TDLC rechaza recurso de reclamación contra el Dictamen N°1.283 de la CPC, quien rechazó la denuncia presentada por AGIP contra Iansa, ya que no se acreditó que ésta haya incurrido en un abuso de posición dominante, en el mercado del azúcar.
Autoridad
Corte Suprema
Tribunal de Defensa de Libre Competencia
Actividad económica
Retail
Conducta
Abuso posición dominante
Resultado
Absuelve
Tipo de acción
Reclamación
Rol
C-26-04
Sentencia
27/2005
Fecha
23-08-2005
Avocación en recurso de reclamación de AGIP A.G. contra el Dictamen N° 1283 de la Comisión Preventiva Central
Rechazada.
No.
Retail
No se define
Sí.
Rechazada.
No.
DL 211 de 1973; Ley 18.525, que Establece Normas sobre Importación de Mercancías al País.
05-03-2004
23-08-2005
¿Puede constituir un atentado a la libre competencia la solicitud de salvaguardias a la importación?;
¿Es plausible una imputación de abuso de acciones administrativas si el sujeto activo procesal no ha intervenido ni ha ejercido los derechos que le podrían haber asistido en los respectivos procedimientos?;
¿Resulta necesario esgrimir argumentos económicos para fundamentar una pretensión ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia?
No se ha desvirtuado en manera alguna la denuncia formulada por AGIP en contra de Empresas Iansa S.A., ni se han aportado antecedentes que justifique el que sea desechada.
Empresas Iansa S.A. abusa de su posición dominante en el mercado del azúcar, aun cuando el origen de las bandas de precios del azúcar esté en la Ley 18.525 o en la facultad de la Comisión Nacional Encargada de Investigar la Existencia de Distorsiones en el Precio de las Mercaderías Importadas para decretar salvaguardias.
El empleo de derechos, facultades o atribuciones que no afectan a terceros y sólo inciden en el mismo titular es distinguible de aquellos casos en el que los instrumentos que se emplean y los resultados que se obtienen inciden no sólo en quienes los utilizan, sino en el resto de los actores del mercado. Iansa ha hecho un uso indebido de las facultades y herramientas que le otorga el ordenamiento jurídico, para atentar en contra de la libre competencia.
Las conductas denunciadas que no están desvirtuadas son las siguientes:
En mayo de 2002, Empresas Iansa S.A. solicitó a la Comisión Nacional de Distorsiones consagrada en el art. 11 Ley 18.525 el establecimiento de una salvaguardia de 51% a la importación de fructosa. Ningún interesado presentó su oposición a la solicitud. La Comisión Nacional de Distorsiones accedió parcialmente a la solicitud, estableciendo un porcentaje de 14%.
En el segundo semestre de 2002, Empresas Iansa S.A. solicitó la incorporación de las mezclas de azúcar o preparaciones alimenticias a las bandas de precios del azúcar.
Los promedios anuales en dólares por tonelada de remolacha presentan una tendencia a la baja a partir del año 1998, pasando de US$ 65 a US$ 47 en el año 2003.
Con fecha 30.01.2004, la Comisión Preventiva Central pronunció su Dictamen N° 1.283 rechazando la denuncia presentada por AGIP, por considerar que no se acreditó que Iansa S.A. haya incurrido en una conducta contraria al DL 211.
Con fecha 05.02.2004, AGIP interpone recurso de reclamación en contra del Dictamen mencionado.
¿Puede constituir un atentado a la libre competencia la solicitud de salvaguardias a la importación?
Las decisiones cuestionadas por AGIP A.G. han sido adoptadas por los organismos competentes en estas materias, en el curso de procedimientos legalmente establecidos, en los cuales AGIP A.G. no ha intervenido ni tampoco ha ejercido los derechos que le podrían haber asistido. Las conductas denunciadas están dentro del proceso de debate y de implementación de los instrumentos de política comercial regidos por leyes especiales. A mayor abundamiento, no se aportaron argumentos suficientes para determinar la existencia de conductas de Empresas Iansa S.A. que pudiesen producir efectos restrictivos de la competencia, más allá de aquellos que puedan estimarse inherentes a dichos instrumentos (C. 2 y 7).
¿Es plausible una imputación de abuso de acciones administrativas si el sujeto activo procesal no ha intervenido ni ha ejercido los derechos que le podrían haber asistido en los respectivos procedimientos?
En lo que respecta a las acciones que Iansa hubiese realizado ante los organismos y autoridades públicas competentes, se considera que son materias que están bajo la jurisdicción de organismos que han actuado dentro de la esfera de las atribuciones que les entregan leyes especiales. En efecto, de los antecedentes reunidos se puede apreciar que las decisiones cuestionadas por AGIP han sido adoptadas por los organismos competentes en estas materias, en el curso de procedimientos legalmente establecidos, en los cuales AGIP no ha intervenido ni tampoco ha ejercido los derechos que le podrían haber asistido (C. 2).
