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El sistema de Banca Abierta de Reino Unido: Éxitos y lecciones del ambicioso paquete de remedios impulsado por la CMA
29.06.2022
Mauricio Garetto B. Abogado U. de Chile. Doctorando en Derecho, Universidad de Oxford. LL.M., London School of Economics and Political Science. Se ha desempeñado como abogado asociado en Ferrada Nehme, como asesor jurídico en el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, en la División de Fusiones y Estudios de la Fiscalía Nacional Económica y como investigador en el Centro de Regulación y Competencia (RegCom) de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.
La preocupación por el desempeño competitivo del mercado bancario retail, particularmente en lo que se refiere a la oferta de cuentas, créditos y servicios anexos a personas y empresas de menor tamaño, no suele ser ajena a las autoridades de competencia. Lo anterior no debiese sorprender: varias características de dicho mercado y de los productos ofrecidos en él, al margen del número de agentes que en el mismo participen, tienden a alejarlo de un escenario de competencia perfecta.
Tratándose de cuentas bancarias, por ejemplo, la comparación entre productos puede resultar particularmente difícil para el consumidor como resultado de la aplicación de estructuras de cobro disímiles por parte de cada oferente (al nivel más elemental, considérese el caso en que un banco ofrece cargos de mantención más bajos que su competidor, pero comisiones o cobros accesorios más elevados por determinadas transacciones o sobregiros que el cliente no puede estimar con precisión con qué frecuencia utilizará).
En el mismo mercado, se ha constatado a veces que bancos nuevos o entrantes enfrentan importantes desafíos para construir su cartera de clientes. Al margen de cuán estricta sea la regulación prudencial, factores reputacionales pesan notablemente en las decisiones de usuarios no especializados, los que pueden preferir un banco más caro y de peor nivel de servicio, pero percibido como reputado o “muy grande para quebrar”, antes que un entrante con una oferta de precios atractiva y mejor atención (e igualmente solvente que el incumbente).
Lo anterior, entre otros factores, dificulta la elección inicial o el cambio al oferente que provee la mejor opción al consumidor, lo que se acentúa también por la dificultad de los clientes para conocer con precisión los niveles de servicio ofrecidos por bancos rivales.
Dicha rigidez en relación con cuentas bancarias acarrea algunos efectos perjudiciales en otros mercados relacionados – por ejemplo, aquellos asociados a distintas clases de créditos -. En efecto, hace algunos años la Competition and Markets Authority (CMA) de Reino Unido constataba que más de un 90% de las pequeñas empresas obtenían créditos a través su “banco principal”. Lo anterior, en un escenario en que más del 50% de las principales cuentas de pequeñas empresas eran abiertas en el mismo banco utilizado por sus dueños para sus transacciones personales.
Por cierto, el fenómeno anterior no se explica únicamente por una dificultad de comparación, falta de educación financiera y/o pereza por parte de los clientes finales. En la base cabe relevar también que existen fuertes ventajas de información por parte del banco donde el cliente persona tiene su cuenta principal o realiza la mayor parte de sus operaciones. Al conocer detalladamente la trayectoria de comportamiento financiero de dicho cliente, el banco incumbente puede discernir con mucha mayor precisión qué tan buen pagador es el cliente y, así, estará normalmente en condiciones de realizar ofertas de crédito con un menor nivel de incertidumbre que competidores entrantes o incluso otros bancos ya establecidos.
El sistema «Open Banking»: orígenes
El sistema de banca abierta de Reino Unido («Open Banking») surgió precisamente como una respuesta de la CMA (actuando coordinadamente con el regulador sectorial, esto es, la Financial Conduct Authority, FCA) para promover la competencia en el mercado bancario a nivel retail.
El mismo es fruto directo de una investigación de mercado iniciada por dicha agencia en 2014. (Como se sabe, en Reino Unido la autoridad de competencia está facultada, bajo ciertos supuestos, para realizar «investigaciones de mercado», pudiendo adoptar ampliamente remedios en aquellos casos en que verifica efectos adversos para la competencia derivados de las características específicas de un mercado o conjunto de mercados en un momento dado, es decir, aunque no se hayan verificado infracciones específicas por parte de agentes que en ellos participan).
La CMA emitió su informe final cerca de dos años después de iniciada su investigación, constatando, entre varios otras, los problemas de competencia antes aludidos. El paquete de remedios adoptado por la autoridad británica en este caso fue especialmente ambicioso. El mismo supuso, entre otros, un mandato de estandarización de información relativa a ciertos servicios ofrecidos por entidades financieras, a efectos de facilitar su comparación al consumidor. Pero, por sobre todo, los remedios consideraron la introducción de una serie de estándares y protocolos comunes para el manejo de información e historial de transacciones de clientes en la industria bancaria, garantizando su interoperabilidad. El propósito mayor del paquete de remedios no se limitó a facilitar la competencia entre bancos de modo directo, sino también por la vía de facilitar el desarrollo de un ecosistema de servicios financieros sobre la base de la información financiera que en adelante podría ser compartida de modo seguro a solicitud de los clientes.
