Newsletter
Suscríbete a nuestro Newsletter y entérate de las últimas novedades.
México ha transitado de manera progresiva de un modelo de Estado proveedor de servicios hacia un modelo de Estado regulador.[1] Esta transición se vio consolidada con diversas reformas constitucionales en 2013 que dieron lugar a la creación reguladores autónomos y el rediseño de diversas actividades económicas. Sin embargo; el péndulo parece estar regresando –al menos de manera parcial– al modelo de Estado proveedor y esto ha tenido efectos significativos en el servicio de acceso a Internet. Al respecto, este trabajo explora la participación del Gobierno en la provisión de Internet bajo el modelo de Estado regulador, los cambios constitucionales y de política pública que se han presentado en años recientes, así como los posibles efectos de este viraje regulatorio.
«(…) el creciente interés del Estado en el servicio de Internet se da en un contexto mucho más amplio de viraje en la política pública que bien podría implicar, al menos parcialmente, el retorno al Estado proveedor.»
En México, hasta antes de la década de 1980, el Estado determinaba su quehacer público bajo la premisa de que el Gobierno era el principal encargado de proveer directamente bienes y servicios a su población. Esto, con independencia de la participación de entidades privadas en algunas actividades económicas consideradas de menor relevancia. Así, por décadas, el Estado fue el único o principal proveedor de servicios financieros, comunicaciones, transporte, radiodifusión y mineria, entre otros. Sin embargo, esto cambió paulatinamente, cuando México determinó abrir sus puertas a un esquema de libre competencia con la privatización de ciertas industrias y la profundización de su integración al comercio exterior.[2]
Bajo este nuevo modelo, el Estado enfocó sus esfuerzos en la creación de condiciones adecuadas para el surgimiento y prosperidad de iniciativas e inversiones privadas para asegurar el abastecimiento de bienes y servicios. El Gobierno, por excepción, mantuvo en exclusiva la actividad productiva de determinadas industrias denominadas en la Constitución Política como “áreas estratégicas” y conservó un control riguroso y centralizado de otras que determinó como “actividades prioritarias”.[3]
Este esquema de competencia fue progresando a través de reformas legales que tuvieron por objeto decentralizar aún más la toma de decisiones de carácter regulatorio, fomentar la implementación de leyes y resoluciones basadas en aspectos técnicos, objetivos y especializados de los mercados, así como dotar de más y mejores herramientas a las entidades reguladoras.[4] Como parte de estos trabajos, en el año 2013 se aprobaron diversas reformas constitucionales en materia de competencia económica, energía, industria eléctrica, así como telecomunicaciones y radiodifusión, en el marco de un acuerdo político denominado como “Pacto por México”.
Estas reformas, entre otras cuestiones, dieron paso al surgimiento de organismos constitucionales autónomos tales como el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) y la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece). Además, se establecieron condiciones para fomentar una mayor participación privada en el sector energético y la industria eléctrica, y se permitió con mayor apertura la inversión extranjera directa en algunos mercados. Este momento fue considerado por algunos como el paso más significativo de los últimos años hacia una consolidación del Estado regulador.[5]
Por lo que hace al sector de telecomunicaciones y, particularmente, al servicio de acceso a Internet, como parte de la reforma constitucional de junio de 2013, se estableció que dicho servicio constituía un derecho humano. Por lo cual, el Estado estaba obligado a garantizar su acceso pero, ahora, a través del establecimiento de condiciones de competencia efectiva y no mediante la provisión directa del servicio, como hubiera ocurrido años atrás. En consistencia, se permitió la inversión extranjera directa hasta el cien por ciento en servicios de telecomunciaciones y comunicación vía satélite.
La reforma, además, contempló en su régimen transitorio la creación de una red pública compartida de carácter mayorista a fin de garantizar el acceso de la población a servicios de telecomunicaciones y banda ancha; lo que se materializó mediante la conformación de una Asociación Público-Privada (APP) hacia enero de 2017.[6] En esta asociación, el Gobierno Federal, por conducto del Organismo Promotor de Inversiones en Telecomunicaciones[7] aportaría –en arrendamiento– los derechos de uso, aprovechamiento y explotación de 90 MHz en la banda de 700 MHz. Por su parte, el consorcio privado ganador de la licitación–Altán Redes– estaría a cargo del desarrollo del proyecto sujeto a un plan de despliegue, por un periodo de 20 años prorrogables por una ocasión.