¿Resulta necesario esgrimir argumentos económicos para fundamentar una pretensión ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia?
En relación a los efectos que pueden haber tenido las medidas de política comercial adoptadas por las autoridades sectoriales, AGIP no desarrolló una argumentación económica suficiente para demostrar sus supuestos efectos nocivos para la competencia. Tampoco realizó alegaciones económicas idóneas para sostener que Iansa habría hecho uso abusivo de su posición monopsónica. La misma falta de fundamentos jurídicos y económicos se aprecia en la denuncia de discriminación de precios en la compra respecto de distintos productores (C. 4-6)
En conclusión, no se aportaron argumentos suficientes para demostrar la existencia de actuaciones que pudieran traer aparejados efectos restrictivos de la competencia (C.7).
La solicitud de salvaguardias a la importación no puede constituir un atentado a la libre competencia, en la medida que se efectúe dentro de los márgenes del proceso de debate y de implementación de los instrumentos de política comercial.
La imputación de abuso de acciones administrativas no es plausible si el sujeto activo procesal no ha intervenido ni ha ejercido los derechos que le podrían haber asistido en los respectivos procedimientos.
Resulta necesario que se aporten argumentos económicos y jurídicos para fundamentar una pretensión ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, para así acreditar los efectos nocivos para la competencia que traería aparejada la conducta que se denuncia.
Informes en derecho o económicos:
Decisiones vinculadas:
Tipo de acción
Recurso de reclamación
Rol
4762-2005
Fecha
30-11-2005
Sentencia 27/2005
Rechazada.
Santiago, veintitrés de agosto de dos mil cinco.
VISTOS:
1.- A fojas 11 y siguientes de autos, la Asociación Gremial de Industrias Proveedoras del Sector Privado del Comercio y de Supermercados, AGIP A.G., en adelante también AGIP, interpone un recurso de reclamación, en contra del Dictamen Nº 1283 de la H. Comisión Preventiva Central, en adelante también CPC, de fecha 30 de enero de 2004, recaído sobre una denuncia que recibió de dicha asociación gremial en contra de Empresas Iansa S.A., en adelante Iansa, por una serie de presuntas prácticas contrarias a la libre competencia.
A fojas 1 y siguientes, rola copia del dictamen de la CPC reclamado, el que luego de analizar los antecedentes de la denuncia y compartiendo el informe de la Fiscalía Nacional Económica, en adelante FNE, desecha la denuncia presentada por AGIP, dado que considera que no existió, para el caso en estudio, una conducta contraria al Decreto Ley Nº 211, sin perjuicio de pedir a la FNE que investigue las condiciones de comercialización entre Iansa y los remolacheros.
En su reclamación, AGIP solicita se revoque el dictamen citado y que sea acogida en todas sus partes la denuncia formulada, con costas, debiendo adoptar todas las medidas que sean procedentes y en derecho correspondan para impedir que Iansa desarrolle conductas que afecten o puedan afectar la libre competencia en el mercado del azúcar. Funda su pretensión en los antecedentes de hecho y de derecho que siguen.
1.1.- Que no se ha desvirtuado en manera alguna la denuncia formulada por AGIP en contra de Iansa, ni se han aportado antecedentes que justifique el que sea desechada.
1.2.- Que, en efecto, el argumento central de la denuncia de la actora radica en que Iansa abusa de su posición dominante en el mercado del azúcar, aun cuando el origen de las bandas de precios del azúcar esté en la Ley Nº 18.525, o en la facultad de la Comisión Nacional Encargada de Investigar la Existencia de Distorsiones en el Precio de las Mercaderías Importadas (Comisión de Distorsiones) para decretar salvaguardias.
1.3.- Que no es lo mismo el empleo de derechos, facultades o atribuciones que no afectan a terceros y sólo inciden en el mismo titular, de aquellos casos, como el de autos, en el que los instrumentos que se emplean y los resultados que se obtienen inciden no sólo en quienes los utilizan, sino en el resto de los actores del mercado. AGIP sostiene, de este modo, que la denunciada ha hecho un uso indebido de las facultades y herramientas que le otorga el ordenamiento jurídico, para atentar en contra de la libre competencia.
