Las razones de la FNE para estudiar el mercado del gas

La División de Estudios de Mercado de la Fiscalía Nacional Económica (FNE) anunció el pasado 23 de noviembre de 2020 el inicio de su sexto Estudio de Mercado, que analizará integralmente la industria del gas en Chile.

Este estudio vendría a ser el más reciente de la FNE, luego de Rentas Vitalicias (2018), Notarios (2018), Textos Escolares (2019), Medicamentos (2020) y Compras Públicas (2020), gestados por aplicación de su facultad para realizar estudios de mercado (introducida por la reforma de 2016, en la letra p) del artículo 39 del Decreto Ley 211).

Estos estudios de mercado -que pueden finalizar con recomendaciones concretas a la autoridad, incluyendo reformas legislativas- se han transformado en una útil herramienta para incidir en las políticas públicas desde una mirada más estructural de la libre competencia.

La nueva indagación en el mercado del gas se basaría en la hipótesis de que existirían distorsiones en el mercado desde el punto de vista de la competencia que estaría impidiendo a los consumidores mayoristas y minoristas en el país la posibilidad de acceder a condiciones comerciales más favorables. “El mercado del gas es clave para la economía nacional, para los bolsillos de las familias y también tiene ventajas medioambientales. Por eso, vamos a trabajar para detectar todos los aspectos para mejorar la competencia en este mercado”, señaló el Fiscal Nacional Económico, Ricardo Riesco.

La investigación, se enfocará tanto en el análisis del mercado de gas natural (GN) como del mercado de gas licuado de petróleo (GLP) e incluirá todas las etapas de la cadena de suministro. El estudio contará con la asesoría de los economistas Juan-Pablo Montero, profesor de la Pontificia Universidad Católica, y Eduardo Saavedra, profesor de la Universidad Alberto Hurtado y ex Ministro titular del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC).

El Mercado del Gas

Actualmente, el gas es un insumo relevante para la economía chilena. Según afirma FNE en la minuta de lanzamiento del estudio, el gas representa el 15% del consumo energético nacional y hasta 19% del presupuesto que los hogares destinan a servicios básicos, un monto significativo del gasto de bolsillo. Además, la tendencia actual de descarbonización del sector eléctrico impulsada por el gobierno chileno y la creciente inclusión de energías renovables no convencionales hará del gas un insumo clave para la generación eléctrica, ya que su infraestructura de transporte y distribución podría ser utilizada, a futuro, para trasladar hidrógeno verde.

Cuando se habla del mercado del gas, generalmente se hace una distinción entre las empresas dedicadas al gas natural (GN) y aquellas dedicadas al gas licuado de petróleo (GLP). Pese a esta distinción, ambos productos presentan similitudes en la manera cómo se organiza la industria, identificándose cuatro etapas de cadena productiva (Rol FNE Nº2463-17): (i) producción o importación del gas; (ii) almacenamiento en los terminales correspondientes; (iii) transporte desde terminales o plantas de producción hasta los grandes clientes (generadoras eléctricas, grandes clientes industriales o empresas distribuidoras y comercializadoras de gas); y (iv) distribución de gas a clientes residenciales y comerciales.

• Importación

Según datos de la Comisión Nacional de Energía (CNE), para el 2018 Chile importó cerca de un 80% de su consumo interno de gas en forma de gas natural licuado (GNL). El GNL importado es transportado en barcos, desembarcando en terminales donde es almacenado o regasificado.

Existen dos terminales de ingreso, uno en Mejillones y otro en Quintero, cuyo volumen es cerca del triple del terminal en Mejillones. El porcentaje restante de GNL es producido nacionalmente en la Cuenca de Magallanes por la Empresa Nacional del Petróleo (“ENAP”), y a través de colaboraciones entre esta entidad y agentes privados tales como Geopark o Methanex (ver Reportes Anuales de ENAP aquí). Por el lado del suministro del GLP, también es en su mayoría importado en barcos, ingresando al país a través de los terminales de Gasmar, Oxiquím -ambos en Quintero- y Hualpén, ubicada en la región del Biobio. Cerca de un 25% del consumo interno para el 2018 se produce localmente.

• Transporte y Distribución

El transporte tanto del GN como el GLP se realiza a través de gaseoductos y, otra fracción, a través de camiones. El GN se inyecta en las 40 plantas satelitales de regasificación (PSR) repartidas en el país, que luego pasa a redes locales, para ser distribuido a los consumidores finales. En 2018, el GN fue usado en mayor proporción para generación eléctrica (el resto va a refinería de petróleo), del sector industrial, residencial, comercial y público residencial (para más detalle, ver aquí la visualización levantada por la CNE). Las redes de distribución de GN sólo existen para un 20% de las comunas del país, debido a la existencia de economías de densidad y las diferencias en el poder adquisitivo presente en las comunas remanentes.

