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La historia de la primera ley de competencia chilena, el Título V de la Ley Nº 13.305, es una historia ambivalente. Esta ley tuvo muy poca aplicación práctica por el contexto en que se aplicó (controles de precios y fuerte intervención estatal en la economía) (Abarca, 2021. pág 105). Sin embargo, en la época se pensaba, a lo menos desde las posturas que históricamente propusieron su implementación, que sería una herramienta útil para el problema mayor de las alzas artificiales de precios y la inflación (Abarca, 2024).
En este contexto, la historia da cuenta de la Ley Nº 15.142 de enero de 1963, famosa por la creación de la figura del Fiscal de la Comisión Antimonopolios, que con el correr del tiempo se convertiría en el actual Fiscal Nacional Económico (Bernedo, 2013. pág 44). Sin embargo, las fuentes históricas muestran que esta ley, junto con las modificaciones en materias institucionales que introdujo, también generó cambios sustantivos en la manera en que un mercado determinado, el de producción y distribución de alcoholes, operaba en Chile. En este sentido, la Ley Nº 15.142 es tributaria del hecho de que la normativa de competencia era también funcional al contexto económico-institucional en que se insertó.
A modo de contexto, para 1962, la Comisión Antimonopolios llevaba 2 años de funcionamiento, habiendo resuelto pocos casos, pero un número no menor de consultas (en cumplimiento de una norma establecida en el propio Título V, que permitía a los particulares consultar sobre la legalidad de actos y contratos en un breve plazo). Sin embargo, la Comisión Antimonopolios, a diferencia de otros órganos reguladores del mercado, como la Dirección de Industria y Comercio, no contaba con potestades sancionatorias (Guerrero, 2020. pág 3). Al contrario, solamente podía ordenar al Consejo de Defensa del Estado iniciar un proceso criminal ante un Ministro de la Corte de Apelaciones, en caso de declarar la existencia de una conducta anticompetitiva. Al mismo tiempo, no mantenía una estructura orgánica completa, más allá de la conformación de sus miembros. A mayor abundamiento, el Art. 175 de la Ley Nº 13.305 establecía que la Comisión tendría asiento en la Superintendencia de Sociedades Anónimas y sería atendida por su personal.
«En suma, la Ley Nº 15.142 consistió en una ley tanto institucional como sustantiva. Desde el punto de vista institucional, esta ley intentó acelerar la tramitación de procesos ante la Comisión Antimonopolios, por la vía del otorgamiento de potestades sancionatorias a la Comisión y la creación de la figura del Fiscal. Desde el punto de vista sustantivo, esta ley se hizo cargo de un problema específico en un mercado determinado: el sistema de cuotas en la industria destilera».
Desde el punto de vista sustantivo, existía controversia sobre el sentido y alcance del Art. 181 de la Ley Nº 13.305, probablemente la regla más controversial de la nueva normativa de competencia. Esta, en general, mantenía vigente una serie de regulaciones para distintos mercados que podían generar riesgos anticompetitivos, especialmente los controles de precios. A este respecto, surgía la pregunta respecto a si los actos de autoridad del Estado realizados en ejercicio de facultades legales, aun cuando produjeran efectos anticompetitivos, caerían dentro del Art. 181. En el caso específico de los alcoholes (normativa que se encontraba exenta, de acuerdo con el Art. 181), la Comisión Antimonopolios determinó tempranamente que dicho artículo debía interpretarse en el sentido de que se mantenía vigente la regulación técnica sobre elaboración de alcoholes, pero eventuales reglas sobre distribución de estos que pudieran generar riesgos estarían proscritas del ordenamiento jurídico (Illanes, 1964. pág 52). En cambio, la Comisión indicó posteriormente que actos de autoridad, realizados en ejercicio de facultades legales mantenidas expresamente vigentes por el Art. 181, no podían ser sancionadas como conductas anticompetitivas (Ibid.).
Por su parte, el mercado de la producción y distribución de alcoholes se encontraba prácticamente monopolizado. En efecto, de acuerdo con la normativa vigente a la época (la Ley Nº 11.256), la Dirección General de Impuestos Internos podía otorgar cuotas de venta de alcohol a plantas destiladoras inscritas antes de 1940. Sin perjuicio de lo anterior, una destilería podía arrendar su cuota a otra destilería, para efectos de que esta última aumentara sus volúmenes de producción. En la práctica, los dueños de las destilerías fueron paulatinamente adquiriendo casi la totalidad de las plantas que ya tenían cuotas de venta, generando la exclusividad en la producción de alcoholes (Senado, 1962a. pág 4054).
Ante esto, en marzo de 1962 el gobierno de Jorge Alessandri Rodríguez envió un proyecto de ley a la Cámara de Diputados con distintas temáticas (una “ley miscelánea”, al igual que la Ley Nº 13.305) (Cámara de Diputados, 1962. pág 3791). Especial atención merecen dos de sus tópicos: respecto a la Comisión Antimonopolios, el proyecto le otorgaba potestades sancionatorias, incluyendo modificar y poner término a actos y contratos, declarar inhabilidades para ejercer cargos directivos en colegios profesionales y aplicar multas hasta por 10.000 escudos. También se creaba la figura del Fiscal de la Comisión, que debía “actuar como acusador público representando el interés general de la colectividad”. Para ello, la Dirección General de Investigaciones (actual Policía de Investigaciones) debía poner a disposición del Fiscal el personal necesario para realizar investigaciones. Este cargo fue propuesto por el ex Superintendente de Sociedades Anónimas, ex miembro de la Comisión y entonces ministro de Alessandri Julio Chaná (Cámara de Diputados, 1962. pág 3791).
