Cuando digitalizar no basta: cómo rediseñar las subastas electrónicas para competir mejor

4.02.2026

CeCo Perú

María Alejandra Ramos C. Economista, Pontificia Universidad Católica del Perú. Asistente de investigación CeCo Perú.

La reciente resolución del Indecopi sobre el cartel de laboratorios que operó en las compras públicas de medicamentos entre 2006 y 2020 ha sido presentada como un caso emblemático de colusión en contratación estatal (al respecto, ver nota CeCo: “Sancionan el cártel de medicamentos en Perú por colusión en licitaciones públicas”). Por otro lado, una lectura más detenida del expediente, revela una dimensión que trasciende la conducta sancionada: el papel que juega el diseño institucional de la subasta inversa electrónica y, en particular, del Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (“SEACE”).

Desde 2017, la subasta inversa electrónica reemplazó por completo a su versión presencial. La Ley 30225 y las directivas del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (“OSCE”) consolidaron esta transición, disponiendo que las compras corporativas —incluida la adquisición de productos farmacéuticos— se realicen exclusivamente de manera electrónica. Con ello, el Estado no solo digitalizó un procedimiento administrativo: pasó a definir, de manera centralizada, las reglas bajo las cuales compiten los proveedores en un mercado altamente sensible.

Este punto es clave. Cuando la contratación pública se canaliza obligatoriamente a través de una plataforma, el debate ya no puede limitarse a si los agentes coludieron o no. La pregunta se abre a ver qué incentivos crea el diseño del sistema, qué conductas facilita y qué tan compatible es con los objetivos de competencia y detección.

«… la digitalización aumenta la trazabilidad formal, pero no necesariamente la capacidad efectiva de detección. Si el diseño del sistema es pasivo, la colusión no desaparece, se adapta.»

SEACE: trazabilidad formal y visibilidad limitada

La propia resolución del Indecopi es clara al describir las capacidades del SEACE. A diferencia de la subasta presencial, la modalidad electrónica elimina el acto público de presentación de ofertas y formulación de pujas. Todo el proceso se realiza en línea, donde el sistema registra los resultados y el orden de los postores, generando una constancia digital del procedimiento. Esta arquitectura cumple una función esencial de trazabilidad transaccional, pero también tiene límites.

En el caso analizado, la de Libre Competencia del Indecopi (la “Comisión”) reconoce que, aunque la información del SEACE fue utilizada como punto de partida, esta era dispersa, incompleta y no sistematizada, lo que obligó a la autoridad a desplegar una investigación proactiva: requerimientos a otras entidades, revisión de actas físicas y visitas de inspección. En paralelo, la coordinación imputada se ejecutó mediante mecanismos deliberadamente clandestinos —lenguaje críptico, claves, documentos internos y medios privados— con el objetivo explícito de evadir la detección.

El resultado es una tensión conocida en la literatura: la digitalización aumenta la trazabilidad formal, pero no necesariamente la capacidad efectiva de detección. Si el diseño del sistema es pasivo, la colusión no desaparece, se adapta.

Diseño del mecanismo e incentivos estratégicos

Estudios experimentales como el de Brosig-Koch, Guth y Weiland (2016) muestran que las subastas de contratación de primer precio —aquellas en las que cada proveedor presenta una oferta sellada y el adjudicatario cobra exactamente el precio que él mismo ofertó— son procedimientos relativamente “resilientes“ a la colusión pudiendo sostener niveles elevados de competencia incluso en presencia de incentivos para coordinar. No obstante, los autores encuentran una serie de factores que refuerzan la resiliencia de estas subastas. En particular, enfatizan, por ejemplo, en la importancia garantizar el anonimato efectivo de los postores antes y durante el proceso de puja. En sus experimentos, la posibilidad de identificar a los rivales —ya sea directa o indirectamente— reduce la agresividad de las ofertas y facilita la coordinación. Este resultado permite leer la transición peruana desde la subasta presencial a la electrónica como un cambio positivo que refuerza ese anonimato.