El objetivo de esta APP era claro: lograr una cobertura del 92.2% de la población en 2024 con el fin de que otros concesionarios y/o autorizados emplearan sus servicios mayoristas para brindar servicios de telecomunicaciones a la población. Así, bajo este esquema de Estado regulador, el Gobierno buscaría cumplir su mandato constitucional a través de la implementación de una regulación favorable a la competencia y el surgimiento de un proveedor mayorista y neutral –que no podría llegar directamente al usuario final– para fomentar la participación e inversión privadas.
Durante varios años y por diversas razones, el proyecto de APP liderado por Altán Redes no obtuvo los resultados esperados, por lo que su plan de cobertura tuvo que ser ajustado en dos ocasiones.[8] Además, en noviembre de 2021, Altán fue declarado en concurso mercantil y se sujetó a un plan de reestructura que implicó el otorgamiento de un crédito de la banca de desarrollo por un monto de 161 millones de dólares y que el Estado incrementara significativamente su influencia en la APP. Tras estos tropiezos, ahora, se espera que Altán Redes pueda cumplir con su compromismo final de cobertura para el año 2028.
A la par de estos acontecimientos, y ya bajo el mandato del Presidente Andrés Manuel López Obrador (2018-2024), el Gobierno Federal avanzó en sus esfuerzos por consolidar su participación en la provisión de Internet sin intermediación de privados, en lo que ha sido considerado como un cambio trascendental en la política del Estado. Así, en agosto de 2019, CFE Telecomunicaciones e Internet para Todos (CFE TEIT), entidad gubernamental, obtuvo por primera vez un título de concesión[9] que le permite proveer –sin fines de lucro– el servicio Internet en todo el país en sitios públicos y localidades sin conectividad.[10]
Frente a los riesgos que implica permitir la participación del Estado en actividades comerciales, en el título de concesión se establecieron restricciones a fin de preservar el principio de neutralidad a la competencia.[11] Entre estas condiciones se fijaron limitaciones a la permanencia a la CFE ante la posible llegada de participación privada a localidades sin conactividad. Además, se impusieron obligaciones de información y transparencia respecto de aportaciones, subisdios y/o transferencias de entidades públicas. Asimismo, se contemplaron procedimientos para prevenir o corregir distorciones a los mercados y se sujetó la provisión del servicio al cumplimiento de la Constitución Política y los tratados internacionales, incluyendo el T-MEC.[12]
Si bien esta concesión ya permitía al Gobierno Federal participar en la provisión del servicio de acceso a Internet, esto se consideró por la administración federal como insuficiente para alcanzar sus objetivos de proveer de conectividad a la población. Así, en febrero de 2024, CFE TEIT obtuvo una modificación[13] a su título de concesión que ahora le permite prestar el servicio de Internet también: i) en localidades que no cuenten con Cobertura Garantizada 4G o superior, y ii) a personas mayores de 14 años que estén en Zonas de Atención Prioritaria de alta o muy alta marginación y rezago social, o que formen parte de programas sociales. Esta nueva autorización se sujetó a un límite cercano a los 4.2 millones de personas, considerado por el IFT como la población que no cuenta con recursos para contratar el servicio de Internet y que, por lo tanto, no es atendida por el mercado.
Así, durante el sexenio del Presidente López Obrador se llevaron a cabo cambios administrativos y reglamentarios en la política de telecomunicaciones; sin embargo, no se realizaron reformas constitucionales debido, entre otras cuestiones, a la falta de consenso con partidos de oposición. Esta dinámica cambió a partir de las elecciones del pasado 2 de junio de 2024 ya que el nuevo Gobierno –junto con los partidos de su coalición– obtuvo la mayoría legislativa en el Congreso de la Unión para modificar la Constitución Política. Bajo esta nueva configuración, el actual Gobierno puede realizar cambios consitucionales sin la necesidad de construir algún tipo de consenso con partidos de oposición y, en sólo dos meses, se han aprobado ya seis reformas constitucionales.
