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El pasado 24 de septiembre, la Fiscalía Nacional Económica (FNE) archivó su investigación en contra de la Corporación Automóvil Club de Chile por eventual cobro de precios excesivos en la venta del Permiso Internacional de Conducir. Sin embargo, recomendó al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones (MTT) modificar las normas sobre exigencias que deben cumplir las entidades que emiten dicho permiso en Chile.
La decisión es relevante en dos niveles. Por un lado, entrega pistas acerca del análisis que realiza la autoridad chilena sobre la controvertida figura de precios excesivos o abusivos -qué tipo de variables considera en la comparación-. Por otro, muestra cómo la constatación de un precio elevado puede servir de antesala para modificar las reglas de juego de un mercado, debido a un defecto de su estructura, antes que dar pie a una sanción particular –especialmente cuando se trata de un mercado de tamaño y relevancia acotados–.
El Permiso Internacional de Conducir (PIC) es un documento que autoriza a una persona con licencia de conducir nacional vigente, a manejar un vehículo en el extranjero. El permiso tiene su origen en la Convención de Ginebra sobre Circulación Caminera de 1949 (Convención), que permite a todo Estado contratante emitirlo a través de una autoridad competente y/o habilitar a una asociación para que lo haga.
En Chile, la Ley del Tránsito (Ley 18.290) establece un requisito adicional para habilitar a una asociación o entidad a emitir el PIC, consistente en acreditar que cuenta con “reconocimiento internacional, de conformidad con la Convención”, aun cuando este tratado internacional no menciona ningún tipo de requisito relacionado con reconocimiento internacional, ni algo similar.
En febrero de 2019, la FNE inició una investigación (Rol Nº 2548-19) a raíz de una denuncia en contra de Automóvil Club de Chile por eventual abuso de posición dominante mediante el cobro de precios excesivos en la venta del PIC.
Los precios excesivos constituyen un tipo de abuso explotativo que tiene lugar cuando una empresa cobra precios significativamente superiores a aquellos que se estiman competitivos.
El análisis de este tipo de conductas tiene un tratamiento dispar en la jurisprudencia internacional. Tal como señala la Fiscalía en su informe, en Estados Unidos, se considera que los altos precios derivan generalmente de la esperable maximización del beneficio que haría un monopolista y, por lo tanto, difícilmente pueden constituir una infracción a la libre competencia. Por su parte, la Comisión Europea considera que las firmas con poder de mercado no debieran incurrir en este tipo de conductas.
Aunque en Chile el cobro de precios excesivos ha sido escasamente tratado, la FNE –siguiendo a Saavedra y Tapia (2017)– indica que esta conducta puede ser una de las diversas formas en que una firma puede abusar de su poder de mercado y, por ende, las autoridades pueden analizarla.
Sin embargo, en atención al caso Campomar del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC)(Sentencia N°140/2014), la Fiscalía enfatiza que el ilícito de precios excesivos tiene un alcance restrictivo. Aun cuando se ha verificado un alto margen de ganancias, ello no ha sido suficiente por sí mismo para concluir que la conducta es anticompetitiva.
La FNE delineó su análisis de este caso a la luz del examen propuesto en Campomar. De esta forma, aplicó el estándar en dos pasos: i) definir el mercado relevante, analizar su estructura y evaluar la existencia de barreras a la entrada, con el objeto de identificar si la firma tiene una posición dominante; y ii) determinar si los precios cobrados por la firma dominante pueden estimarse excesivos, en base a algún punto de referencia.
En relación al mercado relevante, la Fiscalía indicó que el permiso no tiene sustitutos cercanos y, por lo tanto, constituye un mercado relevante en sí mismo, aunque de tamaño acotado. Esto sucedería respecto de aquellos viajeros que desean manejar en países que exigen Permiso Internacional de Conducir como requisito o donde se exige para el arriendo de un vehículo.
En cuanto a las condiciones de entrada al mercado de emisión del permiso, la FNE concluyó que la necesidad de acreditar que se cuenta con “reconocimiento internacional”, según lo exigido por la Ley del Tránsito, mas no en la Convención, se levanta como una muy importante barrera a la entrada normativa de carácter no transitoria.
A su juicio, dicha exigencia desincentiva y dificulta la entrada de nuevos oferentes, siendo Automóvil Club de Chile la única entidad autorizada que ha acreditado el mencionado requisito. Adicionalmente, la Fiscalía señaló que su cumplimiento se califica caso a caso, no existiendo criterios públicos, objetivos y transparentes de lo que se entiende por “reconocimiento internacional”.
Por último, respecto a si el precio del permiso podría calificarse de excesivo, la FNE determinó que no se alcanzaban los estándares establecidos por la jurisprudencia nacional para perseguir y sancionar la conducta.
Según su informe, a la época de la denuncia, el precio del permiso para público general era de $50.000 y de $32.000 para socios –quienes pagan una membresía mensual adicional–. Durante los años 2016 y 2018, el precio del primero aumentó en un 10%, mientras que el valor para socios se mantuvo.
Al ser Automóvil Club de Chile la única entidad en Chile autorizada para otorgar el permiso internacional de circulación, la Fiscalía no pudo comparar dichos precios con los de otras empresas locales. Por lo mismo, la autoridad utilizó como referencia los precios de comercialización del mismo documento en otros países.
