La Misión Kemmerer y la competencia tóxica (1860-1929)

Recientemente, se ha dicho que la libre competencia, como valor intrínseco en las economías de mercado, no siempre otorga a competidores y consumidores los beneficios que el modelo teórico anuncia, a pesar de la existencia de condiciones competitivas. Esto ocurre en casos de “competencia tóxica”. Este fenómeno se puede observar, por ejemplo, cuando la necesidad de llegar a un precio de equilibrio incentiva a los actores a degradar la calidad de los productos, sólo con el fin de contrarrestar presiones competitivas (Stucke y Ezrachi 2020, 50–51).

En la historia económica de Chile, la competencia tóxica puede apreciarse en el diagnóstico y las propuestas de la Misión Kemmerer, un grupo de economistas que, entre otras medidas, propuso la creación del Banco Central en 1925. En general, la Misión propuso pasar de un modelo de “banca libre”, basado eminentemente en la competencia entre bancos por la emisión de billetes, a un modelo de un Banco Central que tuviera el monopolio de dicha emisión.

“Sin embargo, el sistema de banca libre también fue objeto de críticas. En concreto, este incentivaría la sobreemisión de billetes, ante lo cual los bancos no podrían garantizar la existencia de reservas de oro. En otras palabras, se habría generado una situación de competencia tóxica, donde se habría incentivado perversamente tanto emisiones excesivas como el desplome de las reservas de oro, a pesar de la existencia de fuerte competencia entre los bancos a la fecha”.

Para comprender dicho proceso, es necesario volver a mediados del siglo XIX. En un contexto de vacíos legales en materia de regulación bancaria (salvo por el reciente Código Civil), el crédito era proporcionado por casas comerciales y habilitadores, esto es, prestamistas de la industria minera donde el crédito era asegurado por la producción futura (Couyoumdjian y Couyoumdjian 2021, 506). Para fomentar el crédito, en 1860 se promulgó la Ley de Bancos, fuertemente influenciada por las doctrinas del profesor francés Jean Gustave Courcelle-Seneuil, de carácter fuertemente liberales. La ley determinaba un sistema de “banca libre”, o la libertad de los bancos para emitir papel moneda, utilizando como respaldo las reservas en oro de propiedad de estos, que debían tener para respaldar sus operaciones crediticias (Couyoumdjian 2021, 17).

El sistema de banca libre presuponía tanto la libre competencia como la autorregulación. Por una parte, los bancos competirían por la emisión de billetes, y los consumidores elegirían los billetes con mayor estabilidad, lo que a su vez permitiría controlar naturalmente las emisiones (Hayek 1976, 43). Por la otra, el mercado podría mitigar eventuales riesgos de especulación, esto es, la sobreemisión de billetes no respaldados en las reservas de oro de cada banco. Entre estos mecanismos autorregulatorios se encontraba, en primer lugar, la responsabilidad solidaria de los directores por las obligaciones contraídas por el propio banco. En segundo lugar, los desincentivos a la sobre emisión que la propia competencia generaría, ya que los bancos, “cuando iban más lejos que eso, a través de préstamos o descuentos, el exceso (…) retornaba a las bóvedas de los bancos con la misma rapidez que había sido prodigado, dejando como saldo una pérdida importante en reservas metálicas” (Muñoz 2016, 86).

Sin embargo, el sistema de banca libre también fue objeto de críticas. En concreto, este incentivaría la sobreemisión de billetes, ante lo cual los bancos no podrían garantizar la existencia de reservas de oro (Cortés 1928, 56). En otras palabras, se habría generado una situación de competencia tóxica, donde se habría incentivado perversamente tanto emisiones excesivas como el desplome de las reservas de oro, a pesar de la existencia de fuerte competencia entre los bancos a la fecha (Lüders 2012, 12).

En cuanto a la aplicación práctica del sistema de banca libre, existen posiciones contrapuestas. Opiniones favorables entienden que habría sido un proceso exitoso, principalmente por la expansión del crédito salvaguardado por el control autorregulatorio determinado por la ley (Mac-Clure 2011, 99; Couyoumdjian y Couyoumdjian 2021, 508). Posturas contrarias argumentan que esta expansión del crédito habría generado una paradoja monetaria que habría permitido la emisión de billetes en cantidades mayores a las reservas de oro: mientras el mercado exterior funcionaba en patrón oro, el mercado interno operaba solamente con emisión de billetes (Salazar 2003, 85).

