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El pasado 9 de julio, el RegCom y la Universidad Austral organizaron un seminario para analizar la posición de las agencias en el llamado “Estado Regulador”, en el marco de la revocación de la “regla Chevron” por parte de la Corte Suprema de EE.UU.
Ezio Costa (profesor de Derecho UCH) presentó Chevron, que consiste en un precedente jurisprudencial clave del derecho administrativo estadounidense. Este precedente está contenido en una sentencia de 1984, dictada por la Corte Suprema de EE.UU., y establece que las agencias reguladoras tienen la autoridad principal para interpretar sus propios estatutos, siempre que no haya una interpretación específica del Congreso. Así, bajo el marco de esta regla, la revisión judicial que realizan las cortes acerca de la interpretación de la ley que realiza la agencia administrativa solo se limita a verificar su razonabilidad. En términos más formales, el step one del test consiste en determinar si acaso el término interpretado por la agencia es ambiguo, y el step two consiste en determinar si la construcción que hizo una agencia es razonable. Si se cumplen ambos requisitos, las agencias deberían ser deferentes hacia la interpretación de la administración (tras el fallo inicial de Chevron se agregó un paso previo, el “step zero”: determinar si debe aplicar o no el test de Chevron).
Ahora bien, el precedente Chevron fue recientemente revocado. Esto ocurrió en el caso Loper Bright v. Raimondo, fallado por la Corte Suprema de EE.UU. a finales de junio de 2024. En éste, un grupo de empresas pesqueras desafió una regulación administrativa dictada por la National Marine Fisheries Service, que buscaba que las compañías en la industria pesquera financiaran ciertos dispositivos tecnológicos que iban a ser usados en la fiscalización de la industria. Frente a este reclamo, diversas cortes señalaron que la regulación expedida por la National Marine Fisheries Service estaba respaldada por la regla de deferencia de Chevron y, por tanto, debía seguir vigente. Con todo, dichas empresas insistieron y llegaron a la Corte Suprema (vía certiorari), la cual decidió revocar dicho precedente.
En síntesis, la Corte Suprema expuso que la Ley de Procedimiento Administrativo (APA, por sus siglas en inglés) obliga a los tribunales a decidir, de forma independiente, todas las cuestiones de derecho pertinentes, incluidas aquellas relativas a estatutos legales ambiguos. Además, señaló que las agencias reguladoras carecen de competencia especial para resolver ambigüedades estatutarias, siendo esta una tarea para la cual los tribunales están especialmente capacitados. Así, la Corte Suprema puso fin a los 40 años de la regla de Chevron.
En lo que sigue, buscamos explicar en mayor profundidad la importancia de este precedente, su revocación, y las posibles consecuencias.
El expositor Pablo Soto (Universidad Austral) aprovechó la instancia para ahondar en la historia de este precedente. Según explicó, la doctrina Chevron se originó en un fallo de la Corte Suprema de EE.UU. en 1984. Este caso surgió cuando la Agencia de Protección Ambiental (EPA, por sus siglas en inglés) adoptó, en 1981, una interpretación flexible de la Ley de Aire Limpio, permitiendo tratar una planta industrial entera como una sola fuente fija de contaminación. Esto permitía que las empresas pudieran promediar las emisiones dentro de la planta sin necesitar nuevos permisos si las emisiones se compensaban dentro de diferentes zonas de la planta. Es decir, bajo esta interpretación no se necesitaba un nuevo permiso cada vez que se hiciera un cambio menor en una planta. Soto explicó que esta interpretación de la EPA fue influenciada por la administración de Reagan, que promovía una menor regulación para facilitar la actividad económica.
Frente a lo anterior, la redefinición del concepto de “fuente fija” por parte de la EPA fue anulada por la Corte de Apelaciones del Distrito de Columbia. En efecto, esta corte consideró que la Ley de Aire Limpio buscaba mejorar la calidad del aire, y que la interpretación de la EPA no se alineaba con esa finalidad.
Sin embargo, la Corte Suprema revocó la decisión de la Corte de Apelaciones y estableció un análisis de dos pasos para evaluar el actuar de las agencias. En el primer paso, la corte debía determinar si el Congreso se ha pronunciado directamente y con claridad sobre el asunto. De no ser así, es decir, si existe ambigüedad en el texto legal, entonces se debía continuar con el segundo paso: evaluar si la interpretación del texto legal realizada por la agencia era permisible o razonable. Si lo era, la corte debía ser deferente a esa interpretación.
De este modo, siguiendo este análisis, en el caso Chevron la Corte Suprema estimó que el Congreso, al dictar la Ley de Aire Limpio, no había prohibido la definición de “fuente” establecida por la EPA, y que esta definición era razonable. En consecuencia, la Corte ratificó la interpretación de la agencia.
De este fallo, Soto destacó tres cosas: (i) otorga un rol protagónico a la interpretación administrativa, siempre que esta sea razonable, (ii) limitaría la interpretación judicial, y (iii) refleja una mirada política, sugiriendo que el diseño de la política pública debe quedar a cargo de los órganos administrativos.
La profesora Loreto Valenzuela (Pontificia Universidad Católica de Valparaíso) abordó los principales argumentos a favor y en contra de Chevron. A su favor, la académica indicó que esta doctrina protege y permite interpretaciones uniformes por parte de las agencias federales, reforzando el rol del Poder Ejecutivo para fijar políticas públicas (otorgando mayor discrecionalidad a las agencias). Agregó que este enfoque es útil especialmente cuando el legislador ha sido ambiguo, ya que se confía en la expertise técnica de las agencias.