El transporte del GLP termina en plantas de almacenamiento. La más grande e importante es la Planta de Maipú, propiedad de la Sociedad Nacional de Oleoductos S.A., la que luego abastece a las principales distribuidoras: Gasco, Abastible y Lipigas. Éstas últimas distribuyen el GLP bajo tres modalidades: envasado, a granel o por red. La primera corresponde a la distribución del gas licuado en cilindros de, típicamente, 5, 11, 15 y 45 kg. En la segunda modalidad, camiones transportan el GLP a una red local, abastecida por un estanque o una central de GLP (conjunto de estanques), donde se cobra en base al consumo individual. Por último, la tercera modalidad, que no es habitualmente utilizada, corresponde a la distribución gas a través de redes de tubería. En 2018, el GLP fue consumido en mayor medida por el sector residencial, siguiéndole el industrial, comercial, público y de transporte.

Estudio de Mercado: Preocupaciones e Hipótesis

Según comunicó la FNE en el lanzamiento del estudio de mercado del gas, la hipótesis de falta de competencia que los motiva a profundizar más en la industria consiste en: “existen espacios en el mercado del gas que no se encuentran funcionando de forma adecuada desde el punto de vista de la competencia, lo que estaría provocando que las condiciones comerciales a las que pueden acceder consumidores mayoristas y minoristas en el país no sean las óptimas”. En particular, la Fiscalía da cuenta de cuatro aspectos levantaron las alertas.

1. Estructura Horizontal

Una primera razón que justifica la realización de un estudio del mercado del gas guarda relación con la estructura de la industria a nivel horizontal. Y la primera gran pregunta que salta a la vista es si acaso el GN y el GLP forman parte del mismo mercado relevante o no. Esta distinción es relevante: si ambos forman parte del mismo mercado es porque ambos ejercen presión competitiva recíprocamente, lo que afecta en el poder de mercado que pudiese tener cada empresa. En cambio, de ser consideradas mercados separados, podría estimarse que existe una mayor concentración a nivel horizontal y que, posiblemente, ello redundaría en una menor intensidad competitiva entre sus actores.

En la Resolución Nº 2463-17 sobre denuncias contra distribuidoras de gas natural que habrían pactado una serie de conductas exclusorias (ver nuestra nota CeCo sobre el caso aquí), el mercado relevante sí consideró ambos productos como parte de un mismo mercado en lo que respecta su distribución hacia proyectos inmobiliarios y consumidores finales de soluciones de calefacción, agua caliente y cocina. En la Resolución N° 51/2018, el Tribunal de Libre Competencia (TDLC) también los considera parte de un mismo mercado para efectos del análisis de riesgos horizontales que se realizó. A esta misma conclusión llegan Galetovic y Sanhueza (2015) en un estudio llevado a cabo por la Asociación de Empresas de Gas Natural (AGN). En cambio, el documento de Bitrán (2011) llega a la conclusión contraria, argumentando que el GLP y el GN son parte de mercados distintos.

Con todo, la FNE reconoce que un análisis más profundo de la estructura de propiedad del mercado del gas podría llevarlos a concluir que la pregunta sobre el mercado relevante no es determinante. Y esto porque, en ambos mercados, los actores principales son controlados o se encuentran relacionados a los mismos grupos económicos: Lipigas (Grupo Yaconi-Santa Cruz) y Gasco (Grupo Pérez Cruz) participan en ambos mercados directamente; AntarChile (Grupo Angelini) cuenta con participaciones tanto en Abastible (GLP) como en Metrogas (GN). Así, es al menos posible o razonable que el estudio identifique una alta concentración en el mercado del gas en Chile, y por tanto posiblemente una baja intensidad competitiva, con independencia de si el GN y el GLP forma o no parte de un solo mercado.

2. Dispersión en Precios

Una segunda razón que justifica la realización de un estudio del mercado del gas apunta a las diferencias importantes en el precio del gas, según si se accede a este por redes concesionadas, por redes no concesionadas o por balón de GLP. Por un lado, la FNE ha encontrado diferencias importantes en el precio del GLP entre distintas marcas en una misma zona geográfica y, por otro, observa diferencias de precio importantes dentro de una misma marca entre GLP distribuido en balones con respecto al distribuido por redes no concesionadas. Estas diferencias en precios para una misma tecnología y zona geográfica no se condicen con la idea de que el gas sería un bien homogéneo, esto es, un bien que muestra muy pocas diferencias cualitativas según el proveedor. Baja diferenciación de productos implica alta disposición a sustituir entre marcas e incluso, en el mediano plazo, entre tecnologías (esto es, entre GN y GLP), lo que se traduciría en una alta sensibilidad al precio de parte de los consumidores.

Bajo esa misma línea, uno esperaría una tendencia por parte de los consumidores a la adopción de tecnologías más convenientes en términos de su precio final -en este caso, la red de GN-, cuestión que aparentemente no ocurre. Ahora, la falta de competencia no es la única explicación posible. Como bien explica la FNE, el mercado del gas natural presenta importantes economías de escala, elemento que bien podría explicar la relativamente baja tasa de oferta y por tanto de adopción de esta tecnología en ciertas zonas geográficas. Adicionalmente, cabe la posibilidad que la dispersión en precios se deba a que las empresas de este mercado participan tanto en el GLP y GN, lo cual podría limitar los incentivos a expandir la red.