1.4.- En síntesis las conductas denunciadas que no estarían desvirtuadas, son:
1.4.1.- Iansa actuó con el objeto de eliminar indebidamente la competencia en el mercado de la azúcar y en el de los edulcorantes. Para ello ha utilizado, entre otras cosas, la solicitud de salvaguardias a la importación de fructosa en el primer semestre de 2002. En efecto, antes de que transcurrieran 6 meses desde que Chile hubiere triplicado su arancel consolidado para el azúcar, llegando al 98%, Iansa solicitó en mayo de 2002, a la Comisión de Distorsiones consagrada en el artículo 11 de la Ley N° 18.525, el establecimiento de una salvaguardia de 51% a la importación de fructosa, extendiendo la banda de precios del azúcar al mercado de los edulcorantes. De esta forma intentó, en opinión de la denunciante, frenar el desarrollo de la fructosa en el mercado de los edulcorantes en Chile temiendo que pudiese llegar a copar el mercado intermedio (industrial) del azúcar (algo menos del 50% de la demanda total), como “sustituto perfecto de la misma”, según versión del representante legal de la empresa denunciada consignada en la prensa.
Al respecto, AGIP sostiene que la fructosa no es una amenaza real a la producción de azúcar, toda vez que se trata de un producto alternativo de aplicación limitada, que sustituye sólo parcialmente el azúcar en procesos industriales específicos y, ciertamente, no lo reemplaza en su principal destino, esto es, el consumo final.
Adicionalmente, hace presente que la fructosa, que existe en el mercado mundial de edulcorantes hace más de 30 años, no supera un 9% del total del mismo, debido a su especificidad y en Chile representó el 3,1% en el 2000 y 5,1% en el 2001, esperándose, en versión de AGIP, que su crecimiento futuro la sitúe en un 6%.
Citando un informe económico que no fue acompañado a estos autos por AGIP y datos del Instituto Nacional de Estadísticas, la denunciante afirma que los aumentos de producción doméstica de azúcar han sido acompañados por un aumento sostenido de las ventas internas desde 1998. El informe económico citado añade que el crecimiento del sector, sumado a las caídas de las exportaciones de azúcar de los dos últimos años, permiten sostener que lo ocurrido hasta ahora es más bien una sustitución parcial y acotada de la importaciones de azúcar por importaciones de fructosa.
Según AGIP, Iansa aprovechó su condición monopsónica en el mercado de la remolacha para presionar a la autoridad con la amenaza de no comprar su producto a los más de 7.000 agricultores de la zona centro-sur y sur del país, mientras no se estableciera la solicitada salvaguardia a la fructosa. De hecho, cuando se la dejó sin efecto 6 meses después de su establecimiento, no se produjo ningún cambio relevante en el mercado.
1.4.2.- Que, en segundo término, Iansa solicitó la incorporación de las mezclas de azúcar o preparaciones alimenticias a las bandas de precios del azúcar, en el segundo semestre de 2002. Ello para eliminar o restringir la competencia, en concepto de AGIP.
La denunciada sostuvo, en este caso, que las mezclas de azúcar o preparaciones alimenticias son una suerte de subterfugio para vulnerar la banda de precios y que, de no incorporarlas, ésta terminará perforada e inútil.
Para AGIP, este planteamiento se basa en el supuesto errado de que las mezclas pueden reemplazar al azúcar. Esto no es así, ya que dichas mezclas son preparados específicos para ser utilizados en determinados procesos de producción industrial de alimentos que son irreversibles, por lo que no es posible separar el azúcar que los alimentos contienen y comercializarla por separado.
Según AGIP, Iansa ha insistido en su planteamiento señalando que el potencial crecimiento de las mezclas en el mercado del azúcar es muy grande.
Las mezclas se utilizan en el mercado intermedio que sólo representa el 46% del total. Por otra parte, las mezclas sirven para ciertas actividades industriales específicas, por lo que su crecimiento está limitado. Desde 1999 las mezclas no han superado el 5% de participación en el mercado de los edulcorantes.
1.4.3.- AGIP sostiene, por otro lado, que Iansa abusa de su condición monopsónica en su relación con los agricultores remolacheros (es la única empresa refinadora del país). Utiliza su poder para obtener mejores condiciones en los contratos que celebra con dichos productores. De este modo, entre un tercio y un cincuenta por ciento, dependiendo del año, de los cobros en que se convierte en la práctica la banda de precios se quedan en la empresa refinadora y no llega a los agricultores que debieran ser los beneficiarios del mecanismo. A pesar de ello, Iansa tiende a alinear a los remolacheros con sus reclamos a favor del aumento de restricciones y controles en el mercado del azúcar y del reforzamiento de su posición dominante. Por ejemplo, en mayo el 2002, al tiempo que la denunciada solicitaba una salvaguardia a la importación de fructosa, se negaba a firmar los contratos con los productores de remolacha, mientras no se resolviera dicha medida. Lo mismo ha hecho en relación a su posición en el tema de las mezclas de azúcar o preparaciones alimenticias.