En este contexto, el 31 de octubre de 2024 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación una reforma que modifica los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política.[14] En materia de telecomunicaciones, esta reforma incorporó el servicio de Internet como parte de las “áreas estratégicas” y señaló que “No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en […] el servicio de Internet que provea el Estado”. De acuerdo con el Dictamen, este cambio se llevó a cabo, entre otras cuestiones, debido a que “el mercado mexicano de telecomunicaciones es dominado por concesionarios del espectro radioeléctrico que sólo buscan lucrar, por lo que han dejado de lado a un secto de la población que les resulta poco atractivo […]”.[15]
Por otra parte, esta reforma también cambió el carácter de las “empresas productivas” del Estado –Pemex y CFE– para convertirlas en “empresas públicas”. Además, se eliminó la posibilidad de celebrar contratos con entidades privadas en actividades de planeación y control del sistema eléctrico, así como en el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica. Asimismo, se estableció la preferencia o supremacía de las empresas públicas encima de particulares con los que concurran en actividades de la industria eléctrica. Estos cambios permiten concluir que el creciente interés del Estado en el servicio de Internet se da en un contexto mucho más amplio de viraje en la política pública que bien podría implicar, al menos parcialmente, el retorno al Estado proveedor.
En sintonía con esta reforma, desde el 13 de septiembre de 2024, la CFE ya habría notificado ante el IFT su intención de llevar a cabo una concentración de activos con Altán Redes en lo que se ha denominado como el “Plan Quetzal”.[16] Si bien los detalles de la transacción aún no son de carácter público, en principio, esta operación tendría como consecuencia incrementar la participación del Gobierno Federal en Altán Redes.
Uno de los posibles efectos de esta concentración sería la integración vertical entre Altán Redes (proveedor de servicios mayoristas de telecomunicaciones) y CFE TEIT (entidad pública contratante de esos servicios). Esto podría poner en riesgo la imparcialidad en la contratación de servicios mayoristas en detrimento de otros operadores que también utilizan la red compartida mayorista. Por lo tanto, como parte de la ejecución de la política de competencia –y en caso de que la concentración sea autorizada, resultará indispensable poner especial atención en riesgos y posibles prácticas que puedan surgir a partir de esta integración vertical.
Frente a este cambio de paradigma, como era previsible, algunos agentes económicos que compiten bajo condiciones de libre concurrencia ya han comenzado a mostrar incertidumbre y malestar. En abril de 2024, por ejemplo, se dio a conocer que América Móvil, entidad perteneciente al Grupo de Interés Económico declarado como Preponderante (AEPT) en México, presentó una denuncia en contra de Altán Redes por prácticas anticompetitivas en las tarifas de algunos de sus servicios.[17] Más recientemente, la Asociación Mexicana de Operadores Móviles Virtuales externó su preocupación por el riesgo de que la red compartida sea utilizada para sostener artificialmente empresas o proyectos no rentables.[18]
Ahora bien, ¿Es posible sostener que estos cambios significan el fin de la competencia en el servicio de Internet? Muy probablmente no. Es importante recordar que en México existe un agente preponderante con una participación cercana al 64% en banda ancha móvil.[19] Además, por múltiples razones que exceden este espacio de análisis, el despliegue y crecimiento de otros operadores como AT&T y Telefónica no han tenido el ritmo e impacto esperados. Y, finalmente, resulta innegable que existe un grupo poblacional vulnerable que el mercado ha sido incapaz de atender.
Pero, entonces, ¿cuáles son las implicaciones prácticas de estas decisiones? Primero, que el gobierno mexicano reconoce y hace explícita su intención por entrar al mercado de provisión de Internet y, de alguna manera, presionar o competir con entidades privadas. Segundo, que ahora los concesionarios y/o autorizados para prestar servicios de telecomunicaciones están sujetos a un mayor grado de incertidumbre que podría afectar las inversiones realizadas y comprometer posibles planes de expansión o crecimiento. Tercero que, al parecer, el Estado ha claudicado en sus esfuerzos por establecer sociedades o asociaciones en colaboración con entidades privadas pues llama la atención que en sus trabajos de conectividad, el Gobierno Federal no haya echado mano de los operadores móviles virtuales que, con sus operaciones, han contribuido al sostenimiento de Altán Redes.
