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Como ya cubrimos en una nota anterior, la Fiscalía Nacional Económica (FNE) decidió estudiar el mercado de la educación superior (lo que pronto se verá plasmado en la publicación de su informe preliminar, en junio de 2025). Por ello, entre otras cosas, requirió información a diversas Instituciones de Educación Superior (IES).
Al llevar a cabo dichas gestiones investigativas, la autoridad se topó con más dificultades que las que originalmente esperaba (ver nota anterior). Esto, pues tres de las principales universidades del país se opusieron, vía recursos de protección de garantías constitucionales, a las solicitudes de información expedidas por la Fiscalía. Esos recursos ya se fallaron, y en los tres casos la Corte de Apelaciones le dio la razón a la Fiscalía (ver roles Corte Apelaciones N° 16.327-2024 (PUC), N°16.411-2024 (UCH) y 16.377-2024 (USACH)). En esta nota se revisa este pleito y su resolución.
El 19 de abril de 2024, mediante el Oficio Circular N°36, la FNE solicitó a diversas IES información de contacto – como nombres y RUN/pasaporte – de todos(as) los(as) estudiantes que se matricularon por primera vez en la respectiva institución, en algún programa académico (excluyendo posgrado) en los años 2023, 2022, 2020, 2018, 2016 y 2014. Con la información se perseguía recopilar datos sobre los atributos de las IES valorados por los estudiantes, y catastrar las diversas realidades laborales de los graduados.
De 48 instituciones contactadas, 45 remitieron la información solicitada, y 3 se negaron: la Pontificia Universidad Católica de Chile (PUC), la Universidad de Chile (UCH) y la Universidad de Santiago de Chile (USACH). Ante esta negativa, la FNE envió distintos oficios a estas instituciones, insistiéndoles que entregaran la información solicitada: a la UCH el Oficio Ordinario N°961, a la USACH el Oficio Ordinario N° 994, y la PUC el Oficio Ordinario N°848.
Ante aquello, las tres universidades presentaron recursos de protección ante la Corte de Apelaciones de Santiago para que se dejaran sin efecto dichos oficios (haz click aquí para ver el de la PUC, el de la UCH, y el de la USACH). En la tramitación de estos recursos, la Fiscalía evacuó sendos informes, en los que se opuso a las alegaciones de las universidades (ver informes de la FNE en oposición a PUC, a UCH y a USACH).
Como se señaló al inicio, esos recursos ya se fallaron, y en todos los casos la Corte de Apelaciones dio la razón a la FNE (ver las sentencias en los casos de la USACH, PUC y UCH). Ante aquello, las universidades presentaron recursos de apelación, por lo que la Corte Suprema tendrá la última palabra.
Frente a tal coyuntura, en esta nota se cubren las sentencias de la Corte de Apelaciones que resolvieron estos casos en primera instancia, así como algunos de los argumentos que fundan los recursos de apelación que interpusieron las universidades contra dichas sentencias. Se advierte que, por razones de orden, las controversias entre la FNE y las universidades son aquí presentadas como su fuesen un solo caso, cuando en realidad se trata de tres procedimientos distintos, que pueden ser fallados en forma diversa por la Corte Suprema (esto, en razón de ciertas especificidades que no son mencionadas en esta nota, como matices en cuanto a cómo realizar el análisis de proporcionalidad, entre otras cuestiones). Ahora bien, cabe señalar que antes de dictar sentencia, la misma Corte de Apelaciones dispuso la vista sucesiva de las causas “a fin de evitar decisiones contradictorias”, por cuanto ellas “se han seguido por hechos semejantes”.
En lo que sigue se estructurará el debate entre las universidades y la FNE en torno a 3 ejes temáticos (datos personales, “amenazas” de sanciones y desigualdad ante la ley). Primero, se expondrá qué reclamaron las universidades al interponer el recurso de protección en primera instancia; segundo, se señalará la respuesta de la FNE; tercero, se señalará cómo falló la Corte de Apelaciones la controversia, y, cuarto, se repasará lo que señalaron las universidades en sus recursos de apelación.