En su contra, Valenzuela esbozó varios argumentos. Primero, que la doctrina Chevron disminuye el control judicial y vulnera la separación de poderes, limitando la capacidad de los jueces para controlar la aplicación del derecho por parte de las agencias.
Segundo, señaló que es difícil determinar si la ambigüedad en una norma es intencional, lo que problematiza la suposición de una delegación de facultades a las agencias.
Tercero, señaló que la doctrina Chevron se ve contradicha por la APA de 1946, la cual establece que corresponde a los jueces ejercer el control judicial de la actividad administrativa al decidir de forma independiente todas las cuestiones de derecho, incluidas aquellas relacionadas con estatutos ambiguos. Como se verá más abajo, esta fue una consideración decisiva para el fallo que revocó Chevron.
Finalmente, Valenzuela observó que, a lo largo de las décadas, varios fallos limitaron la aplicación de Chevron, y que, desde 2016, la Corte Suprema no estaba aplicando este precedente, reflejando un cambio de paradigma y de la posición ideológica de los jueces respecto al rol de las agencias y su intervención en la esfera privada.
Por su parte, Catalina Medel (Directora del RegCom) sostuvo que la doctrina Chevron ha sido crucial, ya que ha hecho posible la existencia del Estado Regulador en EE.UU., estableciendo estándares que definen la relación del Poder judicial con las agencias. Asimismo, destacó que Chevron no implica una deferencia ilimitada a las decisiones de las agencias, sino que reconoce su rol en el Estado, sobre todo en políticas públicas.
En tal medida, Medel destacó el fallo de 1984 como una manifestación de que los jueces no son expertos y que las decisiones de las agencias, tomadas por expertos, son fundamentales. Esta sería, a su juicio, una de las razones por las cuales el Congreso delega la toma de decisiones a las agencias administrativas, por ejemplo, en materia de regulación de mercados sofisticados (en que existen asimetrías de información entre el Congreso y los operadores del sector específico de que se trate).
Por último, recalcó que, si bien desde 2016 se ha restringido la aplicación de Chevron en la Corte Suprema, este precedente seguía siendo influyente en cortes inferiores.
Como se adelantó más arriba a propósito de las objeciones de Loreto Valenzuela a Chevron, el fallo que revocó dicho precedente, Loper v. Raimondo (2024), se basó en que Chevron partía de un supuesto erróneo al no tener en cuenta la Ley de Procedimientos Administrativos (APA). A este respecto, la Corte Suprema señaló que, según la APA, los tribunales deben ejercer su juicio de forma independiente al decidir si una agencia ha actuado dentro de los límites de su autoridad estatutaria, y que por tanto no pueden deferir a la interpretación de una agencia solo por el hecho de que un estatuto es ambiguo (p. 1 (todas las citas corresponden al fallo).
Además, como también destacó Valenzuela, el fallo se basa en la idea de que los jueces deben tener un rol central en la interpretación y aplicación de la ley, conforme a la Constitución estadounidense. Así, la Corte Suprema expresó que “la visión según la cual la interpretación de términos estatutarios ambiguos consiste en un “policymaking” que debe ser realizado por actores políticos en vez del Congreso es una idea tremendamente errada, pues descansa sobre una concepción equivocada del rol judicial. Es razonable asumir que el Congreso busca dejar el “policymaking” en manos de los actores políticos. Pero la solución de ambigüedades estatutarias involucra interpretación legal (p. 26). En la misma línea, la Corte afirmó que “las agencias no tienen una habilidad especial a la hora de resolver ambigüedades estatutarias. Las cortes sí la tienen” (p. 23).
Ahora bien, a pesar de la revocación de Chevron, la Corte dejó claro que todavía existe un espacio para la deferencia administrativa: cuando esta es expresamente conferida por el legislador a una agencia (p. 17).
Cabe destacar que hubo votos disidentes en la decisión de Loper v. Raimondo. Así, por ejemplo, la jueza Kagan, en un tono algo nostálgico, aludió a que fue en los tiempos de Chevron que aún se entendía bien el rol de la Corte, pues “esos eran los días en que sabíamos lo que no éramos, sabíamos que entre las cortes y las agencias, el Congreso usualmente pensaría que las agencias estaban mejor habilitadas para resolver ambigüedades y rellenar las lagunas en los estatutos regulatorios. Esto, debido a que las agencias administrativas son expertas en su campo. Y por su rol como parte del poder democráticamente legitimado (“political branch”), lo que les daba espacio para reclamar hacer política intersticialmente” (p. 31)
Medel sostuvo que la revocación de la doctrina Chevron probablemente incremente la litigación, ya que habrá más oportunidades para impugnar las decisiones de las agencias. Ahora bien, también explicó que este cambio no garantiza que todas las impugnaciones tengan éxito, pero sí limita la deferencia que se otorgaba a las agencias bajo Chevron. Así, Medel advirtió que la nueva dinámica podría hacer que las agencias actúen de manera más conservadora en razón de que necesitan más de la aprobación judicial.
Además, explicó que este cambio puede tener un impacto significativo en la estructura del Estado Regulador, ya que las agencias podrían volverse más dependientes del control judicial, desafiando el propósito original de delegar decisiones a expertos independientes en lugar de políticos. Lo anterior presentaría desafíos para el Congreso en términos de delegar competencias y definir claramente los poderes de las agencias.
*Todas las traducciones de la sentencia de Loper v. Raimondo son propias.