En definitiva, todas estas preguntas -economías de escala vs. menor intensidad competitiva- deberán contestarse empíricamente en el estudio de mercado.

3. Estructura Vertical

La tercera razón del estudio va de la mano con la estructura vertical de propiedad del mercado, donde se observan empresas que se dedican a importar gas en Chile y también son en parte del almacenamiento, transporte y distribución final hacia hogares, comercios e industrias. Como nos enseña la organización industrial, la existencia de integración vertical no implica necesariamente beneficios ni perjuicios para la competencia en los mercados. Es una situación que se debe evaluar caso a caso, de ahí la necesidad de explorar en profundidad este aspecto en el mercado del gas chileno en profundidad.

A lo anterior se le suma la reciente tendencia entre países de la OCDE a revisar los niveles de integración vertical en el mercado del gas (Wilkinson et al., 2016), algo que no ha sido imitado en la regulación chilena. La FNE nombra ejemplos de esto países tales como Alemania, Finlandia, Holanda, Reino Unido, Australia y Estados Unidos, muchos de los cuales comenzaron un proceso de reestructuración del mercado del gas, en miras a facilitar la entrada aguas arriba y abajo. Destacan el caso del Reino Unido, donde se propuso la separación de la propiedad (ownership unbundling) como la forma más eficaz de dividir las distintas etapas de la cadena de valor en el mercado del gas (Davies & Waddams, 2007).

4. Asimetría regulatoria respecto a otros sectores de servicios básicos

Por último, la cuarta razón de la FNE para analizar el mercado del gas en Chile es que, si bien el gas es considerado un servicio básico, existen diferencias entre cómo se ha regulado este mercado respecto de los otros servicios básicos como el agua potable, la electricidad y las telecomunicaciones. Así, habría una asimetría en torno al rol que ha tenido el Estado en temas de cobertura y acceso a la red de gas natural en comparación a otros servicios básicos. Por ejemplo, un 21,4% de los hogares consume gas natural en capitales regionales y zonas conurbadas, mientras que un 93,7% tiene acceso a la red pública de abastecimiento de agua potable.

Otra asimetría que la FNE destaca guarda relación con las diferencias en los regímenes tarifarios de los servicios básicos en Chile. Mientras en el mercado del gas existe un régimen de libertad de precios para gran parte del suministro, en los servicios de electricidad, agua potable y servicios sanitarios ocurre justamente lo contrario. El precio del suministro de electricidad está fijado según la capacidad negociadora de los consumidores. Por su parte, en los servicios de agua potable y saneamiento, el precio se determina de acuerdo con el sistema de tarificación contenido en el DFL N°70 de 1988 del Ministerio de Obras Públicas.

Constatada la asimetría, la FNE consideró necesario ahondar en sus posibles explicaciones y así determinar si esta diferencia regulatoria se justifica y se traduce (o no) en resultados eficientes.

¿Posible colusión en mercado del gas?

El pasado 27 de abril, en una sesión convocada por la Comisión de Economía de la Cámara de Diputados, el Fiscal Nacional Económico, Ricardo Riesco, fue invitado para abordar el funcionamiento del mercado del gas y las posibles causas del alza en su precio durante el último tiempo.

En esa oportunidad, y luego de señalar las preocupaciones que tiene la FNE en torno al mercado, confirmó también la recepción de denuncias de parlamentarios sobre una posible colusión en este mercado y explicó que, si durante el desarrollo del estudio de mercado, la FNE encuentra evidencia de algún ilícito anticompetitivo, podrá abrir una investigación en vez, durante o después del estudio de mercado.

Señaló también que, si el estudio confirma que la industria del gas en Chile no está funcionando adecuadamente desde el punto de vista competitivo, la FNE hará recomendaciones de modificaciones normativas al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Energía, para que el Estado adopte una política pública que aumente el bienestar de los consumidores.

En la presentación del oficio ante la FNE para que se indague por posible colusión -firmado por los diputados Miguel Ángel Calisto, Manuel Matta, Jorge Sabag, Joanna Pérez e Iván Flores- se mencionó que esta preocupación no sólo nace a partir de la reciente alza en los precios de balones de gas licuado de cinco, de quince o cuarenta y cinco kilos, sino que además porque se sabe que la empresa Lipigas ya ha sido sancionada el 2017 por colusión en el mercado del gas licuado en Perú. En efecto, el Indecopi acusó a cinco empresas por fijar el precio del GLP entre 2006 y 2011. Entre las involucradas estarían Lima Gas S.A, filial de la empresa chilena Lipigas.

Enlaces Relacionados

Ver aquí Minuta de Lanzamiento FNE del Estudio sobre el Mercado del Gas.

Ver aquí Video de intervención del Fiscal Económico, Ricardo Riesco, en la Comisión de Economía de la Cámara de Diputados.