La salida de Uber en Colombia: ¿competencia desleal o problema regulatorio?

24.01.2020

El pasado 10 de enero, Uber anunció que dejará de operar en Colombia desde fines de este mes. La medida se tomó luego de que la autoridad de competencia colombiana (Superintendencia de Industria y Comercio o “SIC”) decidiera suspender los servicios de la compañía a partir de una demanda de competencia desleal presentada por una asociación de taxistas. La decisión de restringir la operación de Uber se suma a la gama de diversas soluciones que han otorgado las autoridades a nivel mundial para regular este tipo de servicio.

La decisión de la SIC

En 2016, Cotech (operadora de Taxis Libres) demandó a Uber ante la SIC, alegando que, al no seguir la regulación aplicable al transporte tradicional, la compañía contaría con una ventaja competitiva injusta, dado que no asumiría los mismos costos que enfrentan los taxistas.

El pasado 20 de diciembre de 2019, la SIC decidió acoger la demanda. Según la autoridad, Uber llevó a cabo actos de competencia desleal a través de desviación de clientela y violación de normas regulatorias (artículos 8 y 18 de la Ley 256 de 1996) al prestar irregularmente un servicio público individual de transporte.

Desestimando la tesis de que Uber sería una mera plataforma intermediaria entre choferes y pasajeros, la SIC estableció que la compañía presta el servicio de transporte público individual de pasajeros, al crear la oferta y poner a disposición de los usuarios dicho servicio.

Como parte de su decisión, la SIC ordenó a Uber cesar inmediatamente los actos de competencia desleal. Para ello, decretó el cese de la utilización de contenido, acceso y prestación de los servicios “Uber” “Uber X” y “Uber VAN” en el territorio colombiano. La medida se mantendrá en tanto Uber no se someta a las normas que regulan la actividad de transporte individual de pasajeros en Colombia. Sin embargo, las autoridades de la SIC aclararon que esta decisión no afectará a otras aplicaciones de transporte ni tampoco otros servicios otorgados por la compañía, como Uber Eats.

Si bien Uber presentó un recurso de apelación contra la decisión de la autoridad, éste fue otorgado con el solo efecto devolutivo. Esto implica que la suspensión se mantendrá mientras se resuelve la apelación, lo cual podría tomar entre 1 a 2 años.

Las reacciones ante la decisión de la autoridad colombiana no se hicieron esperar. Pocos días después de la resolución, la compañía anunció su salida de Colombia, país en que la aplicación otorga trabajo a alrededor de 88.000 conductores y es utilizada por más de dos millones de usuarios al día. A pesar de señalar que respeta las leyes y decisiones emitidas por la autoridad, Uber indicó que “decisiones como esta, responden también a la ausencia de una reglamentación del servicio de movilidad colaborativa a través de plataformas tecnológicas en Colombia”. De hecho, con anterioridad, Uber ya había criticado a la autoridad colombiana por ser el único país de Latinoamérica que no tiene una hoja de ruta para reglamentar esta materia.

La resolución de la SIC es una muestra más del impacto que pueden tener las decisiones regulatorias de los países sobre la operación de este tipo de aplicaciones. En noviembre de 2016, Uber ya había sufrido un traspié similar, luego de que el regulador de transporte de Londres suspendiera la operación de la aplicación debido a fallas de seguridad en el servicio. A diferencia de Colombia, Uber sigue operando en Londres dado que la suspensión no tuvo efectos inmediatos gracias a una apelación interpuesta por la compañía.

Uber en otras jurisdicciones

La disputa entre taxistas y Uber (u otras aplicaciones similares) ha generado problemas a nivel global. En variados países, los taxistas han presionado para prohibir la operación de Uber o, al menos, que éste sea sometido a la legislación común de transporte público. La importancia de una decisión en dicho sentido radica en que el servicio de taxis conforma uno de los mercados con mayor regulación a nivel global. Los objetivos de la regulación, aunque con variaciones, generalmente buscan evitar externalidades negativas como la contaminación y congestión vehicular, además de controlar aspectos como la seguridad del transporte y la razonabilidad de las tarifas ofrecidas (Colangelo y Maggiolino, 2018).

A nivel internacional, los casos como el colombiano han planteado dos grandes interrogantes jurídicas a las autoridades. La primera de ellas es si Uber clasifica como un servicio de transporte de pasajeros equivalente a los taxis, o si más bien se trata de una aplicación tecnológica que intermedia entre choferes y usuarios. La segunda es si, dadas las diferencias y/o semejanzas entre ambos servicios, resulta anticompetitivo que los entrantes (como Uber) no sean sometidos a la misma regulación que los incumbentes (los taxis).

El primero de estos puntos fue abordado en Europa, a partir de una demanda de una asociación de taxistas contra Uber por competencia desleal presentada ante un tribunal español. En diciembre de 2017, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea indicó que Uber no es simplemente un intermediario entre choferes y usuarios, sino directamente una empresa de transporte, que debe por tanto estar sujeta a la regulación común aplicable a los taxis. Sin embargo, dado que para esa época las aplicaciones como Uber no se habían sometido a la regulación general, el Tribunal Europeo decidió delegar a los Estados miembros la determinación de las condiciones bajo las cuales se prestarían dichos servicios (Caso C-434/15).

