Mercado del agua: Australia anuncia nuevas reformas y rol de la autoridad de competencia

2.11.2022

CeCo Chile

El pasado 11 de octubre, el gobierno australiano anunció la publicación de la reforma independiente del agua (desarrollado por el asesor principal independiente, Daryl Quinlivan AO). En su informe final, se detalla un plan de acción por etapas, que surgió a partir de una amplia consulta a los participantes del mercado. Además, esta reforma establece 23 recomendaciones basadas en los resultados y recomendaciones de una investigación del mercado del agua de la Cuenca Murray-Darling realizada por la Comisión Australiana de Competencia y Consumidores (“ACCC”, por sus siglas en inglés).

En los últimos 20 años, la tendencia de los mercados del agua ha mostrado un aumento en la demanda por el recurso y en la inversión en sistemas agrícolas que requieren continuidad del suministro. En tanto, los datos de la Oficina de Meteorología muestran que las precipitaciones anuales (componente principal de las entradas a los depósitos de agua) han disminuido desde la década de 1980. Hasta el año 2050, se estima que las sequías podrían afectar a más el 75% de la población mundial.

La cuenca Murray-Darling es el sistema fluvial más grande de Australia, cuyo mercado del agua tiene un valor aproximado de $1.8 mil millones de dólares estadounidenses anuales. Además, representa la producción de cerca del 40% de la fibra vegetal y alimentos nacionales.

En su informe, la ACCC concluyó que los mercados de derechos de agua de la cuenca Murray-Darling tienen fallas graves. En particular, habría una especial preocupación entre los participantes del mercado respecto a potenciales malas conductas ejercidas por los inversionistas e intermediarios: asimetrías de información, manipulación de precios, transacciones destinadas a influir en los precios de otros activos o confundir a los clientes (McMahon, 2021).

Con el anuncio de la nueva reforma, el Gobierno australiano busca dar mayor transparencia y confianza a los mercados del agua. En este sentido, introducirá una nueva legislación y un código de conducta obligatorio para brindar garantías que sean comparables con los estándares de otros mercados, como el financiero. Tras el anuncio de una nueva reforma, el Gobierno Australiano anunció un nuevo papel para la ACCC como regulador de la conducta del mercado del agua.

En la presenta nota abordamos algunos aspectos básicos del mercado del agua de la cuenca Murray-Darling de Australia, y las principales recomendaciones presentadas por el informe de la ACCC, que sirvieron de base para la reforma anunciada por el Gobierno de dicho país.

Contexto del informe de la ACCC

El crecimiento y desarrollo de los mercados del agua en Australia se ha visto fuertemente influenciado por la ocurrencia de sequías en los períodos 1997-2010 y 2017-2019. En este sentido, las proyecciones científicas respecto a un aumento en la frecuencia e intensidad de las sequías que enfrentará este país en el futuro son antecedentes relevantes en el marco de la reforma recién anunciada por el Gobierno.

Desde una perspectiva histórica, el gobierno de Australia se ha enfocado principalmente en la gestión del agua, relacionada con construcción y operación de infraestructuras encargadas del suministro del recurso para satisfacer las necesidades de las urbes y otras actividades económicas como la agricultura y la minería.

Debido a lo anterior, los asuntos relacionados con la supervisión de los mercados del agua han sido tratados como un aspecto separado de la gestión del agua. En consecuencia, la regulación de estos mercados en la práctica ha sido ejercida por agencias estatales, que operan de manera independiente a las intervenciones en los ríos.

La ACCC ha evidenciado que la evolución de los mercados del agua (el surgimiento de nuevos mercados y las nuevas formas de transar los derechos de agua) ha fortalecido la relación que existe entre la gestión del agua y los mercados del agua. En otras palabras, el desarrollo de los mercados ha generado un cambio de paradigma, evidenciando la necesidad de abordar la gestión del agua y la regulación de sus mercados bajo un enfoque común.

Tipos de derechos de agua transables

El mercado de agua de la cuenca Murray-Darling está compuesto por un conjunto de mercados interrelacionados, los cuales se determinan según el tipo de producto y el área geográfica donde se llevan a cabo las transacciones. Existen tres grandes tipos de derechos de agua transables: (i) derechos de acceso al agua, que distinguen entre derecho y asignaciones; (ii) derechos de entrega de agua; (iii) derechos de riego.

Un derecho de acceso al agua es un término genérico que se refiere a un derecho estatutario de usar o retener agua. Históricamente, los derechos de agua estaban vinculados a la tierra, por lo que uso se asociaba a una ubicación específica. Sin embargo, hoy existen tipos de derechos de acceso al agua desagregados de la tierra; es decir, que permiten a los titulares transar o vender su derecho al acceso de agua sin vender la propiedad de su tierra. A pesar de lo anterior, existen excepciones que impiden que ciertos derechos de agua se vendan como activos separados de la tierra, como los derechos “riparios” (los ecosistemas riparios son agrupaciones arbóreas en las riberas de las corrientes de agua) y los derechos para las de reservas de agua.