En cuarto lugar, y quizá esta podría ser una de las consideraciones más preocupantes, pareciera ser que el Gobierno busca abstraerse a sí mismo del escrutinio regulatorio y de competencia, haciendo que no le aplique la legislación a la que sí están sujetos el resto de agentes económicos. Al respecto, si la propia Constitución Política ya señala de manera terminante que las funciones que el Estado lleve a cabo para proveer Internet “no constituirán monopolios”, resulta –cuando menos– complicado sostener que estará sujeto a las restricciones impuestas a fin de preservar la neutralidad a la competencia, o bien, que sus conductas podrían ser revisadas por abusos de dominancia (prácticas monopólicas relativas). Así, da la impresión de que el Ejecutivo Federal pretende exluir a Altán Redes, CFE TEIT y proyectos similares del control de las normas de competencia.
Los proximos meses serán cruciales para conocer los alcances reales de hasta dónde está dispuesto a llegar el Estado Mexicano para llevar Internet a su población por sus propios medios. Es importante recordar que la reforma constitucional de octubre de 2024 estableció un plazo de 180 días naturales para adecuar las leyes secundarias, además de que en las siguientes semanas el IFT deberá resolver la concentración notificada por la CFE con Altán Redes. Asimismo, está por discutirse en la Camara de Diputados el Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2025 y, finalmente, en los próximos días se espera que también sea aprobada una reforma constitucional para extinguir tanto al IFT como a la Cofece como órganos autónomos.
[1] Sánchez de Tagle, Gonzalo, Cuaderno “El Estado Regulador en México”, pág 11, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, agosto de 2018.
[2] Vega Robledo, Amado Felipe “Influencia del GATT en el Comercio Exterior de México”, pág 17, Revista de Investigación Administrativa, Instituto Politécnico Nacional, 1987.
[3] Reforma Constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983.
[4] Tesis aislada emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, rubro: “Estado Regulador. Parámetro Constitucional para Determinar la Validez de Sus Sanciones” 1a. CCCXVII/2014 (10a.).
[5] Sánchez de Tagle, op Cit, pág 51.
[6] El Contrato APP fue firmado el 24 de enero de 2017, disponible en: https://www.promtel.gob.mx/perfiles/wp-content/uploads/2022/05/Contrato-Version-Publica.pdf
[7] Organismo descentralizado de la entonces Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT).
[8] Véase: https://www.gob.mx/promtel/prensa/promtel-y-altan-redes-acuerdan-dar-prioridad-a-las-regiones-menos-favorecidas-en-el-despliegue-de-la-red-compartida-228417?idiom=es y https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/945856/Informe_de_Gesti_n_Gubernamental_2018-2024__PROMTEL__Firmado.pdf
[9] Disponible en: https://rpc.ift.org.mx/vrpc/pdfs/98550_190904111308_804.pdf
[10] Definidas como cualquiera donde: i) no se cuenta con servicio de acceso a internet fijo al hogar; ii) no existe cobertura garantizada con tecnología 3G o superior o, iii) no se prestan servicios de acceso a internet vía satélite al público en general.
[11] Principio definido en el artículo 3, Fracción XXXVIII de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión como la “obligación del Estado de no generar distorsiones al mercado como consecuencia de la propiedad pública”.
[12] Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá, en vigor a partir del 1 de julio de 2020.
[13] Disponible en:https://www.ift.org.mx/sites/default/files/conocenos/pleno/sesiones/acuerdoliga/pift14022459.pdf
[14] Disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5742012&fecha=31/10/2024#gsc.tab=0
[15] Véase, pág 13 del Dictamen, disponible en: https://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/66/2024/oct/20241009-III.pdf
[16] Véase: https://www.eleconomista.com.mx/empresas/cfe-notifica-ift-concentracion-activos-y-fideicomiso-deuda-altan-redes-20241018-730641.html#:~:text=4%3A00%20min-,CFE%20notifica%20a%20IFT%20concentraci%C3%B3n%20de%20activos%20y%20fideicomiso%20por,a%20nivel%20nacional%20en%20M%C3%A9xico.
[17] Véase: https://expansion.mx/empresas/2024/04/10/america-movil-demanda-a-altan-redes
[18] Véase:https://www.reforma.com/aplicacioneslibre/articulo/default.aspx?id=2902927&md5=ab5e9ca775c311e24ababbf9a09d9db8&ta=0dfdbac11765226904c16cb9ad1b2efe
[19] Participación de América Móvil (Telcel) al cierre del cuarto trimestre de 2023, con datos del IFT, disponible en:
