La ley Uber Chile y desafíos en libre competencia

8.03.2023

CeCo Chile

Con la aprobación de la ley de Empresas de Aplicación de Transportes (o “EAT”), el pasado 26 de enero, concluyó la discusión parlamentaria sobre este asunto, faltando solamente el pronunciamiento del Tribunal Constitucional para su promulgación.

Esta ley regulariza los servicios prestados por plataformas digitales de transporte “menor” de pasajeros, y establece una serie de requisitos regulatorios que estas deben cumplir para poder operar en el territorio chileno.

Además, desde hace casi un año, las EAT se encuentran obligadas a ajustar sus mecanismos de contratación a la ley 21.431, publicada el 11 de marzo de 2022, que modifica el código del trabajo regulando el contrato de trabajadores de empresas de plataformas digitales de servicios.

Tanto a nivel local como a nivel comparado, la regulación de esta clase de plataformas trae aparejada una serie de desafíos en términos de competencia, especialmente en lo relativo a los regímenes de negociación colectiva entre trabajadores (ver nota de CeCo: Comisión Europea y plataformas de trabajo).

En este sentido, tanto en la Unión Europea, como en Países Bajos, las autoridades encargadas de velar por la competencia han emitido directrices que permiten demarcar la línea divisoria entre los acuerdos lícitos entre trabajadores y los acuerdos horizontales anticompetitivos.

A continuación, explicaremos los distintos aspectos del estatuto legal que regirá a las EAT en Chile, los desafíos e interrogantes en materia de libre competencia, y los criterios esbozados por la Authority for Consumers and Markets (ACM) en su guía recientemente publicada.

Ley EAT, registro y obligaciones legales

La Ley de EAT establece la creación de un registro electrónico que contendrá una nómina con las empresas y sus conductores autorizados para circular en cada región del país.

Cumplir con este registro, es uno de los principales requisitos de esta ley. Otros requisitos son:

(i) mantener canales de reclamo, consultas o denuncias permanentes para los usuarios;

(ii) contar con seguros para los vehículos, conductores, pasajeros y terceros;

(iii) entregar más información a los usuarios respecto de las características del servicio y del ranking del conductor que se le asigne;

(iv) entregar a los conductores más información sobre los pasajeros y el trayecto solicitado;

(v) que los conductores cuenten con una licencia profesional, y no tengan antecedentes penales respecto de ciertos delitos de connotación sexual (violación, abuso sexual, estupro, etc.), relacionados con drogas (Ley 20.000) y conducción en estado de ebriedad;

(vi) que los vehículos mediante los cuales se preste el transporte cumplan con exigencias similares a las de los taxis básicos;

(vii) Permitir la inscripción de los taxis al interior de la plataforma, con excepción de los “taxis colectivos”; y

(viii) Que no se prestan los servicios de taxis colectivos, entendiendo por tales a “aquellos en que existe una ruta o trazado establecido y dentro de un mismo viaje se recoge a distintos pasajeros sin relación entre sí” (art. 9).

Cabe recordar que, previo a la promulgación de esta ley, las EAT se encontraron fuertemente cuestionadas por dos grupos de taxistas. Esto, debido a que, según los taxistas, las EAT habrían incurrido en conductas de competencia desleal consistentes, entre otras cosas, en el incumplimiento sistemático de las obligaciones regulatorias en materia de transporte de pasajeros (ver nota de CeCo El por qué del rechazo del TDLC a la demanda de taxistas en contra Uber, Cabify e Easy Taxi).

En este caso, la Corte Suprema ratificó el argumento de la “prejudicialidad” (presente en la Sentencia Nº176 del TDLC), y señaló que para calificar una infracción normativa como un ilícito de competencia desleal, era necesario que existiese un pronunciamiento previo de la autoridad competente (distinta del TDLC) declarando dicha infracción(Sentencia Rol N° 28624-2021 de la Corte Suprema, C° 17). La Corte también señaló que “la pasividad legislativa ante la ausencia de regulación expresa, son circunstancias que no pueden ser imputadas a los demandados” (C°23), dando a entender que las condiciones disímiles que beneficiaban a las EAT se debían a la falta de regulación y no a un acto desleal.

En este sentido, la ley de EAT viene a llenar un vacío regulatorio en materia de transporte de pasajeros, haciendo aplicables a los conductores de EAT obligaciones similares a las de los taxistas. Además, establece que los tribunales competentes para conocer de los incumplimientos a esta ley son los Juzgados de Policía Local, siendo esta, en consecuencia, la autoridad cuyo pronunciamiento previo es necesario para configurar eventuales hipótesis de competencia desleal.

