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En octubre de 2024 mediante un dictamen preliminar, la extinta Comisión Federal de Competencia de México (“COFECE”) propuso que Gruma, empresa líder en producción de harina de maíz en México, desincorpore cinco plantas de este producto –incluida la de Celaya, Guanajuato– como medida correctiva frente a un mercado “incontestable”, en el marco de una investigación por barreras a la competencia (expediente IEBC-004-2022). Esta decisión no surge del vacío: hace casi veinte años, la Comisión intentó frenar la concentración de este mercado, pero un revés judicial obligó a autorizarla. Hoy, el caso plantea un dilema que conecta el pasado con el presente de la política de competencia.
En el dictamen, la Autoridad Investigadora de la Comisión (“Fiscalía”) definió el mercado relevante como la producción, comercialización y distribución de harina de maíz blanca y azul a granel para la elaboración comercial de tortilla (“harina”). Debido a las dinámicas logísticas y comerciales, este mercado se segmentó en ocho regiones geográficas.
En estos mercados, la Fiscalía concluyó que Gruma posee poder sustancial de mercado, derivado fundamentalmente de una estructura altamente concentrada. La empresa mantiene cuotas de mercado estables de entre el 50% y el 90% en términos de capacidad instalada y ventas, mientras que los índices de concentración (IHH) se sitúan entre los 4,000 y 10,000 puntos.
Estos elevados niveles de concentraciones se ven blindados por la existencia de barreras a la entrada de dos tipos:
Además, Gruma ha adquirido a sus competidores; específicamente, en 2005 adquirió a Agrosina de México y Agroindustrias del Norte (en conjunto, “Agrosina”), cuyas plantas fueron cerradas posterior a la compra. Esta concentración sirvió para eliminar de tajo presión competitiva, dejando el mercado en un estado de “incontestabilidad”.
Esta estructura permitió a Gruma fijar precios de manera unilateral, manteniendo niveles entre 4% y 14% superiores a los de sus competidores sin sufrir una pérdida sustancial de clientes.
Ante este escenario, la Fiscalía propuso un paquete de medidas correctivas complementarias cuyo objetivo no es sancionar una conducta específica, sino eliminar los obstáculos que impiden la competencia efectiva.
El razonamiento económico es directo: cuando una sola empresa concentra gran parte de la capacidad instalada que es costosa y sin usos alternos, y además impone condiciones que elevan los costos de cambio para los clientes, se reduce la posibilidad de la entrada y expansión de rivales. En este sentido, las medidas propuestas en el dictamen buscan atacar dos frentes distintos, pero complementarios:
Al remover este doble cerrojo –el control de la infraestructura y el control de los clientes–, la Fiscalía estima que la cuota de Gruma disminuiría un 17%. El resultado no es una redistribución de ingresos, sino una ganancia en eficiencia: una reducción estimada del 10% en el precio de la harina, lo que generaría un beneficio anual superior a mil 300 millones de pesos (≈ 70 millones de dólares) para los hogares mexicanos.
La pregunta es inevitable: ¿estamos ante un remedio contemporáneo para corregir un mercado sin condiciones de competencia efectiva, o frente al intento de saldar una deuda histórica?
Para comprender el alcance del dictamen preliminar, conviene hacer doble clic en la historia. En 2005, mediante el expediente CNT-079-2005, la Comisión negó la adquisición de Agrosina –dueña entonces de la planta de Celaya y otra ubicada en Guadalupe, Nuevo León– por parte de Gruma.
El razonamiento de la Comisión fue contundente: la operación otorgaría a Gruma/Agrosina poder sustancial de mercado en dos regiones. El análisis económico identificó cuatro elementos clave:
Gruma interpuso el recurso de reconsideración RA-002-2006, declarado infundado por la Comisión. No obstante, la empresa acudió al Poder Judicial, donde se privilegió la certeza jurídica sobre los efectos económicos, al considerar extemporánea la notificación de la resolución, incluso por un solo día. El amparo activó la figura de afirmativa ficta y obligó a la Comisión a autorizar la operación.
Lo que en 2005 fue un “no” regulatorio, en 2007 se convirtió en un “sí” judicial. La planta de Celaya pasó a manos de Gruma y se convirtió en un activo estratégico que hoy vuelve a estar en el centro del debate.
El dictamen preliminar IEBC-004-2022 plantea un dilema interpretativo de fondo que trasciende lo procedimental:
Este dilema se inserta en un debate global sobre los límites de la intervención ex post. La OCDE ha documentado casos donde autoridades ordenan desinversiones años después si los efectos resultan más restrictivos de lo previsto (en CeCo también se han elaborado notas cubriendo la mesa redonda de este debate). En este contexto, la propuesta de desincorporar la planta de Celaya —cuya compra se intentó prohibir hace dos décadas por riesgos de concentración— representa el intento de la Fiscalía por sanar una estructura que califica como «incontestable».
Así, la planta de Celaya deja de ser un simple activo estratégico para convertirse en un símbolo de la memoria larga de la competencia en México: un recordatorio de que las fallas de mercado pueden persistir por décadas cuando la certeza jurídica de una autorización judicial (afirmativa ficta) choca con la realidad económica de un mercado de un producto básico.
Más allá de la interpretación técnica, el caso refleja una tensión regulatoria de fondo sobre el propósito del derecho de la competencia:
La harina no es cualquier mercancía; es el eje de la dieta mexicana y un bien estratégico para la estabilidad económica. Debido a que su demanda se asemeja a una perfectamente inelástica o rígida —los consumidores no dejan de comprarla, aunque el precio suba—, la falta de competencia se traduce en una transferencia directa de riqueza de los hogares mexicanos al agente dominante. Así, la decisión del Pleno no solo definirá el alcance de la política de competencia a futuro, sino que determinará si el sistema legal puede corregir una falla estructural en beneficio de la alimentación básica de millones de hogares.
El dictamen preliminar abre un debate que aún no está cerrado. El Pleno de la Comisión Nacional Antimonopolio (CNA), que sustituyó a la Comisión, decidirá si la desincorporación procede como medida correctiva tras valorar las pruebas y argumentos que Gruma presente en su defensa. Esta decisión podrá leerse como un remedio actual que busca generar beneficios anuales por mil 300 millones de pesos (≈ 70 millones de dólares) para los hogares, o como una corrección de una deuda histórica que pone a prueba la certidumbre jurídica del sistema.
Más allá de Gruma, lo que está en juego es la capacidad de la CNA para intervenir en mercados donde decisiones judiciales o autorizaciones pasadas han limitado su margen de acción. Este caso será una prueba definitiva para la política de competencia en México y obligará a responder tres preguntas fundamentales:
La planta de Celaya se convierte en un símbolo de la memoria larga de la competencia en México y un punto de inflexión para definir el rumbo de la política de competencia en la región.
* El autor fungió como comisionado de la COFECE cuando la Autoridad Investigadora publicó el dictamen preliminar IEBC-004-2022. Esta publicación representa únicamente la opinión del autor y no la de su empleador ni de las organizaciones a las que está afiliado. El presente documento fue elaborado exclusivamente con la versión pública del dictamen preliminar IEBC-004-2022 y de la resolución CNT-079-2025, y no utiliza información confidencial de dichos expedientes.