Las dos categorías clave de los derechos de acceso al agua son los derechos y las asignaciones. Por un lado, un derecho es un derecho estatutario perpetuo (o continuo) a una fracción de un recurso hídrico, que se transan como “intercambios permanentes”. El valor financiero de un derecho de agua está determinado por el mercado del agua (que opera como cualquier otro mercado libre). Por otro lado, una asignación es un volumen específico de agua que se asigna contra un derecho de agua durante un periodo contable determinado (generalmente, un año hidrológico), y se transan como “intercambios temporales”. Las asignaciones dependen de las precipitaciones y la disponibilidad del agua en la cuenca, y pueden aumentar en el transcurso de un año hidrológico.

El consumo de agua se define como la cantidad de agua que se usa realmente, respecto del volumen total de agua asignada. El titular de un derecho pude usar solo una proporción del agua asignada, o bien, puede traspasar arte de esta asignación al año hidrológico siguiente.

Para entender mejor la diferencia entre derechos y asignaciones, los derechos sirven para hacer un seguimiento de la forma en que los volúmenes de agua se reparten en el mercado en general, más allá de cómo se terminen transando las asignaciones entre los agentes. De esta forma, una persona que no posee un derecho de acceso, puede comprarle una asignación de agua a otro agente, accediendo al recurso. Del mismo modo, una persona que posee un derecho de agua puede vender una fracción del agua que se le asignó, sin que pierda su derecho.

Diagrama: derecho de agua, asignación de agua y consumo de agua

Nota: Los derechos de agua (línea punteada) se mantiene iguales independientemente de las precipitaciones y la disponibilidad del recurso hídrico. La asignación de agua (celeste) está definida a partir de la cantidad de agua disponible en la cuenca. El consumo de agua (azul oscuro) es la porción del agua que efectivamente usó un agente (no la vendió o traspasó para el futuro). Fuente: Australian Government (2022).

Un derecho de entrega de agua es un derecho a tener agua suministrada por un Operador de Infraestructura. Estos derechos pueden tomar la forma de un derecho estatutario o ser un acuerdo contractual expreso o implícito, que asigna una parte de la capacidad de entrega de una red al titular del derecho.

Los derechos de riego son derechos no estatutarios que poseen los usuarios de agua ubicados en redes de riego, que les permiten recibir agua suministrada por los Operadores de Infraestructura de Irrigación (“IIO”, por sus siglas en inglés). Cuando se especifican derechos de riego, el IIO tiene derechos para cumplir obligaciones con sus clientes que poseen derechos de riego. En consecuencia, las IIO son titulares significativos de derechos de acceso al agua (derechos y asignaciones) en la cuenca.

Integrantes del mercado de agua

Los mercados de derechos de agua transables involucran a muchas personas, ya sea de forma directa, como participantes, o indirecta, como facilitadores. Los regantes (o irrigadores) tienen una participación directa en los mercados del agua, y representan la mayoría del volumen de derechos de agua transados.

En cuanto a los facilitadores, estos pueden ser entidades privadas, cooperativas, o controladas por el gobierno, y se diferencian de los participantes directos en la medida de que sus intervenciones no están necesariamente relacionadas con el uso del agua propiamente tal. Los facilitadores en los mercados del agua incluyen: intermediarios o “brokers”, plataformas de intercambio, proveedores de servicios de información sobre el agua y autoridades estatales encargas de autorizar las transacciones de derechos de agua.

La determinación de las asignaciones también considera una provisión de flujos ambientales, lo que se conoce como “agua ambiental”, que es volumen necesario para mantener los ecosistemas y los recursos que dependen de un flujo mínimo de agua en la cuenca.

Mecanismos temporales: traspaso y contabilidad continua

Antiguamente, la contabilidad del agua operaba bajo una base anual simple, donde los usuarios del agua perdían los derechos que no habían utilizado al final de año hidrológico, y estos eran devueltos a la reserva general para ser reasignados al año siguiente. Este sistema incentivaba un uso eficiente del agua, porque inducía a que los usuarios usaran toda el agua asignada, al no saber cuánta agua les asignarían en el período siguiente.

Con el fin de promover un mejor uso del recurso y una planificación del consumo del agua, el Gobierno australiano ha implementado mecanismos de “traspaso”. Esta herramienta permite que los usuarios del agua puedan retener al menos una fracción del agua asignada en un período, para su uso o comercio en un período posterior. La definición de estos mecanismos varía entre los estados, los sistemas fluviales y los IIO.

Un enfoque alternativo al enfoque anual recién descrito es el enfoque de contabilidad de agua continua. El enfoque de contabilidad continua elimina la noción de un período contable o año hidrológico. De esta forma, las asignaciones de los derechos de agua no se renuevan, sino que se traspasan automáticamente, y el uso del recurso se va asignando a medida que ingresan nuevos flujos de agua en una cuenca.