En sus recursos de protección, la UCH y la PUC alegaron que la entrega de la información requerida podría afectar el derecho protegido por la Constitución en su artículo 19 N°4, que garantiza a todas las personas “la protección de sus datos personales” (la importancia de dicha regulación para la Libre Competencia se puede ver en “Una introducción a la nueva Ley sobre Protección de Datos Personales y su relevancia para el Derecho de la Libre Competencia”).
Además, la solicitud de la Fiscalía estaría limitada por lo dispuesto en la Ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada. Ello, pues los datos que se requieren corresponden a los que, según su artículo 2, calificaría como datos de carácter personal, i.e., aquellos “relativos a cualquier información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables”. Así, cayendo lo solicitado bajo la categoría de datos personales, estos solo pueden entregarse a la FNE, según el artículo 4 de esta ley, cuando exista una ley que lo autorice o previo consentimiento del titular (en este caso, del estudiante).
Finalmente, las instituciones indicaron que la solicitud de la FNE era desproporcionada. Esto, por cuanto no serían necesarios todos los datos solicitados para cumplir el objetivo de ponerse en contacto con estudiantes o ex estudiantes de las Universidades.
La FNE resaltó que la definición de datos personales de la Ley N°19.628 no constituye un límite a su atribución de requerir información. Ante todo, pues, el artículo 20 de dicha ley, dispone que “[e]l tratamiento de datos personales por parte de un organismo público sólo podrá efectuarse respecto de las materias de su competencia y con sujeción a las reglas precedentes. En esas condiciones, no necesitará el consentimiento del titular”. Así, la Fiscalía señaló que caía justamente en la hipótesis en que no se necesita consentimiento, por otorgarle el artículo 39 del DL 211 facultades para solicitar dicha información.
Además, señaló que la circunstancia de que los requerimientos de información formulados por la FNE a los particulares sí puedan referirse a antecedentes sensibles, se condice con el deber de estricta reserva que el DL 211 impone a los funcionarios de la FNE, sancionado penalmente (art. 42 DL 211).
La Corte de Apelaciones le dio la razón a la FNE. Señaló que el legislador ha entregado la misma autorización tanto para la investigación de ilícitos anticompetitivos como para el desarrollo de estudios de mercado, y agregó que las facultades para desarrollar estudios de mercado comprenden principalmente las de requerir información a órganos y entidades del Estado (letras f) y g) del artículo 39 y requerir antecedentes a los particulares (letra h).
Por otro lado, en consonancia por lo señalado con la FNE, destacó el estricto deber de reserva al que está sujeta la FNE y sus funcionarios y, a partir de aquello, concluyó que este deber sólo tiene sentido si la información a la que accede la FNE incluye datos o antecedentes que puedan tener el carácter de reservado (como lo serían los datos personales protegidos por la Ley N° 19.628). Además, constató que la misma ley 19.628, en su artículo 20, señala que un organismo público puede tratar datos sin solicitar el consentimiento de sus titulares si es que lo hace dentro de la esfera de sus competencias, lo que sería el caso respecto de la FNE.
Además, la Corte señaló que la información solicitada por la FNE no compromete de modo alguno “datos sensibles”, pues se trata únicamente de sus nombres y apellidos, RUN o números de pasaportes, año de ingreso, teléfono y correos institucionales o personales, esto es, lo que comúnmente se denomina datos de contacto.
Por último, el sentenciador desestimó las alegaciones de falta de proporcionalidad de la información requerida, teniendo presente las razones que justifican la necesidad de estudiar el mercado de la educación superior en Chile (por ejemplo, el alto gasto involucrado en términos del Producto Interno Bruto de Chile en educación).
En sus recursos, las universidades alegaron que el hecho de que la FNE actúe dentro de su ámbito de competencia no la exime de cumplir con el estándar especial y reforzado de justificación que impone el estatuto constitucional y legal de protección de datos personales, y que no se habría cumplido dicho estándar.
Además, se reclamó que la mera existencia formal de un deber de reserva no constituye en sí misma una garantía efectiva de protección, menos aun cuando no existe control ni fiscalización previa o simultánea sobre el uso de los datos personales entregados.