Conforme a información pública recabada, el precio del permiso internacional de conducir para público general en Chile se encuentra por debajo de varios países de la región –Ecuador, Bolivia, Costa Rica, Colombia, Perú y Uruguay–, con excepción del caso argentino.
Sin embargo, en todos estos países –salvo Ecuador– el documento es emitido por las asociaciones de Automóvil Club locales, que también operan como la única entidad autorizada a emitir el documento. Por lo mismo, la FNE no pudo descartar que el precio cobrado fuera objetivamente de carácter excesivo, pues en ninguno de dichos mercados se presta el servicio en condiciones de competencia.
En todo caso, la autoridad observó que en Estados Unidos –país donde existe competencia– y en otros países en donde el permiso lo entregan organismos públicos –como España, Alemania y el Reino Unido–, el precio de la licencia es bastante menor al de Chile.
Dado que el análisis comparativo no fue concluyente, la Fiscalía analizó el nivel de rentabilidad que le reporta este servicio a la empresa. Este aspecto, sin embargo, tampoco le permitió discernir la existencia del abuso.
Según la FNE, existían factores que probablemente distorsionaban la información sobre costos recopilada: los principales costos informados por Automóvil Club de Chile correspondían a pagos que se realizan a sus empresas relacionadas, que gestionan administrativamente la emisión del permiso y servicios de backoffice –contabilidad, informática, sueldos, entre otros–. Según la Fiscalía, estos costos representan un precio de transferencia que no necesariamente se condice con el costo real de proveerlos.
Además, como Automóvil Club Chile ha operado de forma monopólica por más de 10 años en el mercado, tiene pocos incentivos a innovar o proveer el servicio de forma más eficiente. En este sentido, señaló que es probable que sus costos sean más altos a los que presentaría una empresa que enfrenta competencia. Por último, varios de los costos asociados a la entrega del permiso son de actividades comunes a otros servicios prestados por Automóvil Club, lo que significaría hacer un ejercicio de prorrateo adecuado. Esto requeriría asignar recursos públicos considerables, que no se justificarían a juicio de la FNE, atendidas las características del mercado analizado.
En síntesis, la autoridad concluyó que no parecía “proporcionado ni justificado en razón del interés general o en razones de eficiencia y eficacia del Servicio, perseverar en la investigación”. Al enlistar las razones para esta decisión, consideró que no llegó a la convicción de que los precios del permiso internacional de conducir fueran excesivos; que el eventual efecto de la conducta era en todo caso limitado, “dado el tamaño, relevancia y características del mercado”; que durante la investigación, Automóvil Club Chile redujo el precio del permiso para el público general en un 20%, pasando de $50.000 a $40.000 pesos chilenos; y que el principal problema de competencia observado radicaba en la existencia de barreras regulatorias a la entrada.
Como señalamos en un inicio, a pesar de no haber constatado una conducta que ameritase mayores diligencias o sanciones, la FNE sí estimó necesario modificar la ley, y así permitir mayor competencia en el futuro en el otorgamiento del servicio.
La principal condición de entrada al mercado chileno para entregar estos permisos es la acreditación ante la autoridad competente de un “reconocimiento internacional” a la que hacíamos alusión. A juicio de la Fiscalía, dicho requisito y la interpretación particular de la Subsecretaría de Transportes, además de no estar contenido en la Convención de Ginebra, es una barrera de entrada legal difícil de superar, que estaría limitando la competencia en el mercado.
Por otro lado, tampoco se conoce ni se aprecia la justificación de su necesidad. De acuerdo a la FNE, la emisión del permiso es un proceso sencillo, que no requiere mayor especialidad ni experiencia. Es decir, se trata de un servicio que puede prestar cualquier entidad pública o privada.
Desde del año 2016, la Fiscalía tiene la facultad de realizar recomendaciones normativas según estipula el literal q) del artículo 39 del DL 211. Estas pueden provenir de una investigación –como fue en el caso de las investigaciones del mercado de alimentos infantiles, de compras de baterías de plomo, bloqueo de celulares, licitaciones en seguros hipotecarios y Net Billing– o de un estudio sobre la evolución competitiva de un mercado –como en notarios, rentas vitalicias, textos escolares y medicamentos– y se dirigen de manera fundada al Presidente de la República, a través del Ministro de Estado que corresponda.
En esta oportunidad, la FNE recomendó al MTT modificar el inciso segundo del artículo 59 de la Ley del Tránsito, en el sentido de no establecer, para la emisión del permiso internacional de conducir en nuestro país, requisitos adicionales a los considerados en la Convención. Con ello, se elimina la necesidad de acreditar reconocimiento internacional a quien solicite autorización ante el MTT para emitir el permiso en Chile.
La remoción de esta barrera a la entrada de carácter regulatorio permitirá, según la Fiscalía, introducir competencia al mercado y beneficiar así a los consumidores con una consecuente disminución en el precio del servicio. La autoridad de competencia tampoco descartó que el servicio pueda ser prestado incluso por un órgano del Estado, similar a lo que sucede en otros países. Ahora quedará en manos del MTT dar respuesta a la recomendación.
*Esta nota fue originalmente publicada el 07/10/2020 y con fecha 09/10/2020 se le adicionó la información sobre las investigaciones de los mercados de licitaciones en seguros hipotecarios y Net Billing.