En un sentido diferente, destaca la sentencia que dictó la Corte de Apelaciones del Séptimo Circuito de Illinois, Estados Unidos, en septiembre de 2016. La decisión se dictó a propósito de la oposición de una asociación de taxistas respecto de la diferencia entre la regulación aplicable a taxis y Uber en la ciudad de Chicago (siendo esta última mucho más flexible). La sentencia estableció que la licencia de los taxistas no les otorga un derecho de exclusividad para operar en el mercado: si los incumbentes tuvieran el derecho de impedir la entrada de nuevos competidores, entonces el progreso económico se acabaría. A diferencia de la solución entregada por la SIC, la autoridad estadounidense señaló que obligar a un competidor entrante a cumplir con exactamente la misma regulación aplicable a los incumbentes resultaría anticompetitivo. En este sentido, resaltó el hecho de que la divergencia regulatoria de ambos servicios no resulta arbitraria, dada la existencia de diferencias importantes entre ambos servicios (por ejemplo, que, a diferencia de Uber, los taxis son requeridos en la vía pública, sin conocimiento previo de los antecedentes del conductor).

En un sentido similar, en el año 2015, la autoridad de competencia de México(COFECE) emitió una opinión (Resolución 008-2015) en la que señaló que el servicio otorgado por Uber o empresas similares no es equivalente al servicio público de transporte de pasajeros. Según la agencia, establecer dicha equivalencia implicaría correr el riesgo de que se eliminen las bondades que ofrece la innovación en perjuicio del bienestar social.

Asimismo, algunos autores han planteado que la existencia de efectos de red o de ventajas competitivas que surgen a partir del ingreso de este tipo de plataformas a mercados regulados como el de transporte no justifican una intervención del derecho de competencia en ausencia de un acto anticompetitivo específico. De hecho, la diferencia de costos que enfrentan las compañías que entran al mercado (como Uber) versus los taxistas no serían anticompetitivas, sino que forzarían a los segundos a ser más eficientes para mantenerse en el mercado.

En dicho contexto, algunas autoridades de competencia han optado por propender a que el asunto se resuelva mediante modificaciones regulatorias sectoriales. En Italia, por ejemplo, en el año 2017 la autoridad de competencia instó al legislador a modernizar y hacer más flexible la regulación del sector para así evitar prácticas que puedan parecer desleales y permitir abrir el sector hacia una mayor competencia.

El conflicto Uber en Chile

En Chile, similar al caso colombiano, hasta el momento se han presentado tres demandas contra Uber por competencia desleal ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), todas las cuales aún siguen en curso.

La primera de ellas fue interpuesta por el Sindicato de trabajadores independientes Chile Taxis en marzo de 2017 contra Uber, Cabify y Easytaxi (Rol C-319-2017). En junio de ese mismo año, se presentó una nueva demanda por alrededor de 150 taxistas particulares, esta vez sólo en contra de Uber (C-320-2017). La última demanda fue presentada contra la misma aplicación en octubre de 2018 por el desarrollador de la aplicación tecnológica georreferenciada para taxis “Holataxi” (C-362-2018).

Las tres demandas se basaron en hechos y argumentos similares: Uber habría infringido el artículo 3 letra c) del DL 211, que sanciona los actos de competencia desleal realizados con el objeto de alcanzar, mantener o incrementar una posición dominante. Según las demandantes, el accionar desleal de Uber consistiría -en términos generales- en participar en un mercado completamente reglado por la autoridad sin cumplir con los requisitos exigidos por la ley para ello. De hecho, las dos primeras demandas fueron finalmente acumuladas bajo un mismo procedimiento.

En dos de estas demandas se solicitó como medida cautelar suspender el funcionamiento de la aplicación de transporte en nuestro país. Sin embargo, el TDLC decidió denegar las solicitudes, considerando que no se apreciaban eventuales efectos negativos en el mercado a partir de las conductas demandadas, ni la necesidad de resguardar la libre competencia mediante una suspensión del servicio.

Si bien las demandas coinciden con las alegaciones que llevaron a la salida de Uber en Colombia, a diferencia de ese país, en Chile el legislador sí ha optado por trazar una hoja de ruta para regular este tipo de servicio, por medio del proyecto de ley Boletín 11934-15. Éste definirá a Uber y compañías semejantes como “Empresas de Aplicaciones de Transporte” (EAT) y las someterá a una serie de exigencias regulatorias sin equipararlas al servicio de transporte otorgado por los taxis. Con todo, el proyecto lleva más de 3 años bajo tramitación y su aprobación se ha seguido retrasando debido a objeciones que han planteado, entre otros, compañías como Uber y Cabify.

Queda por verse si la salida al conflicto Taxis v/s Uber en nuestro país la darán las autoridades de competencia o si será finalmente el legislador el encargado de dar la respuesta final. Antes de esto, sólo queda revisar con cautela la experiencia de países como Colombia, en que la respuesta dada desde la vereda de la libre competencia terminó con efectos colaterales relevantes para el mercado.

Enlaces relacionados:

SIC – Resolución suspensión Uber. Ver aquí

Proyecto de ley Boletín 11934-15. Ver aquí

FMR

-->