Un segundo principio destacado por los autores es la importancia de fomentar interacciones lo más cercanas posible a escenarios “one-shot”, es decir, situaciones en las que los postores no pueden anticipar encuentros futuros ni castigar desvíos de un eventual acuerdo. De acuerdo con los autores, la colusión resulta particularmente difícil de sostener cuando las interacciones son impredecibles y no repetidas. En este extremo, resulta de interés analizar las condiciones a las que se someten los participantes de las subastas. Un examen integrado de la evolución del régimen de subasta inversa electrónica en Perú muestra que, en conjunto, sus condiciones normativas y procedimentales han tendido a hacerse ser más coherentes con la lógica de aproximar la interacción a un escenario one-shot. Así, actualmente, la admisión amplia al periodo de lances —al permitir que todas las ofertas válidamente presentadas participen en la puja y desplazar la verificación técnica a un momento posterior, focalizada en el eventual ganador— reduce la posibilidad de que los postores anticipen ex ante quiénes serán los rivales “relevantes”, incrementando la incertidumbre estratégica dentro del proceso. Por otro lado, la exigencia general de contar con al menos dos ofertas válidas para adjudicar refuerza la presión competitiva mínima necesaria para que la puja tenga contenido rival. En tercer lugar, la eliminación de límites máximos rígidos a las ofertas económicas respecto del valor referencial debilita el rol de este como punto focal de coordinación, desplazando el énfasis hacia la dinámica efectiva de lances. A ello se suma la supresión del decremento mínimo obligatorio, que introduce flexibilidad en el tamaño y el timing de las reducciones de precio, dificultando la aplicación de reglas simples y observables de castigo frente a desvíos. Finalmente, la inaplicabilidad de beneficios a empresas nacionales en la modalidad electrónica elimina un componente exógeno que antes podía distorsionar la rivalidad en precio.

En contraste, las condiciones vigentes en regímenes pasados, especialmente en la subasta inversa presencial y en etapas previas a la reforma electrónica, eran menos consistentes con esta lógica y, en varios aspectos, facilitaban la repetición estratégica. Los criterios restrictivos de admisión a la puja (como los umbrales porcentuales respecto de la oferta más baja) acotaban el conjunto de participantes efectivos, haciendo más predecible la interacción entre un grupo reducido y recurrente de postores. La posibilidad, en determinados periodos, de adjudicar con un solo postor válido debilitaba la rivalidad y reducía los costos de sostener comportamientos acomodaticios. Asimismo, la existencia de límites claros al valor de las ofertas económicas y de decrementos mínimos obligatorios estandarizaba la trayectoria de la puja, generando puntos focales y ritmos de ajuste que facilitaban la detección de desvíos y la aplicación de castigos creíbles en interacciones repetidas. A ello se añadía la vigencia de bonificaciones a la producción nacional, que alteraban el ordenamiento competitivo y podían reforzar expectativas estables entre los mismos actores.

Desde esta perspectiva, la evolución normativa ha sido para bien (en términos generales), el régimen actual reduce reglas que estructuraban la coordinación y aumenta la imprevisibilidad dentro de cada proceso. No obstante, el avance no es absoluto, pues mientras persista la repetición de encuentros en un entorno de contratación predecible, incluso un diseño procedimental más competitivo puede seguir siendo compatible con estrategias colusorias. Esta vulnerabilidad se intensifica en ciertos sectores, como el de equipos médicos y farmacéuticos, donde las licitaciones a menudo involucran carteras de proveedores recurrentes. En efecto, un estudio reciente sobre el sistema de contratación electrónica de Eslovaquia muestra que los contratos adjudicados a grupos estables de proveedores —carteras de empresas que participan juntas de forma recurrente— generan hasta 71% menos ahorros que aquellos con resultados más volátiles.