1.4.4.- Que Iansa realiza, en otro orden de cosas, discriminaciones anticompetitivas de precios, directamente o a través de sus filiales, que no tienen relación con los volúmenes comprados a los distintos productores.
1.4.5.- Que Iansa intervino en la operación de la cuota de azúcar, perjudicando la libre competencia en el mercado. Cuando Chile decidió aumentar su arancel consolidado para el azúcar hasta el 98%, debió otorgar, a modo de compensación, una cuota de 60.000 toneladas que ingresarían libremente a partir de enero de 2002. Ello se desglosa en 16.700 toneladas para Guatemala, 9.700 para Brasil, 21.000 toneladas para Argentina y 12.000 para otros países. Se estableció la imposición que impide a un importador traer más de un 20% de la cuota. Que Iansa pueda operar respecto de la cuota puede tener efectos anticompetitivos, pues permite a la industria nacional arbitrar precios para mantenerlos al nivel del piso de la banda.
1.5.- AGIP solicita, en definitiva, que se acoja la reclamación en todas sus partes y se revoque el Dictamen N° 1283 de la CPC, accediendo en todas sus partes a la denuncia, con costas, y adoptando todas las medidas procedentes para impedir que Iansa desarrolle conductas que afecten o puedan afectar a la libre competencia en el mercado del azúcar.
2.- A fojas 28 rola el informe elevado a la H. Comisión Resolutiva (CR) por la CPC, con ocasión del recurso de reclamación interpuesto en autos, en el cual se sostiene que el abuso de derecho que denuncia AGIP, y que no explica satisfactoriamente, no constituye un abuso de posición dominante.
3.- A fojas 29 y con fecha 17 de marzo de 2004, la CR se avocó al conocimiento de la materia.
4.- La denunciada, por su parte, y mediante presentación de fojas 42, de fecha 5 de abril de 2004, evacuó el traslado de la avocación de la CR señalando lo que sigue.
4.1.- Que respecto de la primera práctica restrictiva denunciada, esto es la supuesta posición dominante, la denunciada cita el informe de la Fiscalía Nacional Económica a la CPC, que no consideró tal circunstancia como atentatoria, por si misma, de la libre competencia, a menos que sea acompañada por conductas abusivas.
4.2.- Que con respecto al supuesto encarecimiento artificial del valor del azúcar a partir de la existencia de la banda de precios, nuevamente cita el mencionado informe de la FNE que sostiene que de los antecedentes analizados, no puede sostenerse la existencia de una conducta anticompetitiva por parte de Iansa, puesto que dicha banda fue establecida por ley y opera en base a un sistema de cálculo que la misma ley contempla.
4.3.- Que, respecto de la petición de Iansa de una salvaguardia para la fructosa en virtud el artículo 11 de la Ley N° 18.525, señala que la FNE fue de la opinión que esa petición se hizo conforme a la ley y sometida a un procedimiento contradictorio, sin que ningún interesado presentara oposición a la solicitud. Además, finalmente, la Comisión Nacional de Distorsiones estableció un porcentaje inferior (14%) al solicitado por Iansa (50%).
4.4.- Que en lo concerniente a la pretensión de Iansa de incorporar las mezclas de azúcar o preparaciones alimenticias a las bandas de precios del azúcar, señala que la FNE dejó claramente establecido en su informe a la CPC, que esta materia corresponde al Servicio Nacional de Aduanas, que no puede considerarse un atentado en contra de la libre competencia y que la cuestión ya ha sido resuelta por los organismos administrativos y judiciales correspondientes.
4.5.- Que, en cuanto a la posición monopsónica de Iansa en relación con los agricultores remolacheros, señala que la Fiscalía Nacional Económica aclaró que las asociaciones gremiales de remolacheros no han efectuado denuncia alguna en tal sentido y que tampoco apreció un abuso en la política de precios de la refinadora. Incluso los márgenes de Iansa han disminuido.
4.6.- Que, acerca de la supuesta política de discriminación de precios de Iansa que no tendría relación con los volúmenes comprados, señala que la FNE sostuvo en su informe a la CPC que no es posible, en la especie, apreciar discriminación de precios, cuando éstos dependen esencialmente de los vaivenes del mercado, aún cuando exista banda de precios, ya que ésta es función, a su vez, de factores externos que incrementan la competencia en este aspecto.
4.7.- Que, en lo concerniente a la imputación de que Iansa intervendría en la operación de la cuota de azúcar que ingresa libremente al país, cita a la FNE que expresó, en su informe a la CPC, que la importación que ella hace no varía significativamente su posición en el mercado. Iansa participa limitadamente en la importación de cuotas de azúcar, tal como lo hacen otras empresas nacionales.