Con todo, existe más bien consenso en que el sistema de banca libre dejó de funcionar como originalmente se pensó, tras la crisis bancaria de 1878. Debido a la Guerra con España de 1865, el gasto fiscal aumentó exponencialmente, lo que permitió que los bancos pudieran negociar préstamos con el Estado a cambio de privilegios en la emisión, fomentándose nuevamente la sobreemisión (Briones 2016, 508). Como reacción, el gobierno de Aníbal Pinto Garmendia implementó la denominada “inconvertibilidad del billete”: los billetes emitidos por los bancos no podían ser intercambiados por los respaldos de oro, poniéndole un fin al denominado “patrón oro” y creando una dependencia de la emisión (Salazar 2003, 86). Esta medida habría tenido únicamente efectos paliativos (Cortés 1928, 63). Es más, el impacto de los bancos habría de ser profundo: “no pudo reinstalarse en un sistema monetario basado en el oro similar al del mercado mundial, no [se] pudo utilizar el Estado para consolidar una posición económica competitiva frente a este mercado y, por añadidura, [se] perdía el monopolio de la emisión de billetes” (Salazar 2009, 772).

En este escenario catastrófico, en 1923 el gobierno de Arturo Alessandri Palma contrató a una misión dirigida por el estadounidense Edwin Walter Kemmerer, quien contaba con experiencias previas en otros países latinoamericanos. En general, la Misión Kemmerer miraba con recelo el sistema de banca libre, ya que “no tenía relación orgánica ni con la necesidad de proveer la economía interna con un circulante adecuado pero no excesivo, ni con el problema de mantener la estabilidad del peso chileno en relación a las monedas extranjeras” (Klein & Saks 1958, 33). Así, la Misión propuso distintas medidas: por una parte, la vuelta al patrón oro;por la otra, la creación de un banco central que tuviera el monopolio de la emisión. Estas propuestas fueron concretadas en 1925 con la promulgación del Decreto Ley Nº 606, que determinaba legalmente el patrón oro como unidad monetaria, así como también la entrada en vigencia del Decreto Ley Nº 486, que creaba el Banco Central.

Desde la perspectiva del patrón oro, los bancos a la fecha emitían billetes con respaldo en bonos emitidos por el gobierno y no en reservas de oro, lo que aumentaba la inflación (Duarte 2019, 4). La propuesta de la Misión Kemmerer consistía en el establecimiento de una paridad fija y convertible entre la moneda y el oro, lo que disminuiría el riesgo cambiario derivado de la fluctuación en el valor del billete y desincentivaría la sobre emisión especulativa (Duarte 2019, 5).

Respecto al Banco Central, este tendría tanto el monopolio de la emisión como la facultad de contratar con los consumidores en general. Anteriormente, propuestas similares fueron resistidas por los bancos, por la competencia potencial que generaría este nuevo actor en el mercado (Drake 1984, 42–43). Así, esta propuesta incentivaría la competencia entre los bancos y el nuevo Banco Central, dado que dicha  rivalidad “contribuiría a reducir las tasas del interés, a estrechar el margen entre tipos de cambio de compra y venta, y por otros medios, a mejorar las condiciones del crédito en el país” (Kemmerer 1926, 32; 1931, 15).

Estas propuestas habrían de ser relativamente exitosas en lo inmediato (Duarte 2019, 7–8). El comercio exterior se vio fuertemente estimulado, al aumentar los volúmenes de exportaciones de cobre y en menor medida de salitre, mientras que la inflación pudo controlarse temporalmente. Sin embargo, a mediano plazo, se acentuó la dependencia del mercado internacional (el cual seguía operando con el patrón oro). Esto llevó a que Chile fuera el país más afectado por la Crisis del 29’ (Salazar y Pinto 2002, 169). Años después, el patrón oro fue eliminado definitivamente (Llorca-Jaña y Nazer 2021, 233).