¿Cómo diseñar un entorno competitivo? lo que muestra la evidencia comparada

De forma particularmente ilustrativa, el análisis del sistema ProZorro en Ucrania muestra que incluso plataformas diseñadas explícitamente para combatir la corrupción y la colusión enfrentan límites estructurales. ProZorro es la plataforma electrónica oficial de contrataciones públicas del Estado ucraniano, obligatoria desde 2016, y fue concebida originalmente por un grupo de voluntarios tras la revolución de Euromaidán como una respuesta directa a décadas de prácticas corruptas. Su diseño ha sido considerado un referente regional, al punto de ser replicado en países como Georgia, Moldavia y Kirguistán.

Pese a este énfasis radical en la transparencia, el estudio documenta patrones de puja incompatibles con un equilibrio competitivo. En más de la mitad de las licitaciones, las ofertas iniciales no se actualizan en las rondas posteriores, aun cuando hacerlo sería rentable desde el punto de vista individual. Asimismo, las llamadas “ofertas cercanas” —que en un entorno competitivo deberían detonar una guerra de precios— aparecen asociadas a una reducción de la presión competitiva, sugiriendo que el ganador ya habría sido definido previamente. Más aún, los autores muestran que es posible identificar redes colusorias completas analizando el comportamiento repetido de pares de empresas a lo largo del tiempo.

De plataformas pasivas a diseño procompetitivo

Más que una conclusión pesimista sobre los sistemas electrónicos de subastas de licitación, debemos aspirar a una exigencia más ambiciosa por parte de estos. Los sistemas de procurement electrónico pueden —y deben— evolucionar hacia herramientas activas de gestión del riesgo competitivo y más específicamente, en la detección de carteles. La literatura comparada desarrollada hasta ahora apunta, al menos, hacia dos líneas complementarias de acción:

Monitoreo por carteras de proveedores, identificando grupos estables con baja variabilidad de resultados. Dicho de otra forma, la unidad relevante de análisis no es la licitación aislada ni la empresa individual, sino el patrón histórico de interacción entre proveedores. En particular, el estudio empírico sobre el sistema electrónico de contratación pública en Eslovaquia sugiere la implementación de dos medidas: (i) si el sistema detecta que una licitación será atendida por un grupo con historial de ahorro estable, debe enviar una alerta automática al comprador, y (ii) que dicho comprador ante esta alerta debe invitar activamente a nuevos proveedores externos para romper la dinámica del grupo sospechoso y forzar la competencia real.
Integración de algoritmos de detección estructural, que analicen patrones históricos de participación, falta de actividad en rondas finales y dispersión de ofertas. Ahondando en ello, el estudio publicado por García et al. (2022) buscó testear la exactitud de 11 modelos de algoritmos de machine learning en bases de datos de Brazil, Italia, Japón, Suiza Y Estados Unidos. Los resultados de los autores surgieren que métodos de ensamble, los cuales combinan varios modelos o algoritmos de aprendizaje para producir un único modelo óptimo, serían los más robustos desde el punto de vista de la predicción. En particular, los modelos de ensamble se caracterizan por ser herramientas flexibles que producen tasas de detección razonables incluso con una cantidad mínima de información, como los valores de las ofertas y el ganador de la subasta. Ello sería ventajoso en la aplicación a un entorno como el peruano donde el registro de información de las subastas es aún limitado y donde el éxito del modelo depende de la calidad y representatividad de los datos históricos. La operacionalización de este sistema contempla el uso de índices estadísticos simples (detallados en la Figura 1), cuyo uso mejora significativamente la detección, y reduce las tasas de falsos positivos y falsos negativos.

Figura 1: Tres índices claves para la detección.

Fuente: García et al. (2022)

Una lección que trasciende el caso

El caso de los medicamentos no muestra que el SEACE haya “fallado”. Muestra algo más importante: que el diseño del procurement electrónico importa tanto como la sanción ex post. Ya que, la contratación pública seguirá avanzando hacia formatos digitales el desafío no es digitalizar más, sino diseñar mejor.

La colusión en mercados públicos no es un accidente tecnológico. Es una respuesta estratégica a las reglas del juego. Y cuando el Estado define esas reglas, también define —consciente o inconscientemente— cuán difícil será coludir y cuán costoso será detectar. Esa es, quizá, la lección más valiosa que deja este expediente para el futuro de las contrataciones públicas.