Una vez publicada esta ley, las EAT tendrán un plazo de 6 meses para inscribir a sus conductores en el registro, y estos últimos tendrán un plazo de 12 meses para obtener licencias profesionales.

Legislación laboral de las empresas de plataformas digitales de servicios

Por su parte, la Ley 21.431 establece una serie de regulaciones que aplican, en general, a las relaciones contractuales entre los trabajadores y las “empresas de plataformas digitales de servicios”. Incluyéndose, dentro de estas últimas, a las plataformas de “transporte menor de pasajeros” (art. 152 quáter Q letra “a”).

Esta ley regulariza el trabajo por medio de plataformas, y consagra una serie de garantías que estas deben cumplir para con sus trabajadores, los cuales pueden ser dependientes (esto es, que mantienen una relación de subordinación y dependencia con la plataforma) o independientes (no mantienen dicha relación).

En este sentido, esta ley consagra a ambos tipos de trabajadores el derecho de formar sindicatos y negociar colectivamente, aunque con ciertas diferencias para cada grupo (ver: Inostroza, 2023).

Así, y si bien se trata de un punto que llama a la reflexión, pareciera ser que la norma en comento viene a exceptuar a los trabajadores independientes de plataformas digitales de la aplicación de la prohibición de la colusión en Chile (artículo 3 letra a) del DL 211). Lo anterior, considerando que el artículo 306 del Código del Trabajo (CdT) establece:

“Son materia de la negociación colectiva aquellas de interés común de las partes que afecten las relaciones mutuas entre trabajadores y empleadores, especialmente las que se refieran a remuneraciones u otros beneficios en especie o en dinero y, en general, a las condiciones comunes de trabajo”.

Sin embargo, esta excepción vendría a ser parcial, puesto que el mismo artículo señala que “No serán objeto de la negociación colectiva aquellas materias que restrinjan o limiten la facultad del empleador de organizar, dirigir y administrar la empresa y aquellas ajenas a la misma”.

De este modo, queda la duda sobre dónde se encuentra la línea divisoria entre aquellas materias que pueden ser objeto de una negociación colectiva entre trabajadores independientes y empresas de plataformas digitales, y aquellas que constituirían hechos, actos o convenciones que impiden, restringen o entorpecen la libre competencia (en los términos del artículo 3º del DL 211).

En este sentido, surgen interrogantes respecto del actuar coordinado por el lado de trabajadores independientes (p. ej., acuerdos entre conductores), pero también, y como se verá a continuación, respecto del actuar coordinado por el lado de las EAT (es decir, acuerdos entre plataformas).

Respecto de la negociación colectiva no reglada, el art. 152 quinquies H, introducido al CdT por la ley 21.431, señala que:

“En el caso de que el proyecto de convenio colectivo se presente a dos o más empresas y cada una de éstas acceda a negociar, cada empresa deberá decidir si negocia en forma conjunta o separada”

Cabe notar que, a partir del estudio de la historia de la ley, no es claro el alcance de la disposición anterior. Sin embargo, una norma similar puede encontrarse a propósito de la negociación colectiva de los “trabajadores eventuales, de temporada y de obra o faena transitoria”, regulada en los artículos 365 y ss. del CdT (en adelante “negociación de obras o faenas transitorias”).

Sobre esta materia, existen dos puntos que cabe examinar: (i) las diferencias sustantivas entre una u otra negociación; y (ii) los riesgos anticompetitivos asociados a esta figura.

Respecto del primer punto, cabe señalar que el proyecto de convenio colectivo que puede proponer un sindicato en la negociación de obras o faenas transitorias se limita a “las condiciones comunes de trabajo y remuneraciones para un período de tiempo, temporada u obra o faena transitoria determinada” (art. 366 CdT). Es decir, fue concebida para regular relaciones laborales de carácter temporal.

Por su parte, la negociación colectiva entre trabajadores y plataformas digitales de servicios no tiene la limitación anterior, pudiendo perfectamente utilizarse para regular condiciones laborales de carácter permanente.

Respecto del segundo punto, y en relación con lo anterior, no queda claro si el artículo 152 quinquies H del CdT permite que EAT que sean competidores entre sí acuerden variables relevantes para la competencia por “mano de obra”, y que regirán en el tiempo de forma permanente. Así, por ejemplo, la negociación conjunta entre una EAT (p. ej., Uber), con otra competidora (p. ej., Cabify), pareciera ser algo que este artículo autoriza, sin que quede claro hasta qué punto esta conducta puede (o no puede) ser revisada a la luz del artículo 3 letra a) del DL 211, que sanciona la colusión.