4.8.- Se hace presente que la denunciada consigna en su presentación que el día 25 de agosto de 2003 hizo entrega a la FNE, a petición de dicho organismo, de la información correspondiente a: compras anuales en el mercado interno de la remolacha entre 1999 y 2003; volúmenes de ventas anuales de azúcar y de edulcorantes, de importación y exportación de azúcar y edulcorantes, todos de los años comprendidos entre 1999 a 2003. Además entregó a la FNE información sobre costos directos de producción de azúcar refinada para 1999 a 2003; los estados financieros auditados de Iansa, sus filiales y coligadas entre 1999 y 2003; copia de los contratos firmados por Iansa con los productores de remolacha y con los consumidores intermedios en los últimos cinco años.
5.- El día 5 de abril de 2004 AGIP se hizo parte en el recurso, mediante una presentación que rola a fojas 49.
5.1.- En esa presentación la denunciante reitera que la existencia de bandas de precios genera fuertes barreras de entrada al mercado y que Iansa abusa de su posición dominante lo que favorece el alza de precios del azúcar, aumentando el costo de este insumo para la industria chilena. Insiste en que Iansa es el único refinador de azúcar en Chile y el principal comercializador de este producto.
5.2.- Que la normativa legal y reglamentaria vigente constituye, en alguna medida, un privilegio injustificado que aísla al productor nacional del resto del mundo.
CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:
PRIMERO: Que a fojas 11 y siguientes, consta el recurso de reclamación interpuesto por la Asociación Gremial de Industrias Proveedoras del Sector Privado del Comercio y de Supermercados, AGIP A.G., en contra del Dictamen Nº 1.283, de la H. Comisión Preventiva Central, de fecha 30 de enero de 2004, que rechazó la denuncia interpuesta por esa asociación gremial en contra de Iansa. En dicho recurso solicita se acoja en todas sus partes la referida denuncia, por cuanto no se han desvirtuado las acusaciones que se han formulado en ella.
Que, analizados los antecedentes del proceso, se puede concluir que son cuatro las conductas imputadas a la empresa en la denuncia de AGIP: la eliminación indebida de la competencia tanto en los mercados del azúcar como en el de los edulcorantes, el abuso de su condición monopsónica, la discriminación de precios y la intervención en la cuota de importación del azúcar.
SEGUNDO: Que, en primer término, en lo que respecta a las acciones que Iansa hubiese realizado, ante los organismos y autoridades públicas competentes para obtener un aumento del arancel al azúcar, como también para obtener la incorporación de salvaguardias a la importación de fructosa, la inclusión de mezclas de azúcar o preparaciones alimenticias en la banda de precios del azúcar, y, por último, para evitar restricciones a su respecto y con ello participar en la importación de azúcar, libre de aranceles, este Tribunal considera que son materias que están bajo la jurisdicción de organismos que han actuado dentro de la esfera de las atribuciones que les entregan leyes especiales.
En efecto, de los antecedentes reunidos se puede apreciar que las decisiones cuestionadas por AGIP han sido adoptadas por los organismos competentes en estas materias, en el curso de procedimientos legalmente establecidos, en los cuales AGIP no ha intervenido ni tampoco ha ejercido los derechos que le podrían haber asistido.
Que la conclusión anterior no obsta en modo alguno al ejercicio de las facultades de este Tribunal para analizar los mercados en que incide la presente denuncia.
TERCERO: Que, en general, los instrumentos de política comercial (aranceles, cuotas de importación, bandas de precios) afectan el grado de competencia en el mercado doméstico. En el caso particular de autos, los aranceles asociados a las bandas de precios, así como las salvaguardias, han tenido como uno de sus efectos la atenuación de la competencia externa, con el consiguiente impacto en los precios internos del producto en cuestión.
CUARTO: Que, en cuanto a los efectos que para la libre competencia podrían haber tenido las medidas de política comercial adoptadas por las autoridades, la reclamante no desarrolló una argumentación económica suficiente acerca de la manera en que los instrumentos ya señalados le habrían permitido a Iansa interferir en los precios del producto. Tampoco presentó argumentos sobre los efectos concretos que puedan haber resultado en mayores barreras a la entrada al mercado de la refinación del azúcar, ni sobre la forma precisa en que Iansa, al participar en la importación de azúcar libre de aranceles, en un porcentaje inferior al 20%, habría perjudicado la libre competencia.
QUINTO: Que, en cuanto a la conducta de abuso de una condición monopsónica, esto es que Iansa, como único refinador en el país, habría abusado de su poder de mercado en la compra de remolacha a los agricultores, se puede concluir que AGIP tampoco realizó alegaciones de orden económico idóneas para determinar cuáles serían las condiciones abusivas establecidas en esas compras ni la forma en que afectarían al mercado respectivo.