Enseguida, el proyecto eliminaba del Art. 181 la mención a la normativa de alcoholes (haciendo totalmente aplicable la ley antimonopolios a esta industria, consecuentemente), agregando una serie de modificaciones a la Ley Nº 11.256. En materia de competencia, se establecía un nuevo sistema de autorización para plantas destiladoras, ampliando el universo a plantas inscritas antes de 1961. Para ello, el Presidente de la República debía considerar “especialmente las necesidades de la región donde habría conveniencia para autorizar su instalación y funcionamiento”. De acuerdo con la Comisión de Agricultura y Colonización del Senado, esta norma terminaría con el monopolio de las cuotas de ventas explicado más arriba, junto con el hecho de hacer aplicable la ley antimonopolios al mercado de los alcoholes (Senado, 1962a. pág 4054).
A nivel parlamentario, mientras las modificaciones institucionales a la Comisión Antimonopolios prácticamente no sufrieron modificaciones (salvo cuestiones de forma), las reformas sustantivas fueron objeto de intenso debate. Por ejemplo, el senador Hugo Zepeda adujo que, en su momento, la propia Comisión Antimonopolios determinó que no existiría un monopolio en el sistema de cuotas, toda vez que aun cuando existieran arrendamientos de estas, se mantenía un número importante de destilerías que producían separadamente sus propias cuotas. Por otra parte, un efecto colateral del proyecto de ley consistiría en que las cooperativas de pisqueros en las provincias de Atacama y Coquimbo podrían ser sancionadas de acuerdo con la ley de competencia, en tanto acuerdos entre competidores. En suma, el sistema de cuotas y cooperativas funcionaba en la práctica como un monopolio, por lo que no se justificaba la aplicación de la ley antimonopolios a este mercado (Senado, 1962b. págs 4096–4101).
Posteriormente, luego de discusiones en las Comisiones de Agricultura y de Hacienda del Senado, se acordó mantener el sistema de cuotas, pero agregando el nuevo sistema de autorizaciones de plantas destiladoras inscritas antes de 1961 (Senado, 1962c. pág 186). Al mismo tiempo, se agregaron disposiciones sobre el pisco como producto de denominación de origen y beneficios tributarios para los productores del Norte Chico. Para ello, en el Senado se acordó exceptuar de la ley antimonopolios sólo a los tres últimos incisos del Art. 33º de la Ley de Alcoholes y Bebidas Alcohólicas, esto es, otorgar la denominación de origen del pisco a los aguardientes producidos en algunos sectores de las provincias de Atacama y Coquimbo. En otras palabras, al sistema de cuotas, que por su naturaleza generaba restricciones a la competencia, se le inyectaría la entrada de nuevos actores, sin perjuicio de la denominación de origen del pisco, donde, también por su naturaleza, debían mantenerse una suerte de monopolio geográfico sobre el referido producto.
En suma, la Ley Nº 15.142 consistió en una ley tanto institucional como sustantiva. Desde el punto de vista institucional, esta ley intentó acelerar la tramitación de procesos ante la Comisión Antimonopolios, por la vía del otorgamiento de potestades sancionatorias a la Comisión y la creación de la figura del Fiscal. Desde el punto de vista sustantivo, esta ley se hizo cargo de un problema específico en un mercado determinado: el sistema de cuotas en la industria destilera. A este respecto, el gobierno, no sin controversia, intentó establecer condiciones de mayor competencia en este mercado, quitando la excepción legal de la ley antimonopolios a este mercado y modificando la regulación sectorial en el mismo sentido. Como puede apreciarse, esta reforma al Título V de la Ley Nº 13.305 también buscaba asegurar mayores condiciones de competencia, allá donde el contexto económico-institucional, en mayor o menor medida, lo permitiera.
Referencias
Abarca Manuel (2024). “En vez de la libre competencia (1957-1970)”, CentroCompetencia UAI.
— (2021). “Breve historia de la primera ley de competencia chilena (1959 -1973)”. Revista de Derecho Económico. vol. 78. No. 2. 31 de diciembre.
Bernedo, Patricio (2013). Historia de la libre competencia en Chile: 1959-2010. Santiago de Chile. Fiscalía Nacional Económica.
Cámara de Diputados (1962). “Sesión 53a, en miércoles 14 de marzo de 1962”.
Guerrero José Luis (2020). “Funciones y atribuciones del Servicio Nacional del Consumidor: avanzando hacia el origen”. Revista Justicia & Derecho. vol. 3. No. 1. 21 de julio.
Illanes Óscar (1964). “Jurisprudencia de la Comisión Antimonopolios”. Revista de Derecho Económico. vol. 8–9.
Senado (1962a). “Sesión 77a, en miércoles 16 de mayo de 1962”.
— (1962b). “Sesión 78a, en jueves 17 de mayo de 1962”.
— (1962c). “Sesión 4a, en martes 12 de junio de 1962”.