Por otro lado, respecto de la falta de proporcionalidad, la PUC alegó que la “supuesta facultad” de requerir un abundante conjunto de datos personales sobre 167.399 personas con el objeto de realizar focus groups es desproporcionada. En la misma línea, se alegó que la sentencia de la Corte de Apelaciones yerra por cuanto confunde la justificación del estudio de mercado con la justificación del tratamiento de datos personales en ese contexto concreto.
Finalmente, la UCH hizo un argumento concentrándose en el texto legal. Al respecto, citó el artículo 39 del DL 211, el cual señala qué puede solicitar la FNE de los particulares y organismos públicos. Así, constató que el tenor de la norma señala que se pueden solicitar “antecedentes e informaciones”. Sobre esto, acotó, entonces, que “[s]e observa de una simple lectura de la norma transcrita, que ésta no se refiere a su competencia para requerir “datos personales”, de forma expresa. Las expresiones “antecedentes e informaciones” no comprenden la entrega de datos personales”.
Otro punto que las universidades levantaron en sus recursos de protección fue que, en los oficios de insistencia remitidos por la FNE, había amenazas de apercibimiento con multas o arresto por no entregar la solicitud. Esto, según las Universidades, demostraría la urgencia de interponer las respectivas acciones de protección.
Respecto de este argumento, la Fiscalía señaló que en los oficios enviados simplemente no hay antecedentes de aquello y que, aún más, dicha imputación es también infundada por referencia al contenido de la legislación: la FNE carecería de atribuciones para imponer multas de cualquier tipo y a cualesquiera sujetos. Esto, pues la eventual imposición de multas necesariamente supone una decisión del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) que se adopta como resultado de un procedimiento que asegura la bilateralidad de audiencia y en el cual dicho tribunal evalúa sustantivamente la conducta del particular en cuestión.
Sobre este debate, y respecto del argumento de la UCH, la Corte de Apelaciones resolvió lisa y llanamente que “no proporcionó la Universidad ningún antecedente que compruebe tales acusaciones”, y en el caso de la USACH señaló que “no se constata que se hayan consignado amenazas de sanciones pecuniarias o privativas de libertad”.
Atendido lo anterior, la USACH insistió en este argumento y, en su recurso de apelación ante la Corte Suprema, señaló que la sentencia omitió considerar el contexto normativo citado en el oficio de la FNE en que se requiere información, el cual sí contempla sanciones ante la falta de entrega de información a la FNE en el artículo 39 letra h) del DL 211.
Finalmente, otro argumento que fue presentado por las universidades públicas (la USACH y la UCH) en su recurso de protección, fue que se vulneró la igualdad ante la ley, pues esta garantía exige “tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales”. Sin embargo, en este caso se estaría tratando a la USACH y a la UCH como instituciones privadas al apercibirlas con multas y arrestos.
La Corte de Apelaciones también desestimó este argumento. Esto, pues, en primer término, la FNE en ningún momento había considerado a las universidades públicas como un particular. Antes bien, la FNE había invocado expresamente las atribuciones contenidas en los literales f) y g) del artículo 39, las que le asisten respecto de los servicios públicos y organismos del Estado.
Frente a esta decisión de la Corte de Apelaciones, la USACH insistió en este argumento en su recurso de apelación. Así, señaló que la legislación le reconoce un régimen distintivo por su carácter público, viéndose aquello infringido por la aplicación de la letra h) del artículo 39 del DL 211, que es una disposición establecida únicamente para particulares, excluyéndose entonces a la Administración del Estado de sus alcances. Esto, por cuanto la letra h) consagra que el Fiscal Nacional Económico puede “[s]olicitar a los particulares las informaciones y los antecedentes que estime necesarios”. Así, la referencia a los particulares obstaría la aplicación de esta norma a una Universidad Pública.
Ahora este asunto queda en manos de la Corte Suprema. Es probable que la sentencia final trate los puntos recién mencionados.
