte de panaderías que ha llevado a que, al momento, se hayan celebrado dos acuerdos extrajudiciales: uno por $50 millones de dólares, otro por $600 millones de dólares. Además de esto, la autoridad ya impuso una multa de $50 millones de dólares en diciembre de 2023. (Para la información más actualizada, ver la nota de Rosa Saba en BNN Bloomberg “A timeline of events in the bread price-fixing scandal”).