Bajo el sistema Open Banking, los bancos británicos deben abrir sus interfaces de programación de aplicaciones (APIs), permitiendo a terceras personas (por ejemplo, un banco competidor, pero también proveedores de otros servicios financieros accesorios), siempre bajo el consentimiento del cliente respectivo, acceder bajo un mecanismo seguro a la información financiera necesaria para ofrecer productos y servicios basados en dicha información.
De este modo, por ejemplo, si un cliente así lo desea (el consentimiento del consumidor es, desde luego, fundamental), puede dar acceso seguro a su información financiera a otros bancos o proveedores de servicios financieros en forma sencilla («con un clic»), para averiguar si puede obtener una mejor oferta por un crédito o un servicio de cuenta corriente.
Así también, al alero de esta plataforma, proveedores de servicios accesorios (por ejemplo, desarrolladores de aplicaciones móviles destinadas a mejorar el manejo del presupuesto personal) pueden ofrecer recomendaciones basadas en dicha información, ofrecer servicios de comparación entre productos bancarios y financieros, etc.
A efectos pedagógicos, los protocolos de manejo de información del sistema Open Banking son comparados a veces con los mecanismos de autenticación de grandes plataformas digitales en sitios de terceros (v.gr. utilizar la cuenta personal de Facebook para autenticarse en el sitio web de un periódico de suscripción). Y la información oficial acerca del sistema, como se anticipara, enfatiza que el mismo está orientada a la creación de un ecosistema. En otras palabras, se invita a comprender el sistema Open Banking no meramente como una herramienta para comparar proveedores de productos y servicios financieros, sino como un conjunto de protocolos para el encuentro de proveedores y consumidores, y el desarrollo de nuevos productos y servicios en base a la información que con ellos puede compartirse de modo seguro.
Desde la perspectiva de su implementación, las ambiciosas medidas de la CMA contemplaron un período de implementación progresiva en un plazo aproximado de dos años. Entre otros, contemplaron además la creación de un órgano encargado de implementar los nuevos protocolos para el manejo de información (la Open Banking Implementation Entity, ‘OBIE’). Actualmente la OBIE actúa también como una suerte de supervisor de funcionamiento del sistema y, al mismo tiempo, como una plataforma para el desarrollo de nuevos servicios que utilizan dicha información, prestando incluso apoyo a nuevos desarrolladores.
Éxito y posibilidades abiertas
Los remedios adoptados por la CMA tras su investigación han sido, en general evaluados positivamente por la propia CMA. Aunque un estudio completo de evaluación de los remedios implementados no ha sido hecho a la fecha, en varias ocasiones se han destacado sus logros. Reportes independientes solicitados por la CMA han destacado que el remedio de Open Banking es «la intervención específica más ambiciosa y compleja que ha realizado la CMA en su historia» destacando que la misma «ha impulsado un cambio significativo en la industria del retail bancario». El mismo reporte destaca que el Open Banking ha sido ampliamente apreciado por la industria Fintech y reconocido a nivel mundial por su enfoque de vanguardia.
Los reportes de impacto emitidos por la propia OBIE dan cuenta que el sistema cuenta con más de 5 millones de usuarios regulares en Reino Unido y más de 300 proveedores de servicios registrados en el directorio de la OBIE. A fines de 2021 más de 600.000 usuarios del sistema eran pequeñas empresas. Lo más relevante, no obstante, es la velocidad de crecimiento del sistema, que es notoriamente acelerada. El año pasado, la tasa de crecimiento de usuarios fue del 60% y la tendencia parece mantenerse o incluso acentuarse.
La OBIE ha destacado en su más reciente estudio de impacto que un 75% de los usuarios de aplicaciones de manejo de finanzas personales declaran que les ha facilitado mantener control de sus gastos y un 64% declara que el sistema les ha permitido aumentar sus niveles de ahorro.
Más aún, un área particularmente importante de desarrollo facilitada por el ecosistema Open Banking ha sido la de sistemas de pago. Aplicaciones basadas en el sistema permiten hoy en día a los usuarios pagar por bienes y servicios, ya sea online o en el comercio de calle, directamente desde sus cuentas, esto es, sin utilizar tarjetas de débito o crédito. Lo anterior, desde luego, aumenta las opciones disponibles para consumidores y proveedores e intensifica la competencia en el mercado de medios de pago. Más de veintiséis millones de pagos han sido realizados sobre la base del sistema y la tasa de crecimiento fue de 500% para 2021. Varios comentaristas coinciden en que hay señales claras de que el remedio impulsado por la CMA ha empezado a dar frutos.
Dificultades de implementación: lecciones
Pese a sus muy importantes logros, los avances del ambicioso ecosistema de banca abierta no han estado exentos de dificultades. Tratándose de un remedio particularmente complejo y ambicioso, lo anterior resulta, hasta cierto punto esperable. Por lo mismo es una buena oportunidad para aprender de los desafíos de implementación que implican remedios de esta envergadura.
«El principal problema detectado por el informe es que la loable ambición de las medidas implementadas en este caso no estuvo acompañada por un grado de monitoreo y manejo estratégico de riesgos que hicieran justicia a tal ambición.»
El principal foco de dificultad – que ha causado incluso, en los últimos meses, cierto grado de revuelo – dice relación con el gobierno corporativo de la OBIE. La CMA optó por encargar un informe independiente a fines de 2021 acerca del comportamiento de la OBIE en relación a su mandato de implementar el sistema de Banca Abierta luego de que una serie de denuncias anónimas formuladas por personal de la propia OBIE acusaran una serie de irregularidades. En rigor, buena parte de dichas denuncias decían relación con problemas de manejo de recursos humanos – incluyendo alegatos de acoso laboral, victimización, discriminación basada en género y raza, y término imprevisto de contratos laborales y de servicios de terceros –. Otras, sin embargo, decían relación con el manejo de conflictos de intereses por los propios ejecutivos de la OBIE y, en particular, su ejecutivo principal (que, en términos de los remedios de la CMA, actuaba como Trustee de la implementación). Lo anterior, razonablemente, podría comprometer la implementación adecuada del sistema conforme al mandato de la CMA. Vale tener en cuenta a este respecto que la OBIE (la entidad de implementación y monitoreo del sistema Open Banking, mandatada a crear por la CMA) es financiada y tiene participación directa de los principales nueve bancos de retail de Reino Unido (que fueron los principales destinatarios de los protocolos de manejo de información incorporados en el paquete de remedios).
El informe independiente evacuado a fines de 2021 desencadenó la renuncia y/o renovación del Trustee y de los principales directivos de la OBIE. El mismo concluyó que el primero no se había asegurado suficientemente de que la OBIE fuera adecuadamente administrada en relación a la orden de la CMA.
El informe realizó críticas más generales, no obstante, al diseño del remedio a este respecto. Expuestas muy resumidamente, las objeciones fueron que el mismo no entregó un detalle suficiente acerca de los aspectos de gobernanza interna de la OBIE, que mucho poder y confianza fueron depositados personalmente en el Trustee (sin adecuados contrapesos), y que el sistema de control de riesgos y supervisión de la cultura de trabajo de la organización era deficiente. Se reprochó a este respecto la falta de un adecuado mecanismo para el proceso de denuncias internas y la falta de una revisión de la estructura interna del OBIE luego de que el ámbito material proyecto de banca abierta se extendiera.
Lo que sigue, a mi juicio, es ejemplo de buena respuesta por parte de la CMA, posibilitada, entre otros, por lo que desde otras jurisdicciones podemos reconocer como un importante grado de flexibilidad en la implementación de remedios complejos.
En primer lugar, la CMA afirmó explícitamente la existencia de un problema que debía ser subsanado a la brevedad (pese a que ello se acercaba, en los términos de la investigación independiente por ella encargada, a reconocer un error de su parte). En segundo lugar, junto con adoptar una serie de medidas inmediatas (como la apuntada renovación de los principales mandos del OBIE y algunas pautas de gobernanza interna para dicha entidad), encargó un nuevo reporte (ahora a cargo de una directora no ejecutiva de la CMA) acerca de las lecciones que podían aprenderse para el diseño, implementación y monitoreo de remedios complejos adoptados por investigaciones de mercado en el futuro.
Dicho segundo reporte fue publicado hace apenas unos días. El mismo constata el reconocimiento que distintos actores externos han hecho del sistema Open Banking y de la innovativa solución que impuso el remedio de la CMA. El principal problema detectado por el informe es que la loable ambición de las medidas implementadas en este caso no estuvo acompañada por un grado de monitoreo y manejo estratégico de riesgos que hicieran justicia a tal ambición.
El reporte formula, en concreto, siete recomendaciones para el diseño de medidas en el futuro: (i) desarrollar un esquema de control más efectivo por el directorio de la CMA para el monitoreo de y manejo de riesgos en la implementación de remedios complejos; (ii) establecer procesos internos al interior del directorio de la CMA para el monitoreo de la implementación de remedios complejos; (iii) anticipar un mayor grado de cuestiones relativas a la implementación en la fase de diseño de los remedios; (iv) considerar factores clave al interior de la CMA cuando el remedio envuelve la creación de una nueva entidad y, por tanto, implica un nuevo rol permanente o de largo plazo de la autoridad de competencia; (v) considerar, en el diseño de los remedios, más alternativas de acción durante la fase de implementación, en caso de que se produzcan determinados eventos o contratiempos, o a medida que se cumplen hitos de implementación; (vi) implementar mecanismos más ágiles de gobernanza interna e involucramiento de los actores clave en la implementación de remedios; (vii) desarrollar una evaluación ex post del rendimiento de remedios adoptados en casos complejos.
Enlaces de interés:
Véanse aquí los antecedentes la investigación de mercado de la CMA que dio origen al sistema de banca abierta.
Véase aquí el sitio web de Open Banking y el reporte más reciente de impacto de sus logros
Véase aquí la investigación independiente encargada por la CMA en relación a la OBIE (2021).
Véase aquí el reporte de “Lecciones Aprendidas” sobre remedios encargado por la CMA a una de sus directoras no ejecutivas (2022).