Por lo demás, los agricultores remolacheros podrían accionar ante este Tribunal en el caso de que considerasen anticompetitivos los términos que pudiese imponer Iansa al momento de contratar con ellos. También les asiste la opción de solicitar una investigación sobre la materia a la Fiscalía Nacional Económica.
SEXTO: Que la misma falta de fundamentos jurídicos y económicos se aprecia respecto de la denuncia de discriminación en las compras a los distintos productores.
SEPTIMO: Que, en conclusión, en el presente caso, las conductas denunciadas están dentro del proceso de debate y de implementación de los instrumentos de política comercial regidos por leyes especiales; y, a mayor abundamiento, no se aportaron argumentos suficientes para determinar la existencia de conductas de Iansa que pudiesen producir efectos restrictivos de la competencia, más allá de aquellos que puedan estimarse inherentes a dichos instrumentos.
Y TENIENDO PRESENTE lo dispuesto en los artículos 1°, 2°, 3° y 26° del Decreto Ley N° 211, se resuelve:
Desechar el recurso de reclamación de fs. 11 interpuesto por la Asociación Gremial de Industrias Proveedoras del Sector Privado del Comercio y de Supermercados, AGIP A.G., en contra del Dictamen Nº 1283, de 30 de enero de 2004, de la H. Comisión Preventiva Central.
Se previene que el Ministro señor Serra, fue de opinión de proponer al Presidente de la República la promoción de la derogación de las normas que establecen las bandas de precios de la azúcar por considerar que facilitan la existencia de un monopolio.
Notifíquese y archívese. Transcríbase a la Fiscalía Nacional Económica.
Rol C N° 26-04.
Pronunciada por los Ministros señores Eduardo Jara Miranda, Presidente, Sr. Radoslav Depolo Razmilic, Sr. Tomás Menchaca Olivares, Sr. Pablo Serra Banfi y Sr. José Tomás Morel Lara. Autoriza, Jaime Barahona Urzua, Secretario Abogado.
Santiago, treinta de noviembre del año dos mil cinco.
Vistos:
Se han traído en relación estos autos rol Nº 4.762-05 para conocer del recurso de reclamación interpuesto, a fojas 107, por don Germán Concha Zavala, abogado, en representación de la Asociación Gremial de Industrias Proveedoras, AGIP A.G. en contra de la sentencia definitiva Nº27/2005 pronunciada por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia con fecha veintitrés de agosto último, y que rola a fs.95. En el fallo que se impugna se desechó el recurso de reclamación de fojas 11, interpuesto por la referida asociación gremial, en contra del Dictamen Nº1.283, de 30 de enero de 2.004, de la ex Comisión Preventiva Central de Defensa de la Libre Competencia.
El procedimiento se inició, mediante la denuncia que ante la Comisión Preventiva Central realizó la Asociación Gremial de Industrias Proveedoras del Sector Privado del Comercio y de Supermercados, AGIP A.G. contra Empresas IANSA S.A.; la cual se funda, en síntesis, en que ésta habría incurrido en diversas conductas atentatorias contra la libre competencia, entre las cuales, menciona: el encarecimiento artificial del precio del azúcar, a partir de la existencia de la llamada banda de precios; la eliminación indebida de la competencia, actuando no sólo en el mercado del azúcar, sino también en el de los edulcorantes; el intento de incorporar las mezclas de azúcar o preparaciones alimenticias a la banda de precios del azúcar; el aprovechamiento de la posición monopsónica que ostenta en su relación con los agricultores remolacheros, determinando unilateralmente los precios y no traspasando a los productores los beneficios de la banda de precios; el aprovecharse de su posición dominante en el mercado en lo concerniente a la fijación de precios e intervención en la operación de la cuota del azúcar que ingresa libremente al país, perjudicando la libre competencia.
A fojas 29, la Comisión Resolutiva de Defensa de la Libre Competencia se avoca al conocimiento de la materia. A fojas 42, Empresas IANSA S.A. evacúa el traslado del auto de avocación de la Comisión Resolutiva. A fs.60, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia estima que no es necesario recibir la causa a prueba y fija la audiencia para la vista de la causa.
