Portabilidad financiera y competencia en el sector bancario

A partir del 8 de septiembre, la ley de portabilidad financiera promulgada en Chile a inicios de junio pasado comenzará a regir para la contratación de nuevos servicios financieros. Aunque todavía espera la dictación del reglamento que detalle su regulación, es esperable que esta reforma sirva para dinamizar la competencia del sector bancario, por la vía de disminuir los costos de cambio para el cliente.

Los costos de cambio de consumidores pueden hacer una diferencia importante en el funcionamiento de un mercado. Incluso si las barreras de entrada son aparentemente bajas o si hay suficiente información sobre los productos a disposición del público, los obstáculos que enfrenta el consumidor para cambiarse de un proveedor a otro pueden alterar sus incentivos y permitir que la competencia no sea tan vigorosa como podría ser.

No ha de extrañar entonces que la portabilidad sea vista como una solución a un problema de competencia. Ya en 2010, por encargo de la FNE, un informe del economista Aldo González (“Competencia en Servicios Bancarios a personas”) alertaba sobre los indeseables efectos competitivos de la cautividad de clientes en el retail bancario y la explotación de asimetrías de información. En la región, la autoridad de competencia mexicana en 2014 trató in extenso diversos problemas del mercado financiero en dicho país, recomendando, entre otras materias, mejorar las reglas sobre portabilidad de los créditos (COFECE, 2014). En efecto, la experiencia legislativa de México y de España fueron tenidas en vista para elaborar la ley actual (BCN 2018).

En Reino Unido, luego de una extensa investigación en el sector que terminó en 2016, la autoridad británica (CMA) concluyó que los bancos más grandes y asentados no competían suficientemente entre sí para captar clientes, y que parte de ello se debía a la inercia de los consumidores a permanecer en un único banco. Como solución, la CMA ha impulsado desde entonces la iniciativa Open Banking, que al día de hoy es un referente de innovación, modernización y transparencia en el sector bancario, pero que -por sus ambiciones y su alta interacción con datos y tecnología- se encuentra todavía en desarrollo.

Un ajuste necesario

En Chile, la nueva ley contó con una amplia aceptación en ambas cámaras. Su propósito es aliviar considerablemente la tramitación del cambio entre servicios bancarios, que al día de hoy luce costoso y engorroso. Para trasladarse de un banco a otro, el consumidor debe pagar sus créditos pendientes con el primer banco, saldar su línea de crédito y anular tarjetas bancarias y multas de prepago, si las hubiese. De contar con un crédito hipotecario, el escenario de refinanciamiento es aún más complicado, ya que debe soportar también los costos asociados a nuevas tasaciones, escrituras e inscripciones en el Conservador de Bienes Raíces. Este último proceso puede costar más de 500 mil pesos chilenos y tardar más de dos meses y medio, según la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda.

En este escenario, parece natural que las personas no decidan cambiarse de banco con mucha frecuencia, incluso aunque quisieran hacerlo. De hecho, según un estudio citado recurrentemente durante la tramitación del proyecto, más de la mitad de los encuestados en 2018 (52%) estaban dispuestos a dejar su banco principal (Futuro del dinero y la banca, UC-CCS-USC Center, 2019). Debe recordarse, además, que las tasas de interés de los créditos hipotecarios han descendido sostenidamente en los últimos años, alcanzando mínimos históricos, lo que justifica también la preocupación por facilitar la movilidad entre bancos.

Además, se espera que la reforma tenga un impacto importante, atendido que un 97% de la población adulta mantiene al menos un producto financiero en nuestro país (CMF, Informe de Inclusión Financiera en Chile 2019, aunque no todos están activos en la práctica) y que las deudas con entidades financieras son una parte importante del financiamiento de los hogares y las empresas chilenas, situación que previsiblemente se acrecentará con la crisis actual.

¿Cómo operará la portabilidad en Chile? Aspectos básicos

Para facilitar el cambio entre entidades financieras, la ley regula el proceso de oferta y contratación de nuevos productos o servicios financieros y el proceso de término de los contratos originales.

Cliente beneficiado con la portabilidad. Son las personas naturales o jurídicas que tengan la calidad de consumidor (de acuerdo a la Ley de Protección del consumidor) y las micro y pequeñas empresas.

Etapas de la portabilidad. El proceso de portabilidad involucra: la solicitud de portabilidad del cliente, la oferta de portabilidad que realiza el proveedor (donde se detallan los productos o servicios, monto, tasa y la carga anual equivalente), la aceptación del cliente y la ejecución del mandato por parte del nuevo proveedor, que pone fin a la relación precedente.

Gracias al mandato, el cliente podría incluso dirigirse exclusivamente al nuevo proveedor, sin tener que lidiar con su antiguo banco. Con la aceptación de la oferta de portabilidad, se genera un mandato para que el nuevo proveedor, en representación del cliente, realice todas las gestiones que faltan para dar término a las relaciones contractuales originales.

Certificado de liquidación. Una de las gestiones previas a la portabilidad es la obtención de este certificado del proveedor inicial, que detalla la totalidad de los productos y servicios contratados que potencialmente terminarán. Puede pedirlo el propio cliente que desea acogerse a la portabilidad, por vía digital o presencial, o el nuevo proveedor directamente, una vez recibida la solicitud. El contenido del certificado pasó a estar regulado en la Ley de Protección del consumidor (artículo 17 D) y su detalle, en el reglamento que se dicte al efecto.

Dos clases de portabilidad. La ley admite dos modalidades de portabilidad, aunque ambas pueden presentarse conjuntamente, dependiendo de los servicios y productos que decidan “portarse”: (i) portabilidad simple (o sin subrogación) y (ii) la modalidad con subrogación.

(i) Portabilidad simple. La portabilidad sin subrogación significa contratar nuevos productos o servicios financieros con el nuevo proveedor y el término de los productos o servicios del antiguo proveedor. Las garantías que caucionaban estos productos se extinguen en virtud de la portabilidad.

(ii) Portabilidad con subrogación. Una de las grandes novedades de esta ley es la nueva figura de “subrogación especial del crédito”, que, en términos sencillos, logra que un nuevo crédito tome el lugar jurídico del crédito antiguo. Si el crédito inicial fue asegurado por una o más garantías reales (v.g., una hipoteca), estas subsisten de pleno derecho caucionando el nuevo crédito en beneficio del nuevo proveedor. Este efecto se logra siempre y cuando el nuevo proveedor pague en nombre y representación del cliente el costo total del prepago del crédito inicial con fondos del nuevo crédito.

Cuando la garantía está sujeta a algún tipo de registro, bastará con que el nuevo proveedor presente el nuevo contrato, que cumpla con las solemnidades que correspondan según el tipo de caución, dejándose constancia de la subrogación en el registro (solo para fines de publicidad y oponibilidad a terceros).

Responsabilidad. La ley es clara en manifestar que, habiéndose ejecutado el mandato, es de entera responsabilidad del proveedor inicial dar término y cierre definitivo a los productos o servicios financieros.

Si los proveedores infringen cualquiera de los plazos y obligaciones contenidos en esta nueva regulación, le son aplicable las sanciones específicas que dispone la Ley de Protección al Consumidor (artículo 17 K y 24 A).

Portabilidad y competencia: la experiencia en telefonía móvil

La regulación que facilita la portabilidad puede traer consigo una mejora en los índices de competencia en un sector. Parte del optimismo que rodeó la tramitación de este proyecto estuvo en repetir la satisfactoria experiencia de lo vivido en telecomunicaciones, con la portabilidad numérica gestionada a distintos niveles.

Con antecedentes en acciones en sede de libre competencia (TDLC, Resolución 27/2008), en 2010 se implementó la Ley 20.471 que junto a regulaciones adicionales y la evolución tecnológica del sector, han cambiado el rostro del mercado de telefonía e internet móvil tal como operaba hace diez años. La normativa permitió a los usuarios mantener sus números telefónicos y cambiarse de proveedor del servicio de forma inmediata y gratuita, al instituir un sistema en donde las concesionarias se hacen responsables del proceso de portabilidad y administran una base de datos común. Al igual que en el caso de la portabilidad financiera, este proceso está sujeto a una solicitud del cliente que se tramita íntegramente con el nuevo proveedor del servicio (Reglamento contenido en el Decreto 379 del MTT 2010).

La Subtel y el TDLC han reconocido el aporte de la portabilidad a la competitividad en telecomunicaciones en varias oportunidades, vinculándolo a la entrada de nuevos operadores, el aumento de líneas portadas y a una expansión sostenida del número de abonados a planes (por ejemplo, ver Consulta Subtel NC 488-18; y TDLC Conadecus c. Telefónica y otros, c. 38).

Como hemos tratado en otras oportunidades (Regulación y competencia a los ojos de la CMA inglesa), la relación entre técnicas de regulación y competencia no es una de opuestos. La regulación puede complementar o facilitar el proceso competitivo. El caso de la portabilidad financiera –o de iniciativas más osadas como la de Open Banking en otras jurisdicciones- es una clara muestra de que la regulación puede estar dirigida a disminuir costos de transacción, facilitar la comparación entre productos, remover obstáculos para la movilidad de clientes y crear condiciones más propicias para la competencia. Adicionalmente, dado que la nueva portabilidad también está enfocada en empresas micro y pequeñas, la reforma propuesta también puede ayudar a destrabar barreras en el acceso al financiamiento e indirectamente, a la ansiada recuperación económica.

Enlaces relacionados

Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la Ley 21.236.