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Concentración, Conglomerados y Libre Competencia: Reflexiones sobre la petición de CONADECUS al TDLC
14.11.2023
CeCo Chile
Claudio Agostini Ph.D. en Economía, University of Michigan. Profesor Titular de la Facultad de Ingeniería y Ciencias, Universidad Adolfo Ibáñez. Ha publicado artículos académicos en revistas especializadas en temas de Organización Industrial, Antitrust, Finanzas Públicas y Política Tributaria.
Recientemente, la Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile (CONADECUS) solicitó al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) que, usando sus atribuciones, inicie un expediente de recomendación normativa para que proponga al Presidente de la República un proyecto de “Ley de Reducción de la Concentración Económica Agregada” (ver nota previa de CeCo).
La presentación ante el TDLC plantea como diagnóstico que “la economía nacional presenta una excesiva Concentración Económica Agregada, donde un pequeño número de grupos empresariales significativos controlan mayoritaria y elocuentemente los activos financieros y no financieros de la economía nacional”.[1] En base a este diagnóstico, se plantea que el mercado relevante para efectos de analizar riesgos para la libre competencia sería “toda la economía nacional” (párr. 57, p. 39).
En general, la preocupación que plantea CONADECUS respecto a los conglomerados se refiere a potenciales riesgos para la competencia: facilitar la colusión a través del contacto multimercado; disuadir o dificultar la entrada de nuevos competidores en un mercado (negándose a venderle insumos productivos o financiamiento); predación a competidores, dado que pueden soportar de mejor forma las pérdidas incurridas en el período predatorio.
En particular, se plantea que para las pequeñas y medianas empresas sería muy difícil poder competir con empresas pertenecientes a un conglomerado, las cuales están bien financiadas y pueden obtener tanto economías de escala significativas como insumos con un descuento importante por volumen.
En base a este diagnóstico, el objetivo principal del proyecto de ley sugerido por CONADECUS sería limitar “el poder de mercado de los grupos empresariales significativos que tengan una estructura de propiedad piramidal o participación en Entidades Financieras Importantes y en Empresas de Tamaño Relevante en la actividad económica del sector real a la vez” (p. 1).
“Más allá de que siempre es posible que empresas que son parte de un conglomerado ejerzan poder de mercado y tengan conductas anticompetitvas, no hay evidencia de que sean más probables o más frecuentes respecto a empresas que no son parte de un conglomerado. Por el contrario, la evidencia tiende a mostrar que los conglomerados tienden más bien a generar economías de escala y de ámbito en sus empresas, lo cual es eficiente y pro competitivo.”
Para cumplir con dicho objetivo, la presentación ante el TDLC plantea que el proyecto de ley debiera contener al menos las siguientes 4 medidas:
- Los grupos empresariales significativos con estructuras piramidales no debieran tener más de dos capas.
- Prohibir que accionistas mayoritarios de una Empresa de Tamaño Relevante en la actividad económica de un sector real sea a la vez titular de una Entidad Financiera Importante.
- Obligación de considerar los niveles de Concentración Económica Agregada y la dominancia de los grupos empresariales significativos en industrias específicas en forma previa a asignar concesiones y derechos en general por parte del Estado.
- Establecer un “Registro Público de Concentración” de grupos empresariales significativos, Entidades Financieras Importantes y Empresas de Tamaño Relevante en la actividad económica de cada sector real.
Si bien hay bastantes aspectos específicos que son relevantes de discutir sobre la presentación y propuestas de CONADECUS, quisiera enfocarme en dos dimensiones más generales. El primero es respecto a la concentración económica. El segundo es respecto a los conglomerados.
Concentración económica
La libre competencia juega un rol crucial en la economía al permitar una asignación eficiente de los recursos, aumentar la productividad y gatillar innovación. Como parte del proceso competitivo, las empresas ineficientes desaparecen y sobreviven solo aquellas que son capaces de ofrecer mejores bienes y servicios a un precio menor. En este contexto, la concentración no es un problema per se. Un mercado altamente concentrado, pero con bajas barreras a la entrada y exiguos costos de cambio para los consumidores, puede ser muy competitivo. El problema ocurre cuando una alta concentración está asociada o genera poder de mercado, el cual es posteriormente utilizado por las empresas que lo tienen para realizar prácticas anticompetitivas. La preocupación principal entonces debe ser, idealmente, prevenir las conductas anticompetitivas y, en el caso en que ellas ocurran, tener la capacidad de detectarlas a tiempo y sancionarlas fuertemente.
En este sentido, más que la existencia de altos niveles de concentración, lo que debiera ser motivo de preocupación es la persistencia de márgenes altos en algunos mercados. Una empresa puede cobrar precios más altos si sus productos o servicios son de mayor calidad e incluso el margen que obtiene puede ser transitoriamente alto. Sin embargo, si los márgenes son persistentemente altos, nuevas empresas entrarán a competir, llevando los márgenes a niveles competitivos. De este modo, más que la concentración per se, la situación que debiese preocuparnos es la de mercados con márgenes persistentemente altos, pero sin entrada de nuevas empresas.
Una posible explicación para la persistencia de márgenes altos y poca entrada de nuevas empresas en un mercado es la existencia de barreras a la entrada. En algunos casos estas barreras son generadas por conductas anticompetitivas de los mismos incumbentes, las cuales deben ser sancionadas. Sin embargo, hay barreras que son producto de distintas regulaciones que es necesario reevaluar desde el punto de vista de sus efectos en la comptencia. Sin duda, los casos más complejos son los de regulaciones que surgen producto del lobby y la presión de los incumbentes, quienes logran influir en el proceso político para generar regulaciones que los favorezcan (Salamon y Siegfired, 1977; Healy et al, 2015). Por esta razón, me parece relevante preocuparse más de las barreras a la entrada que aún persisten en varios mercados en Chile, como por ejemplo en el sistema notarial y en el cabotaje marítimo, que preocuparse de la concentración.
Finalmente, respecto a la concentración, me parece importante señalar que, desde la perspectiva económica no existen teorías que permitan determinar cómo medir o qué medir respecto a la concentración económica agregada (White, 1981). En el caso de mercados específicos, la teoría económica es bastante informativa respecto a los riesgos anticompetitivos asociados a una alta concentración y la existencia de poder de mercado, de tal forma de establecer cuáles son las variables relevantes para medir concentración, como por ejemplo ventas o capacidad productiva En el caso de concentración agregada en la economía, como propone CONADECUS, no hay teoría que informe el análisis. Por otro lado, las variables típicamente utilizadas para medir concentración en mercados específicos pueden no ser muy útiles o relevantes para la economía agregada. Por ejemplo, si se utilizan ventas, se produce una doble contabilidad en muchos casos y, además, se deja afuera al sector financiero, en el cual no se reportan ventas. Si se utilizan activos, la doble contabilidad es un problema aún mayor, porque los activos del sector financiero son los pasivos de otros sectores económicos.
En resumen, preocuparse de la concentración económica agregada no parece que sea relevante y además ni siquiera es obvio cómo medirla de tal forma que tenga sentido.
Conglomerados
La segunda dimensión que quisiera discutir es el rol de los conglomerados. Sin duda, los conglomerados de empresas suelen tener acceso relativamente fácil a múltiples recursos, tanto insumos productivos como recursos financieros, lo cual potencialmente les permite entrar en distintos mercados más rápidamente y con menor esfuerzo que otras empresas. En ese sentido, los conglomerados pueden tener efectos pro competitivos importantes, ya que pueden entrar en un mercado desafiando a los incumbentes aunque existan algunas barreras a la entrada o los incumbentes intenten dificultar o postergar la entrada de nuevos competidores.
Sin embargo, existe en la discusión pública cierta preocupación por el hecho de que un conglomerado participe en múltiples mercados y eso facilite algún grado de coordinación entre empresas del conglomerado que afecte a competidores o dificulte la entrada de nuevas empresas (Dugger, 1985). Una preocupación más específica se basa en la idea de que una empresa de un conglomerado podría predar a otras empresas en un mercado y financiar las pérdidas durante el período de predación con los recursos financieros del conglomerado.
Más allá de que siempre es posible que empresas que son parte de un conglomerado ejerzan poder de mercado y tengan conductas anticompetitvas, no hay evidencia de que sean más probables o más frecuentes respecto a empresas que no son parte de un conglomerado. Por el contrario, la evidencia tiende a mostrar que los conglomerados tienden más bien a generar economías de escala y de ámbito en sus empresas, lo cual es eficiente y pro competitivo (Church, 2008).
En principio, no existen buenas razones asociadas a la defensa de la libre competencia que justifiquen regular conglomerados. Si una empresa perteneciente a un conglomerado realiza prácticas anticompetitivas, debe ser investigada y sancionada igual que cualquier otra empresa. El desafío sigue siendo el mismo, detectar y sancionar fuertemente conductas anticompetitivas.
En el caso en que ocurran prácticas anticompetitivas que estén asociadas a un conglomerado de empresas, lo razonable es analizar específicamente cómo el comportamiento del conglomerado produjo efectos anticompetitivos. Eso requiere un análisis coherente respecto a la teoría y causalidad del daño a la libre competencia y a otros actores económicos. Asumir que la mera existencia de conglomerados tiene efectos anticompetitivos va en la dirección contraria y, paradójicamente, puede generar efectos negativos en la competencia.
[1] El escrito define concentración agregada como “un pequeño grupo de entidades económicas que controla una gran parte de la actividad económica a través de participaciones en muchos mercados” (inciso 34, página 24).
Referencias
Healy, P., Henderson, R., Moss, D., & Ramanna, K. (2015). A crisis in the theory of the firm, Harvard Business School.
Salamon, L.M. y J.J. Siegfried (1977), Economic Power and Political Influence: The Impact of Industry Structure on Public Policy’, American Political Science Review 67
Dugger, W. (1985), The Shortcomings of Concentration Ratios in the Conglomerate Age: New Sources and Uses of Corporate Power, Journal of Economic Issues 19(2)
White, L. (1981), What Has Been Happening to Aggregate Concentration in the United States?, Journal of Industrial Economics 29(3)
Church, J. (2008), Conglomerate Mergers, Issues in Competition Las and Policy 1503