Mediante la sentencia de fs. 95 y siguientes se desecha la reclamación de AGIP A.G. A fojas 107, ésta deduce recurso de reclamación en contra de dicho fallo.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
1º) Que, en lo principal de fs.107 AGIP A.G. dedujo recurso de reclamación, contra lo decidido por la sentencia del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, aduciendo, en síntesis, que el fallo reclamado no desvirtúa de manera plena y cabal los elementos, antecedentes y argumentos que constituyen y fundamentan la denuncia, mas aún, no aportó ni justificó suficientemente las razones tenidas en cuenta para desecharla. Agrega que IANSA S.A. tiene una posición dominante en el mercado del azúcar y los edulcorantes en Chile, lo que habría sido comprobado con los antecedentes del proceso, y no fue rebatido por aquélla. Añade que semejante condición de IANSA S.A. se ve reforzada por la posición monopsónica (único demandante o comprador) en el mercado de la remolacha (insumo básico para la producción del azúcar), puntualizando que los productores de remolacha chilenos, pese a estar sujetos a este monopsonio, tienden a defenderlo, en la medida que entienden asociada su supervivencia a la de IANSA S.A.;
2º) Que un segundo capítulo de reproches en contra de la sentencia recurrida se hace consistir en haber ella rechazado la denuncia, sosteniendo que el tener una posición dominante, no constituye per-se un atentado contra la libre competencia, cuando en realidad la denunciada abusa de la posición dominante que ostenta en el mercado del azúcar y de los edulcorantes en Chile, buscando reducir o eliminar la competencia;
3º) Que en la denuncia de AGIP A.G., según se ha relacionado, se reclama del encarecimiento artificial del precio del azúcar, a partir de la existencia de la llamada banda de precios, la eliminación indebida de la competencia, tanto en el mercado del azúcar como en el de los edulcorantes, persiguiendo con ello que se incluya en la referida banda la materia prima importada conocida como fructosa, aprovechando su posición de único comprador de remolacha, para lo cual amenaza a los productores con no comprarle dicho producto si no cumplen las salvaguardas exigidas respecto de la fructosa. Asimismo, se afirma que IANSA S.A. habría intentado incorporar las mezclas de azúcar o preparaciones alimenticias a la banda de precios del azúcar, interviniendo en la operación de la cuota de ésta que ingresa libremente al país, perjudicando así a la libre competencia;
4º) Que ante la petición de informe requerida por la Comisión Preventiva Central, la Fiscalía Nacional Económica analizó el mercado relevante del azúcar concluyendo que éste presenta características oligopsónicas, puesto que en él la empresa dominante es IANSA S.A. la que produce azúcar, melaza y otros productos derivados de la remolacha, siendo la única planta refinadora de azúcar en el país, por lo que existe un monopsonio respecto de la producción de remolacha nacional. Agrega que, como consecuencia de ello, los precios que observan los remolacheros están condicionados por los contratos que acuerdan con IANSA S.A. con anterioridad a la cosecha y a la factibilidad de la empresa para sostener el piso de la banda de precios en el tiempo. Concluye señalando que, no obstante ello, IANSA S.A. no ha incurrido en las infracciones al Decreto Ley Nº211, que se le imputan, por lo cual estima que la denuncia debe ser rechazada, sin perjuicio de la prevención que propone;
5º) Que según la sentencia objeto del reclamo, las acciones que la denunciada hubiese realizado, ante los organismos y autoridades públicas competentes para obtener un aumento del arancel al azúcar, como también para conseguir la incorporación de salvaguardias a la importación de fructosa, la inclusión de mezclas de azúcar o preparaciones alimenticias en la banda de precios del azúcar, y para evitar restricciones a su respecto y con ello participar en la importación de azúcar, libre de aranceles, constituyen materias que están bajo la supervigilancia de organismos que han actuado dentro de la esfera de las atribuciones que les entregan leyes especiales. Agrega dicho fallo que la denunciante no desarrolló una argumentación económica suficiente acerca de la manera en que las medidas de política comercial adoptadas por las autoridades sobre la materia habrían permitido a la denunciada interferir en los precios del producto, ni razonó sobre los efectos concretos que pueden haber resultado en mayores barreras a la entrada al mercado de la refinación del azúcar, ni sobre la forma precisa en que IANSA S.A., al participar en la importación de ese producto libre de aranceles, hubiera perjudicado la libre competencia. Sostienen, por último, los sentenciadores que la denunciante no efectuó alegaciones de orden económico, idóneas para determinar cuáles serían las condiciones abusivas establecidas en las compras de azúcar por parte de IANSA S.A. a los productores de remolacha ni la forma en que afectarían al mercado respectivo; y que lo propio ocurre respecto de la supuesta discriminación en las compras a los distintos productores. Concluyen aseverando que no se aportaron antecedentes suficientes para determinar la existencia de conductas que pudiesen producir efectos restrictivos de la competencia;