La existencia de los sistemas de contabilidad continua y los mecanismos de traspaso tiene implicancias relevantes para los mercados del agua, porque permiten a los usuarios trasladar el uso o el comercio de sus derechos en el tiempo. Este tipo de elementos son los que permiten hacer un símil con otros tipos de mercado (como el financiero), donde los agentes asignan los recursos en el tiempo.

Resultados y recomendaciones de la ACCC

La investigación de la ACCC concluyó que hay una falta de información de calidad, oportuna y accesible para los participantes del mercado en relación con el comercio del agua. En particular, criticó el hecho de que la información respecto a los precios del agua y sus transacciones se distribuyen entre los registros estatales que componen la cuenca y la Oficina de Meteorología.

Además, observó que las reglas que rigen las conductas de los participantes son escasas, y no existe un organismo particular que supervise las actividades comerciales. Por otro lado, de acuerdo con la Comisión, la naturaleza compleja del mercado conlleva a que los participantes profesionales y las grandes agroindustrias entiendan y aprovechen mejor los mecanismos del mercado, lo que pone en desventaja al resto de los participantes.

A raíz de lo anterior, el informe de la ACCC reveló que existe una gran desconfianza entre los agricultores que creían que el mercado del agua estaba siendo manipulado por inversionistas que atesoraban agua para luego venderla a precios más altos. A pesar de que la ACCC no encontró evidencia suficiente para demostrar la existencia de manipulación en el mercado del agua, enfatizó que, independiente de su existencia, este tipo de conductas no estarían prohibidas bajo la legislación actual.

Además, en el estudio hecho por la ACCC para verificar la presencia de manipulación o malas conductas en el mercado del agua, la Comisión solo fue capaz de obtener información de un período de tiempo limitado (julio del 2017 a diciembre del 2019).

Debido a esto, la ACCC propone el establecimiento de nuevas normas de conducta y legislación para toda la cuenca, que incluya requerimientos de información sobre los precios de transacción de los derechos de agua, prohíba la manipulación del mercado y el tráfico de información privilegiada.

En particular, las obligaciones de notificación de precios deben ampliarse a todas las transacciones que involucren derechos de agua negociables, incluidos los derechos de riego y los derechos de suministro de agua. Según el informe de la ACCC, estas obligaciones solo se aplicaban a las transacciones que involucraran derechos de acceso de agua.

Por otro lado, la ACCC recomienda que los formularios comerciales, que son completados por los agentes en una transacción, exijan la inclusión de un identificador común, que permita identificar a los participantes del mercado que intervienen en cada negociación, y así poder hacer un seguimiento de su actividad en el mercado del agua.

También propone la introducción de un código de conducta obligatorio aplicable para todos los intermediarios que participan en el mercado (incluyendo a “brokers” y plataformas de intercambio). Esta medida fue apoyada por el Gobierno australiano que, a su vez, le entregó fondos a la ACCC para respaldar la implementación del código de conducta.

El código de conducta obligatorio exigiría a los intermediarios, entre otras cosas, a declarar por escrito los servicios que proveen, las obligaciones que mantienen frente a sus clientes, las tarifas y comisiones que cobran, contar con autorizaciones por escrito para presentar transacciones —o actuar como agentes — en nombre de sus clientes, declarar eventuales conflictos de interés, informar el método que utilizan para asignar los volúmenes de agua transferidos, etc.

Conclusiones

El desarrollo de los mercados del agua en Australia ha permitido expandir las posibilidades del uso del agua, permitiendo que los usuarios puedan planificar el uso del recurso de forma estratégica, suavizando su consumo y guardando reservas para períodos más secos. Ciertamente, la sofisticación de estos mercados y el ingreso de nuevos agentes (como intermediarios o proveedores de plataformas y servicios de información) debe ir de la mano con una regulación que esté a la altura de estos refinamientos, velando por un correcto funcionamiento del mercado.

El informe publicado por la ACCC dio cuenta de importantes falencias en el mercado del agua de la cuenca Murray-Darling, proponiendo la elaboración de nuevos códigos de conducta, y la creación de un sistema unificado de información que sea accesible y comprensible para todos los agentes del mercado. El dinamismo y la incertidumbre, del mercado del agua sin duda impone importantes desafíos para la regulación de los mercados relacionados con el manejo de recursos que son escasos y serán cada vez más valiosos.

Enlaces relacionados

ACCC (2022). ACCC receives additional responsibilities in budget.

Australian Government (2022). Reforming Australia’s water market to bring trust and transparency to the system.

Australian Government (2022). Water markets and trade.

Ellerbeck, S. (2022). Droughts are getting worse around the world, here’s why and what needs to be done. World Economic Forum.

Felicity McMahon, F., Ganter, F., Camp, M., Lester, G. & Ding, K. (2021). ACCC calls for significant reforms to the Murray-Darling Basin water markets. Allens, Australia.

Finlaysons Lawyers (2021). Final report of the Murray-Darling Basin Water Markets Inquiry calls for new watchdog.

Kemp, D. (2021). Investors’ role in Australian water markets vindicated by ACCC. Agri Investor.

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