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Recientemente, la OCDE publicó una serie de background notes que buscan plantear o profundizar el debate sobre diversos temas de libre competencia. En CeCo repasamos algunos de estos artículos, específicamente los referidos a política industrial, competencia y democracia, fintechs y finanzas abiertas, mercado del cuidado de personas, fusiones transfronterizas, estándar probatorio, conceptos de moat y entrehcment, medidas cautelares y presunciones estructurales.
En esta nota se revisa el documento “Detecting cartels for ex officio investigations” (en adelante, “el reporte”), elaborado por Marcelo Guimarães (División de Competencia de la OCDE).
El reporte se centra en las investigaciones de oficio (o “ex officio”) de carteles, es decir, aquellas iniciadas por las propias agencias de competencia sin la necesidad de una solicitud externa. En particular, el documento analiza la implementación de este tipo de investigaciones en Latinoamérica y el Caribe (LAC), y presenta ejemplos concretos de las herramientas utilizadas por estas autoridades para la detección de colusión.
Por su naturaleza, las investigaciones de oficio dependen directamente de las herramientas de detección de carteles con las que cuenten las autoridades. Tradicionalmente, estas se clasifican como reactivas o proactivas, dependiendo del origen de los indicios o esfuerzos para iniciar la investigación. Mientras las herramientas reactivas provienen de información o evidencia proporcionada por terceros (p. ej., denuncias o programas de clemencia), las proactivas surgen por iniciativa de las autoridades de competencia, en ausencia de eventos externos que desencadenen la investigación (p. ej., monitoreo de mercados o screenings de carteles).
Si bien las investigaciones de oficio suelen asociarse a la utilización de herramientas proactivas, el reporte argumenta que la distinción entre herramientas reactivas y proactivas no siempre es clara. En la práctica, muchas investigaciones de oficio pueden originarse a partir de indicios obtenidos mediante herramientas reactivas, pero que luego requerirán de un esfuerzo activo por parte de la autoridad para corroborar la existencia de colusión. Del mismo modo, las herramientas proactivas suelen complementarse con mecanismos reactivos para fortalecer la detección y recolección de evidencia.
De esta forma, el reporte sostiene que las investigaciones de oficio no deberían definirse por las herramientas específicas que permitieron a la autoridad detectar la colusión, sino por el grado de esfuerzo que la autoridad debe emplear para iniciar y llevar adelante la investigación.
Este enfoque se alinea con la recomendación de la OCDE en esta materia, que sugiere que las autoridades de competencia combinen herramientas de detección proactivas y reactivas para fortalecer la persecución de carteles.
Según datos de la OCDE, la mayoría de los indicadores de enforcement contra carteles en LAC se encuentran por debajo de los promedios de países OCDE y de otros países no pertenecientes a la OCDE, incluyendo la implementación de investigaciones de oficio.
En efecto, entre 2015 y 2022, el número promedio de decisiones en casos de colusión en LAC fue inferior al de los demás grupos de países (Figura 1). Por ejemplo, en 2022, el promedio de decisiones contra cárteles fue de 2,3 en las jurisdicciones de LAC, mientras que en los países de la OCDE fue de 7,4.
Figura 1: Número promedio de decisiones de cartel por jurisdicción (2015-2022)
Fuente: OCDE, 2024.
En la misma línea, el número promedio de investigaciones de oficio en LAC fue menor que lo registrado en los demás grupos de países (Figura 2), con un valor de solo 1,8 en 2022.
Figura 2: Número promedio de investigaciones de oficio de cartel por jurisdicción (2015-2022)
Fuente: OCDE, 2024.
Ahora bien, el reporte subraya la heterogeneidad en la implementación de estas investigaciones dentro de la región. En concreto, dos jurisdicciones concentraron casi la mitad de todas las investigaciones de oficio sobre cárteles en LAC entre 2015 y 2022 (el reporta no precisa cuáles eran estas jurisdicciones), sugiriendo que la mayoría de los países de la región no lleva a cabo este tipo de investigaciones.
A pesar de las limitaciones descritas, el reporte destaca que algunas jurisdicciones de LAC han logrado desarrollar e implementar herramientas de detección de carteles que pueden conducir a investigaciones de oficio.
Estas estrategias abarcan (i) la aplicación de screenings de carteles para identificar patrones sospechosos a partir de datos de mercado y licitaciones (ver nota CeCo sobre data screening), (ii) el monitoreo de medios de comunicación y otras fuentes de información pública, (iii) la evaluación y procesamiento de denuncias, y (iv) la cooperación con autoridades de competencia extranjeras y otras agencias domésticas.
A continuación, revisamos algunas de estas experiencias.
En 2014, la Autoridad Investigadora de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) de México creó la Unidad de Inteligencia de Mercados, dedicada al monitoreo de mercados y análisis de datos. Entre sus metodologías se incluyen el uso de screenings estructurales y conductuales en licitaciones públicas, el desarrollo de algoritmos de monitoreo de mercados y la supervisión de múltiples plataformas de información.
La utilización de estas herramientas ha permitido a COFECE aumentar el número de investigaciones de oficio. Así, en 2022, aproximadamente el 25% de las investigaciones sobre carteles se iniciaron gracias al trabajo de esta unidad.
En 2013, el Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE) lanzó «Cerebro», una herramienta de detección basada en data mining y pruebas estadísticas para identificar comportamientos colusorios en licitaciones públicas. En un esfuerzo de colaboración entre el CADE y otros organismos públicos, esta herramienta opera sobre una plataforma de búsqueda que combina bases de datos públicas y privadas.
El reporte señala que Cerebro ha fortalecido las actividades de detección de CADE, recopilando evidencia preliminar para la implementación de investigaciones de oficio.
En 2020, la Fiscalía Nacional Económica (FNE) estableció una Unidad de Inteligencia dedicada a la detección de carteles mediante el uso de herramientas basadas en ciencia de datos. Por ejemplo, esta unidad emplea algoritmos de aprendizaje automático e inteligencia artificial para procesar y analizar grandes volúmenes de datos. Adicionalmente, ha desarrollado una plataforma para analizar licitaciones públicas basada en técnicas de screening.
Las labores de la Unidad de Inteligencia se complementan con las demás herramientas proactivas y reactivas de la FNE. Así, la información generada busca contribuir a la gestión de denuncias de consumidores, mejorar los datos utilizados en investigaciones en curso e impulsar investigaciones de oficio. El documento de contribución de Chile en esta materia puede revisarse acá.
Por último, para más información sobre el uso de herramientas computacionales por parte de agencias de competencia, ver nota CeCo sobre el reporte de 2024 Stanford Computational Antitrust.