En suma, desde la perspectiva de competencia, la Misión Kemmerer buscó reemplazar la “competencia tóxica” por la “competencia virtuosa” entre los bancos y el Banco Central. Estas propuestas buscaban eliminar los incentivos perversos creados, en principio por la aplicación práctica del sistema de banca libre. En ese sentido, la solución consistió en el paso a un sistema de monopolio en la emisión a cargo del Banco Central, lo cual podría inyectar mayor competencia al mercado. Sin perjuicio de lo anterior, aun cuando el patrón oro fue definitivamente abandonado tras la Gran Depresión, la figura del Banco Central se ha mantenido y fortalecido hasta nuestros días.

---

Referencias

Briones, Ignacio. 2016. “Vinculaciones Políticas en un Régimen de Banca Libre: El Caso de la Crisis Banciara de 1878 en Chile”. Journal of Iberian and Latin American Economic History 34 (3): 479–512. Cambridge Core. https://doi.org/10.1017/S0212610916000057.

Cortés, Guillermo. 1928. Los Bancos y el Decreto Ley No 559, sobre Legislación Bancaria. Imprenta de la Armada.

Couyoumdjian, Juan Pablo. 2021. “El Liberalismo Económico de Jean Gustave Courcelle-Seneuil”. Serie Informe Sociedad y Política 177. https://lyd.org/wp-content/uploads/2021/05/SIP-177.pdf.

Couyoumdjian, Juan Rodrigo, y Juan Pablo Couyoumdjian. 2021. “Dinero y Banca en Chile en los Siglos XIX y XX”. En Historia Económica de Chile desde la Independencia, editado por Manuel Llorca-Jaña y Rory Miller. RiL Editores.

Drake, Paul W. 1984. “La Misión Kemmerer a Chile: Consejeros Norteamericanos, Estabilización y Endeudamiento, 1925-1932”. Cuadernos de Historia, no 4: 31–59.

Duarte, César. 2019. “El patrón oro y la Gran Depresión en Chile: 1925-1935”. América Latina en la Historia Económica 26 (2): 1–20.

Hayek, F. A. 1976. Denationalisation of Money. The Institue of Economic Affairs.

Kemmerer, Edwin W. 1926. Legislación Bancaria y Monetaria. Editado por Banco Central de Chile. Imprenta Universitaria.

Kemmerer, Edwin W. 1931. Funcionamiento de Nuestra Legislación Bancaria y Monetaria. Imprenta La Unión.

Klein & Saks. 1958. “El Banco Central de Chile”. Finanzas Públicas 2 (4): 33–46.

Llorca-Jaña, Manuel, y Ricardo Nazer. 2021. “Control de Cambios en Chile Después de la Gran Depresión: El rol del CONDECOR y su Modus Operandi, c. 1942-1952”. Revista de Gestión Pública 9 (2): 231–64.

Lüders, Rolf. 2012. “Sistemas Económicos, Tecnología y Acción Oficial En Defensa de La Libre Competencia: Chile 1810-2010”. Documentos de Trabajo, Documentos de Trabajo, 410. https://ideas.repec.org//p/ioe/doctra/410.html.

Mac-Clure, Óscar. 2011. “El economista Courcelle-Seneuil en el períódo fundacional de la economía como disciplina en Chile”. Revista Universum 26 (1): 93–108.

Muñoz, Ignacio. 2016. “Los mecanismos de autorregulación de la banca libre chilena”. En Economía sin Banco Central. La banca libre en Chile (1860-1998, editado por Juan Pablo Couyoumdjian. Ediciones El Mercurio.

Salazar, Gabriel. 2003. Historia de la Acumulación Capitalista en Chile. LOM Ediciones.

Salazar, Gabriel. 2009. Mercaderes, Empresarios y Capitalistas (Chile, siglo XIX). Editorial Sudamericana.

Salazar, Gabriel, y Julio Pinto. 2002. Historia contemporánea de Chile I: Estado, legitimidad, ciudadanía. Vol. 1. LOM.

Stucke, Maurice E., y Ariel Ezrachi. 2020. Competition Overdose. Harper Business.