Decreto de necesidad y Urgencia, DNU, Milei, Argentina

La desregulación económica por decreto: El primer hito de la era Milei

2.01.2024

CeCo Chile

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Claves

En Argentina, los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) emanan de una facultad constitucional del Presidente de la República. Mediante ellos, el Presidente puede emitir normas con fuerza de ley en situaciones excepcionales. El uso de los DNU se ha intensificado desde la reforma constitucional de 1994, generando debates sobre su adecuación constitucional y la eficiencia gubernamental.
Este DNU propone la reestructuración de empresas estatales bajo un esquema de privatización parcial o total. En concreto, dispone la conversión de empresas públicas a sociedades anónimas.
En el mismo decreto se califica a la Ley de Alquileres como “nefasta”, proponiendo su derogación. Con ello se busca generar una liberalización de los contratos de arrendamiento, incluyendo la posibilidad de negociar en moneda extranjera y pactar ajustes de precios sin un indicador determinado.
Mediante este DNU, el Poder Ejecutivo argentino manifiesta una clara orientación hacia políticas liberales y “promercado”, en diversos sectores. Aunque es posible que existan ventajas económicas con el paquete de reformas, es crucial

Keys

In Argentina, Decrees of Necessity and Urgency (DNUs) are derived from the constitutional power of the President of the Republic. Through these decrees, the President is authorized to issue norms with the force of law under exceptional circumstances. The use of DNUs has intensified following the constitutional reform of 1994, igniting debates regarding their constitutional appropriateness and governmental efficiency.
This specific DNU proposes the restructuring of state-owned enterprises through a scheme of partial or complete privatization. Specifically, it mandates the transformation of public enterprises into corporations.
Furthermore, the same decree labels the Rental Law as «disastrous», suggesting its repeal. This aims to liberalize leasing contracts, including the ability to negotiate in foreign currency and to agree on price adjustments without a specific indicator.
Through this DNU, the Argentine Executive Power exhibits a clear inclination toward liberal and «pro-market» policies in various sectors. While there may be economic advantages to this package of reforms, it is crucial to consider the potential social repercussions they may entail.

El 19 de noviembre del 2023, el candidato de la coalición política “La Libertad Avanza”, Javier Milei, ganó la segunda vuelta de las elecciones presidenciales con un amplio margen (obtuvo un 56% de los votos, versus el 44% alcanzado por el entonces oficialista, Sergio Massa). En una nota previa de CeCo advertimos que las medidas económicas que proponía el ahora Presidente argentino, buscaban producir un cambio radical de la política económica del país, todo con el propósito de mejorar la vulnerable situación fiscal, monetaria y social (ver nota CeCo “Elecciones Argentina 2023: Las propuestas económicas de los candidatos presidenciales”).

En este sentido, y alineándose con su Plan de Gobierno, el 21 de diciembre de 2023, el Poder Ejecutivo publicó el Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2023 (en adelante “DNU”), bajo el nombre de “BASES PARA LA RECONSTRUCCIÓN DE LA ECONOMÍA ARGENTINA” (ver cadena nacional del anuncio). En el DNU, firmado por el Presidente Milei, sus Ministros y el Jefe de Gabinete, se detalla la grave situación económica y social que evidencia el país, criticando las políticas de los gobiernos anteriores y la herencia institucional que dejaron.

Así, el DNU declara: (i) emergencia pública en materia económica, financiera, fiscal, administrativa, previsional, tarifaria, sanitaria y social, hasta el 31 de diciembre de 2025 (art. 1°); (ii) la más amplia desregulación del comercio, los servicios y la industria en todo el territorio nacional, dejando sin efecto todas las restricciones a la oferta de bienes y servicios, así como toda exigencia normativa que distorsione los precios de mercado (art. 2°); y (iii) inserción al mundo, procurando alienar al país trasandino con las recomendaciones de la OMC y la OCDE (art. 3°).

Para cumplir con esto, el DNU establece 366 artículos. Estos contemplan, entre otras cosas, un ajuste fiscal significativo, una desregulación económica importante y la derogación y modificación de varias leyes para estimular el crecimiento económico y la inversión. En esta nota abordamos la historia de los DNU en Argentina, y el posible impacto del decreto en la privatización de las empresas públicas y los alquileres.

El fundamento normativo y tramitación de un DNU

Los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) son una facultad legislativa excepcional del Presidente de la República Argentina. En efecto, el art. 99 inciso 3° de la Constitución Nacional Argentina establece que el Presidente no puede dictar normas con carácter legislativo, salvo “cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes”. En este supuesto, la norma en comento señala que el Presidente “podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros”. La misma disposición indica las materias en que el Presidente no puede ejercer esta facultad normativa: materia penal, tributaria, electoral o de partidos políticos.