En caso de que la negociación conjunta de las EAT sí pueda ser revisada a la luz del DL 211, la pregunta sería cuál es el criterio aplicable para diferenciar esta clase de acuerdos con la colusión, y/o si regiría una prohibición de tipo per se, o bajo la regla de la razón.

Por otro lado, si la negociación conjunta de las EAT no puede ser revisada a la luz del DL 211, la pregunta que surge es si esta disposición permitirá lograr los objetivos que se propone (i.e., mejorar las condiciones de los trabajadores), o si podría ser mal utilizada por los empleadores en perjuicio de los trabajadores (al respecto ver: Sanders, 2011), o para facilitar el intercambio de información sensible entre plataformas competidoras.

Para resolver estas interrogantes, será necesario revisar cómo las autoridades y los tribunales dan aplicación a esta nueva normativa.

El modelo europeo y las guías de la CE y la ACM

Como ya se adelantó, el 7 de febrero la ACM publicó una guía dando a conocer los criterios que utilizará para determinar la licitud de los acuerdos colectivos entre trabajadores independientes (“Guía”). Un ejercicio similar fue realizado por la Comisión Europea en septiembre del 2022 (ver nota CeCo Comisión Europea y plataformas de trabajo).

Dada la similitud de criterios entre ambas agencias, y considerando que la guía ACM es más reciente, a continuación, centraremos la exposición en el contenido de esta última.

En Países Bajos, los acuerdos entre trabajadores dependientes han sido tratados explícitamente como una excepción a las normas que prohíben la colusión en dicho Estado (ver arts. 6 y 16 de la Ley de competencia holandesa). Sin embargo, esta excepción no es aplicable a los trabajadores independientes.

En este sentido, y dado que la prohibición de la colusión en Países Bajos se rige por la regla de la razón, la ACM publicó la Guía entregando directrices para identificar cuándo los acuerdos entre trabajadores independientes constituirían acuerdos lícitos.

Un primer criterio señalado en la Guía de la ACM tiene que ver con el ámbito y amplitud de las negociaciones entre trabajadores independientes. Según la Guía, la negociación colectiva no puede ir más allá de lo estrictamente relacionado con mejorar las condiciones laborales de los trabajadores independientes, quedando fuera de estas, por ejemplo, las negociaciones relacionadas con el precio cobrado a los consumidores finales.

Otro criterio esgrimido por la autoridad tiene que ver con el “piso mínimo” que los acuerdos intentan fijar y la aptitud de este acuerdo para restringir la competencia. Según esta autoridad, los acuerdos no deben ir más allá de lo estrictamente necesario para que los trabajadores puedan cubrir sus gastos esenciales de vida, considerando que este piso mínimo no es uno apto para restringir la competencia.

Otros criterios tienen que ver con los efectos que estos acuerdos puedan producir. Por un lado, un acuerdo que involucra a un pequeño número de trabajadores independientes, y que por lo tanto carece de aptitud para alterar las condiciones competitivas del mercado, se encontraría exenta de la prohibición de la colusión. Tal sería el caso, por ejemplo, de un acuerdo que concentra menos de un 10% de los trabajadores independientes en un determinado mercado relevante.

Por otro lado, un acuerdo que implique mejoras en términos de eficiencia, es decir, que produzca beneficios económicos para los consumidores finales, también podría ser considerado lícito. Lo anterior, siempre y cuando este sea estrictamente necesario para producir las mejoras esperadas por los trabajadores independientes, siga quedando suficiente espacio para la competencia entre estos, y los consumidores se vean beneficiados directa o indirectamente.

Todos estos criterios fueron elaborados por la ACM a propósito de las negociaciones colectivas entre trabajadores independientes. Sin embargo, dependiendo la interpretación de las normas explicadas en la sección anterior, también podrían orientar las hipótesis de negociación conjunta entre plataformas empleadoras, consagrada en Chile.

Enlaces relacionados:

• ACM, 2023: Price arrangements of self employed workers
• Ley de competencia holandesa.
• Senado, 2023: Boletín 11934-15.
• Ley N° 21.431 Modifica El Código Del Trabajo Regulando El Contrato De Trabajadores De Empresas De Plataformas Digitales De Servicios.
• Sanders, 2011: Multiemployer Bargaining and Monopoly. Labor-Management Collusion and a Partial Solution.
• Inostroza, 2023: Sindicatos en plataformas digitales. Avances y deudas en Latinoamérica.

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