6º) Que la conducta ilícita básica que se reprocha en este procedimiento a IANSA S.A., como se infiere de la pretensión formulada por la denunciante, estriba en aprovechar ésta de su posición dominante en el mercado de los insumos del azúcar y los edulcorantes en Chile, la que se ve reforzada por la posición monopsónica (único demandante o comprador) en el mercado de la remolacha (insumo básico para la producción del azúcar), atentando contra la libre competencia en dicho mercado, mediante una política de discriminación de precios que no tendría que ver ni guardaría relación con los volúmenes comprados; conducta que se tipifica en la letra c) del artículo 3º del D.L. Nº211 que fija normas para la defensa de la libre competencia. Los hechos censurados consisten, en síntesis, según los denunciantes, en haber pretendido IANSA S.A. eliminar, a través de mecanismos administrativos, que regulan la materia, la competencia en el mercado del azúcar y, además, haber afectado el de los edulcorantes, mencionando, entre otros actos reprochables la solicitud de salvaguardias a la importación de fructosa en el primer semestre del año 2.002, y la presión para incorporar las mezclas de azúcar o preparados alimenticios a la banda de precios, desde el segundo semestre de 2002 hasta la fecha de hoy. Asimismo, se le reprocha el abusar de su posición monopsónica respecto de los agricultores que producen la remolacha, lo que se traduce en que éstos dependen absolutamente de ella en cuanto a precios y condiciones comerciales;
7º) Que fluye del mérito de los antecedentes allegados a la investigación, que el mercado de los insumos de azúcar presenta características oligopsónicas, puesto que en él la empresa dominante es IANSA S.A., la que produce azúcar, melaza y otros productos derivados de la remolacha, siendo la única planta refinadora de azúcar en el país, por lo que existe un monopsonio respecto de la producción de remolacha nacional. Sin embargo, tales circunstancias, por sí solas, no constituyen un atentado a la libre competencia, salvo que ellas concurrieran conjuntamente con conductas de abuso del derecho, lo que no se ha probado que ocurra en la especie;
8º) Que no es posible considerar lesiva para la libre competencia la pretensión de IANSA S.A. en orden a incluir en la banda de precios del azúcar a la fructosa, aprovechándose según la denunciante- de su posición monopsónica en el mercado, pues la solicitud de salvaguardia que ello implica debe sujetarse a un procedimiento de carácter contradictorio establecido en la ley; no habiendo constancia de que hubiera existido oposición a la pretensión de IANSA S.A.;
9º) Que tampoco constituye una conducta atentatoria contra la libre competencia el hecho de que IANSA S.A. hubiese pretendido incorporar las mezclas de azúcar o preparaciones al imenticias a la banda de precios del azúcar, pues ello no pasa de constituir el legítimo ejercicio del derecho de petición consagrado en la Constitución Política de la República; solicitud que, en todo caso, corresponde resolver, en principio, al Servicio Nacional de Aduanas, organismo que debe clasificar los diversos productos que se importan en Chile;
10º) Que no está en lo cierto la denunciante cuando afirma que IANSA S.A. habría abusado de su posición monopsónica en relación con los agricultores remolacheros, al fijar unilateralmente los precios, no traspasando a éstos los beneficios de la banda de precios; puesto que no sólo no se encuentra probado en los autos dicha afirmación, sino porque, además, los remolacheros, que serían los principales afectados por dicha actuación, no han formulado reclamo en contra de la denunciada ante los organismos de defensa de la libre competencia;
11º) Que, por último, la denuncia aparece, asimismo, desprovista de fundamentación en cuanto atribuye a IANSA S.A. intervenir en la operación de la cuota del azúcar que se importa al país, con perjuicio de la libre competencia, puesto que, como lo han establecido los órganos encargados de ejercer fiscalización sobre la materia, la actuación que en este aspecto le ha cabido a la denunciada se ha ceñido a la normativa vigente, sin perjuicio, de que ello no implica variar de modo significativo su posición en el mercado;
12º) Que, en virtud de las reflexiones precedentes, cabe concluir que el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, al rechazar la reclamación de AGIP A.G. ha actuado dentro de sus facultades y conforme al mérito de la investigación. Y de conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 1º,2º,3º y 26 del Decreto Ley Nº211, se declara:
Que se rechaza el recurso de reclamación interpuesto en lo principal de fs.107 por la Asociación Gremial de Industrias Proveedoras, AGIP A.G. contra la sentencia Nº 27/2005, de veintitrés de agosto último, escrita a fs.95.
Regístrese y devuélvase, con sus agregados. Redacción a cargo del Ministro Sr. Oyarzún. Rol Nº4.762-2005.- Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez, Sr. Milton Juica y Sr. Adalis Oyarzún; y los Abogados Integrantes Sres. Manuel Daniel y Fernando Castro. No firman el Sr. Daniel y Sr. Castro, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo por estar ausentes. Autorizado por el Secretario Sr. Carlos Meneses Pizarro.
Esta ficha forma parte de la tesis de pregrado de los autores, guiada por Francisco Agüero V., profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.