Ahora bien, para que el DNU adquiera total vigencia, el Presidente requiere una suerte de validación “fast-track” del Congreso. La Constitución señala que el Presidente debe enviar su propuesta de DNU a la “Comisión Bicameral Permanente” del Congreso. Luego, desde su recepción, esta Comisión tiene 10 días hábiles para emitir un dictamen respecto a la validez o invalidez del DNU y enviar este dictamen al Senado y a la Cámara de Diputados. Si el dictamen no es proveído por la Comisión, ambas Cámaras deberán tratar el Decreto de oficio. Por lo tanto, para el caso del DNU en cuestión, su validez debería definirse a más tardar el 15 de enero del 2024.

Cabe notar que el Congreso no está habilitado para introducir algún tipo de enmienda o modificación al DNU. Además, para que el DNU pierda su fuerza normativa, ambas cámaras deben rechazarlo (para lo que se requiere mayoría absoluta en cada una). A la fecha de redacción de esta nota, el Congreso aún no se pronuncia sobre el DNU.

El uso de los DNU en Argentina

Los DNU en Argentina tienen una historial controvertido, marcado por su uso en diversas administraciones presidenciales. Aunque el concepto de DNU existe desde antes, su utilización se hizo más intensiva después de la reforma constitucional de 1994, que estableció un marco legal claro para su implementación. En el Gráfico 1 se puede ver el número de DNU totales por Presidente de la República (desde 1989).

Gráfico 1: DNU de cada mandato presidencial (1989 y 2023)

Carlos Menem (Presidente entre 1989 y 1999), fue uno de los primeros en hacer uso extensivo de los DNU, especialmente en el proceso de privatización de empresas estatales y en la implementación de reformas económicas radicales. No obstante, sus sucesores (Fernando de la Rúa, Néstor Kirchner, Cristina Fernández de Kirchner, y Mauricio Macri), también utilizaron DNU para abordar crisis económicas y reformas institucionales.

El uso de los DNU ha estado marcado por intensos debates sobre la adecuación constitucional y la necesidad de estos decretos, reflejando una permanente tensión en la política argentina entre la eficiencia gubernamental y la efectiva separación de poderes. Es probable que el DNU de Javier Milei no esté exento de esta tensión.

Algunas de las materias que aborda el DNU

El DNU del Presidente Milei aborda diversas materias. Por ahora abordaremos solo algunos de ellos: la privatización de empresas públicas, la derogación de la Ley de Alquileres, la desregulación del sector turístico y del trabajo, y la liberalización del comercio exterior.

Privatización de empresas públicas

En el DNU publicado por el Ejecutivo se menciona que la situación de emergencia requiere la “supresión de costos fiscales de baja productividad”. En tal sentido, se plantea una reestructuración (bajo un esquema de privatización parcial o total) de ciertas entidades estatales. Específicamente, se propone una modificación de la naturaleza jurídica de las empresas públicas, “reconvirtiéndolas en Sociedades Anónimas, acordes al régimen de la Ley General de Sociedades”. Bajo esta restructuración desaparecerían las figuras de: (i) Sociedades del Estado (reguladas por la Ley N 20.705), (ii) Empresas del Estado (establecidas en la Ley N° 13.653) y (iii) Sociedades de Economía Mixta (contempladas en el Decreto–Ley N° 15.349/46). El periodo máximo de transición para este proceso es de 180 días, a partir de dictado el DNU.

El objetivo de estas modificaciones es mejorar la eficiencia operativa y reducir los costos de estas empresas, involucrando al sector privado en su gestión o —al menos— entregándole autonomía para un mejor gobierno corporativo.

El caso más emblemático para ejemplificar la problemática de las empresas públicas argentinas es el del Grupo Aerolíneas Argentinas. Esta empresa fue creada en 1950 —por decreto—, en el gobierno del Presidente Juan Domingo Perón. Posteriormente, en 1990, el gobierno de Carlos Menen privatizó la empresa y vendió el 85% de las acciones a Iberia (el Estado Argentino quedó con el 5%, y el 10% restante quedó en propiedad del personal de la empresa). Sin embargo, debido a la crisis económica que vivía Aerolíneas Argentinas y Austral Líneas Aéreas, el Estado trasandino decidió expropiar, el 2008, todas las empresas del Grupo Aerolíneas Argentinas para garantizar su servicio, volviendo así a ser propiedad del Estado.

