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En un reciente artículo publicado en CeCo, Daniel Redel realiza una evaluación ex post de la fusión entre Copec y CGL, investigada por la Fiscalía Nacional Económica (“FNE”) entre agosto y diciembre de 2016.
En concreto, Redel estudia el impacto de la operación en los precios del mercado minorista de combustibles líquidos, y compara estos resultados con las predicciones formuladas por la FNE en su informe de investigación ex ante.
Mediante una estrategia de diferencias en diferencias, el autor contrasta la evolución de los precios en el mercado geográfico afectado por la fusión con mercados adyacentes que no se vieron impactados, antes y después de la operación. Bajo ciertos supuestos, este enfoque aísla el efecto causal de la fusión en los precios, al controlar por factores comunes a ambos tipos de mercados.
«Este ejercicio no solo permite verificar los aspectos del sistema que han funcionado correctamente, sino que también modificar los criterios o procedimientos que demuestren ser deficientes o insuficientes para predecir las condiciones competitivas de los mercados analizados».
De esta manera, Redel estima que la operación generó un aumento moderado de los precios cobrados por las estaciones de servicio afectadas por la concentración (en torno al 0,7%). Estos resultados se encontrarían en línea con las conclusiones de la FNE en su informe de aprobación, que anticipó una limitada presión al alza de precios -en ausencia de eficiencias- por parte de las empresas fusionadas.
Mi intención no es discutir la validez o robustez de los resultados de dicho artículo, sino aprovechar esta instancia para recalcar la importancia de este tipo de estudios para evaluar y perfeccionar el funcionamiento del régimen de control de operaciones de concentración en Chile.
Desde junio de 2017, con la entrada en vigencia de la Ley N°20.945, Chile cuenta con un sistema de control preventivo y obligatorio de operaciones de concentración. Este esquema institucional, alineado con el de la mayoría de jurisdicciones de libre competencia, requiere que la autoridad -en este caso, la FNE- realice un análisis prospectivo de los riesgos anticompetitivos asociados a cada operación de concentración notificada (“análisis ex ante”).
Para evaluar si una operación tiene el potencial de reducir sustancialmente la competencia, la FNE lleva a cabo un análisis cualitativo basado en información recopilada durante la investigación. Este análisis puede complementarse con predicciones cuantitativas sobre los potenciales efectos de la fusión, utilizando distintas herramientas estadísticas y econométricas (ver artículo de A. Silva, “Herramientas econométricas para el análisis de fusiones”).
Tras siete años de funcionamiento del régimen actual, la FNE ha estandarizado buena parte de sus criterios de análisis, ya sea mediante el desarrollo de soft law -como la Guía de Fusiones de 2021 o Guía de Remedios de 2017– o avances jurisprudenciales. Entre estos criterios se destacan el establecimiento de umbrales para los índices de concentración de mercado, como el HHI o MHHI. Adicionalmente, se han estandarizado criterios para la evaluación de medidas de mitigación, riesgos, eficiencias y otros contrapesos, así como para la definición de mercado relevante de algunas industrias.
Así, de las 266 operaciones de concentración evaluadas por la FNE durante este periodo, 237 fueron aprobadas sin condiciones (89%), mientras que 25 fueron aprobadas con medidas de mitigación y 4 rechazadas.
Sin embargo, cabe preguntarse respecto a la efectividad de estas evaluaciones: ¿Cómo medir la eficacia del régimen vigente? ¿Cómo determinar si, en promedio, las operaciones autorizadas realmente no generaron efectos anticompetitivos significativos? ¿Fueron adecuadas las medidas impuestas? ¿Deberían ajustarse los criterios metodológicos?
Las evaluaciones ex post juegan un papel fundamental para responder estas interrogantes. Estos estudios buscan estimar el impacto real de una fusión, posterior a su materialización, mediante la utilización de diversas técnicas econométricas. De esta forma, es posible comparar las predicciones formuladas por la autoridad durante la fase de investigación con los efectos concretos observados en el mercado tras la ejecución de la operación.
Este ejercicio no solo permite verificar los aspectos del sistema que han funcionado correctamente, sino que también modificar los criterios o procedimientos que demuestren ser deficientes o insuficientes para predecir las condiciones competitivas de los mercados analizados. En definitiva, la realización de estos estudios serviría como un proceso de accountability, incrementando la transparencia y legitimidad del sistema vigente.
Si bien la realización de estos estudios puede provenir del mundo académico, actualmente no existen en Chile artículos económicos que estimen empíricamente los efectos de una fusión controlada bajo el régimen instaurado en 2017. Esto se debe, en parte, a la dificultad para acceder a los datos necesarios para llevar a cabo tales estimaciones. Generalmente, se requiere información sensible respecto a la actividad de las empresas fusionadas y sus competidores, en términos de precios, cantidades vendidas, beneficios o costos, tanto antes como después de la operación.
De esta manera, al igual que en otras jurisdicciones, la autoridad se encuentra en una posición privilegiada para promover este tipo de evaluaciones, considerando que sus facultades investigativas le facilitan el acceso a la información relevante de mercados que ha examinado previamente.
Sin duda, la implementación de estas evaluaciones podría dificultarse por las restricciones presupuestarias que la FNE ha enfrentado durante los últimos años. No obstante, la experiencia internacional ha demostrado que existen diversas modalidades para aplicar estos procesos de evaluación.
En efecto, en el marco de la International Competition Network (“ICN”) de 2022, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de España (“CNMC”) elaboró un reporte recopilando la experiencia de las autoridades de libre competencia de 35 países -incluyendo Chile- en materia de evaluaciones ex post de fusiones. El informe mostró que 17 autoridades habían implementado, durante la década previa, algún tipo de evaluación ex post respecto a decisiones pasadas de fusiones (en la región, solo Colombia y Brasil declararon haber conducido este tipo de estudios).
Estas experiencias incluyen la evaluación de (i) una fusión particular; (ii) múltiples fusiones evaluadas por la autoridad en un periodo de tiempo determinado; y (iii) múltiples fusiones pertenecientes a un mismo sector económico o que presenten un elemento en común (imposición de remedios, relaciones verticales, etc.)
Las evaluaciones también variaron respecto a su forma de elaboración. En algunos casos, estas fueron realizadas por los propios funcionarios de la autoridad de competencia, mientras que en otros se optó por encargar el análisis a consultoras externas o académicos especializados.
De esta manera, la experiencia comparada muestra que el diseño y amplitud de un proceso de revisión ex post puede ajustarse en función de los recursos disponibles de las agencias, tanto en términos de personal como financiamiento.
En suma, las evaluaciones ex post se presentan como una oportunidad valiosa de retroalimentación y validación para el régimen de control de fusiones establecido en 2017. Si bien su aplicación no sería trivial, existen motivos para creer que los beneficios superarían ampliamente los costos de implementación.