No obstante, los puntos recién reseñados no son los únicos sobre los que se podría pronunciar la máxima magistratura. Esto, por cuanto la sentencia de la Corte de Apelaciones no tocó diversos puntos que sí levantó la FNE en sus informes, puntos que tenían que ver con que el recurso de protección no es el mecanismo procesalmente idóneo para conocer de estos asuntos (debiendo conocer de ellos el TDLC), y que un fallo desfavorable a la FNE pondría en aprietos a todo su sistema persecutorio (para ver esto argumentos, ver la nota CeCo “Tres piedras en el zapato de la FNE: la oposición de PUC, USACH y la Chile a entregar información en un Estudio de Mercado”). Vale la pena dedicar algunas palabras al argumento de la FNE en torno a que un fallo desfavorable podría tener importantes consecuencias sistemáticas. Al respecto, la FNE enfatizó que su atribución para solicitar antecedentes a los organismos y servicios públicos a que se refieren las letras f) y g) del artículo 39 del DL 211 es la misma que se utiliza en el contexto de las investigaciones desarrolladas por la FNE para fiscalizar ilícitos contra la libre competencia. Por ello, de aceptarse que la definición de datos personales constituya un límite a aquellos antecedentes que puede solicitar la Fiscalía, las consecuencias serían sistémicas y podrían extenderse mucho más allá de los estudios sobre la evolución competitiva de los mercados que el legislador expresamente ha encomendado realizar a la FNE. Esto, causaría un incalculable detrimento a sus capacidades para cumplir con su cometido legal en prácticamente toda la extensión de sus funciones y, con ello, un grave menoscabo del interés general proyectado al orden económico nacional.
Por otra parte, cabría agregar que, aun si la Corte Suprema falla a favor de la FNE, el hecho mismo de que esto se haya litigado vía recurso de protección es preocupante. Esto, pues, aun cuando la Fiscalía gane, va a haber perdido mucho tiempo tramitando este asunto (el fallo de la Corte Suprema va a llegar después de que se libere el informe preliminar del estudio de mercado). En tal medida, podría ser que surgiera una práctica en la que, ante solicitudes de información de la FNE, y con intenciones dilatorias, hubiera forum shopping en cuanto a la elección de si acudir a la Corte de Apelaciones o al TDLC para resolver los desacuerdos sobre las solicitudes de información. Por ello, cabe dar atención al argumento de la FNE en relación a que la discusión que se está teniendo en sede de recurso de protección no transcurre por una vía procesalmente idónea. Como señaló la Fiscalía en sus informes, el recurso de protección es una instancia procesal de carácter cautelar, que solo se puede usar para adoptar medidas de resguardo, y que es de aplicación excepcional. En tal medida, a juicio de la FNE, el procedimiento adecuado es aquel consagrado para la impugnación de los requerimientos de información de la FNE formulados a los particulares, en virtud de lo dispuesto en la letra h) del artículo 39 DL 211. Este procedimiento está sujeto a plazos acotados y se conoce por un tribunal especializado, el TDLC. Esto sería relevante, pues, a juicio de la Fiscalía, con dicho mecanismo el legislador buscó equilibrar la necesidad de otorgar una atribución al Fiscal Nacional Económico que, por un lado, efectivamente fuera operativa y eficaz para el cumplimiento de las funciones que se encomiendan a la FNE y que, por otro, estuviera al mismo tiempo sujeta a un mecanismo de control, dada la amplitud con que la misma debía ser configurada en la ley a efectos de que fuera realmente útil
Por último, es importante recordar que el marco legal de esta discusión es la Ley N° 19.628 y no la Ley 21.719 (nueva ley de datos personales, y que tiene vigencia diferida). Queda la duda, entonces, de cómo se van a plantear este tipo de pleitos en el futuro, cuando dicha norma entre en vigencia (para una discusión sobre cómo se habría enmarcado este debate con la nueva ley vigente (que incluye una Agencia Nacional de Protección de Datos), ver aquí). Cuando aquello ocurra, la FNE tendrá un nuevo foro e interlocutor institucional con el que tramitar las solicitudes de datos.
*El CentroCompetencia (CeCo) es un centro de investigación que es parte de la Universidad Adolfo Ibáñez.
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