En la actualidad, es conocido el constante déficit que posee la empresa, y aunque esta mejoró sus números en el último balance contable, según la consultora internacional KPMG, dio un resultado negativo de USD 48 millones (ver: Página 12, 2023). Por ello, con el fin de mejorar la eficiencia y gestión de esta empresa, el artículo 246 del DNU autoriza la cesión parcial o total del paquete accionario de la aerolínea a sus empleados (es decir, se trata de una privatización, pero restringida a los empleados de la empresa).

Ley de Alquileres

En Argentina, la Ley N° 27.551 (Ley de Alquileres) establece regulaciones específicas para los contratos de alquiler, orientadas a equilibrar la relación entre arrendadores y arrendatarios (disponiendo normas en favor de estos últimos). En concreto, la ley establece limitaciones a los pagos anticipados y los depósitos de garantía; además, menciona la duración mínima de los contratos de alquiler (3 años, salvo algunas excepciones).

Por su parte, y considerando la devaluación constante de la moneda argentina, la última modificación de la ley explicitó los sistemas de reajustes al precio del alquiler. En esta modificación se comunicó que las actualizaciones podrán pactarse “por intervalos no inferiores a 6 meses” (plazo menor al establecido en la normativa previa, en donde se podían realizar ajustes de forma anual). Adicionalmente, la ley estableció que los alquileres deben fijarse con un valor único, en moneda nacional (peso argentino) y por períodos mensuales.

Respecto al reajuste del precio, la Ley de Alquileres establece que hay un índice para los ajustes del precio de alquiler (el coeficiente “Casa Propia”). Este se construye considerando el menor valor entre el promedio de la variación salarial del último año y el promedio de la inflación del mismo período.

Pues bien, en el DNU se califica a la Ley de Alquileres como “nefasta”, destacando la necesidad de su “imprescindible derogación”. Así, por la vía de eliminar estas regulaciones, se busca lograr una liberalización de los precios de alquiler, y se espera que esto favorezca a los propietarios y a potenciales inversionistas en el mercado inmobiliario.

Asimismo, bajo el artículo 257 del DNU, el Ejecutivo busca modificar el artículo 1199 del Código Civil y Comercial de la Nacional. En concreto, establece una modificación respecto a la moneda de pago y su actualización, anunciando que “[L]os alquileres podrán establecerse en moneda de curso legal o en moneda extranjera, al libre arbitrio de las partes. El locatario no podrá exigir que se le acepte el pago en una moneda diferente a la establecida en el contrato.” Adicionalmente, este mismo artículo dispone que serán las partes del contrato las que podrán pactar el sistema de reajuste del valor de los alquileres, recurriendo a cualquier índice pactado por ellos.

Otros temas polémicos en el DNU: turismo, indemnizaciones por despido y comercio exterior

El DNU también aborda la liberalización del sector turístico, un foco importante de desarrollo económico en Argentina. En específico, propone la derogación de la Ley N° 18.829, que crea un Registro de Agentes de Viajes (que son los encargados de entregar licencias para ejercer esta actividad). Bajo esta derogación se intenta incrementar la oferta de desarrollos turísticos y desregularizar completamente la actividad. Por otro lado, también se propone derogar las Leyes N° 18.828 y N° 26.356, que establecen un Registro de Alojamientos Turísticos.

Por otro lado, el DNU también incluye cambios significativos en materia laboral. En concreto, busca modificar una serie de leyes para así aumentar el periodo de prueba en el empleo y evaluar mecanismos alternativos de indemnizaciones por despido. Asimismo, modifica los ítems considerados para el cálculo de esta indemnización.

Por otro lado, el DNU amplía las actividades consideradas como “esenciales”, exigiendo un servicio mínimo del 75% o 50% (limitando así el derecho a huelga). El objetivo de esta norma es fomentar el empleo formal privado en Argentina, que se mantiene estancado en 6 millones desde el 2011 (que representa solo un 20% respecto a la población total en edad de trabajar).

Por su parte, también se plantea una fuerte reforma para fortalecer y fomentar el comercio exterior. Así, se propone una profunda reforma al Código Aduanero, eliminando el registro de exportadores e importadores. Al respecto, el DNU establece que este registro “crea barreras artificiales que solamente encarecen los productos, con grave perjuicio para sus habitantes”.

En conclusión, el DNU muestra una clara intención del gobierno argentino de adoptar políticas más liberales, orientadas a una política “pro-mercado” en varios sectores. Aunque las potenciales ventajas económicas son claras, debido a la numerosa y excesiva regulación burocrática que existe hoy en día en Argentina, es fundamental ponderar las repercusiones sociales. La efectividad de estas reformas dependerá de cómo se implementen y se manejen sus impactos a corto y largo plazo.