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En el marco del último Chile Day en Paris, tuve la oportunidad de moderar un panel que discutió sobre el régimen de permisos para proyectos de inversión en nuestro país (conocida informalmente como “permisología”).
Los permisos son instrumentos regulatorios que se plasman en autorizaciones otorgadas por organismos de la administración del Estado y que son requeridas para desarrollar proyectos de inversión (v.gr. minería, infraestructura, energía, industria e inmobiliario). Estos permisos buscan proteger bienes públicos como el medio ambiente, las comunidades humanas y el patrimonio cultural e histórico, entre otros.
Los proyectos de inversión en Chile requieren dos tipos de permisos para su construcción y operación: (i) los permisos ambientales, que se rigen por la Ley Nº 19.300 y que se tramitan en el sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA), comprendiendo la Resolución de Calificación Ambiental (RCA) y los Permisos Ambientales Sectoriales (PAS) -los cuales, a su turno, pueden ser puramente ambientales o mixtos (éstos últimos tienen un componente sectorial que se tramita fuera del SEIA)-, y (ii) los permisos sectoriales propiamente tales.
«(…) un sistema de permisos engorroso, con plazos muy extensos y que da lugar a incertidumbre y discrecionalidad excesiva es un obstáculo para la competencia por cuanto puede erigirse como una barrera a la entrada y expansión de actores en los mercados (especialmente frente a incumbentes que no enfrentaron un escenario regulatorio tan complejo en el pasado).«
Recientemente el sistema de permisos en Chile ha suscitado gran interés en la discusión pública por dos razones.
En primer lugar, el sistema de permisos tiene un impacto significativo en la economía. Por una parte, en tanto regulación necesaria para el desarrollo de actividades económicas que forman parte de la matriz productiva de nuestro país, un sistema de permisos eficiente y simple atraerá más inversiones; por el contrario, si el marco regulatorio de permisos es complejo, opaco e incierto, redundará en una traba a la inversión. Ello se debe a que el costo, la demora y la incertidumbre asociada a la aprobación de los permisos inciden en el atractivo de las inversiones. La inversión permite aumentar la capacidad productiva e incorporar nuevas tecnologías, lo que es determinante para incrementar el crecimiento económico y la recaudación fiscal (generando ingresos fiscales que son necesarios para financiar políticas y programas que contribuyan al desarrollo y mayor igualdad social). Ello es particularmente relevante en un escenario en que el crecimiento económico de Chile se ha desacelerado en las últimas décadas (Ministerio de Hacienda, 2023) y las cifras del PIB tendencial son modestas (IPom BC, septiembre 2024, p. 41).
Por otra parte, según han indicado la OCDE (2024) y el World Economic Forum (2024), el sistema de permisos juega un rol importante en destrabar proyectos de infraestructura de energía con bajas emisiones de carbón y así puede facilitar la transición energética y el cumplimiento de metas asociadas al cambio climático. En ese escenario, distintas jurisdicciones tales como la Unión Europea y el Reino Unido están enfocando sus esfuerzos para agilizar los permisos aplicables a los proyectos de energía renovables. En este sentido, un marco regulatorio adecuado y eficiente de permisos en Chile que permita acelerar la materialización de proyectos de energías renovables contribuirá a la transición energética y cumplir con el compromiso de carbono neutralidad de gases de efecto invernadero al 2050 (Transición Energética de Chile, Ministerio de Energía, política actualizada al 2022). Más aun, ello permitirá aprovechar las ventajas que tiene Chile como país minero que proveerá de insumos para la transición energética a nivel global (v.gr. cobre, litio y tierras raras para la electromovilidad).
Luego, el régimen de permisos tiene impacto en la competencia en los mercados. En palabras de la (2023), con las mejoras al sistema de permisos, “no solo se permite una mayor inversión, también se promueve la competencia al permitir que más empresas nuevas participen del proceso escalando su tamaño y desafiando a las empresas incumbentes” (p. 24). En específico, un sistema de permisos engorroso, con plazos muy extensos y que da lugar a incertidumbre y discrecionalidad excesiva es un obstáculo para la competencia por cuanto puede erigirse como una .
En segundo lugar, parece existir un consenso transversal sobre el diagnóstico relativo al régimen de permisos en Chile y este es especialmente lapidario cuando se refiere a los permisos sectoriales. A diferencia de los permisos ambientales, que requieren medidas de mejora, actualmente no existe un diseño armónico y coherente del sistema de permisos sectoriales con una agencia o servicio que administre y fiscalice estos permisos. En efecto, los hallazgos de un estudio desarrollado por la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad (CNEP) muestran que nuestro marco regulatorio relativo a permisos sectoriales contempla extensos plazos de tramitación, falta de previsibilidad sobre las decisiones administrativas y por ende falta de certeza jurídica, existencia de descoordinación entre los órganos de la administración del Estado encargados de gestionarlos, y la duplicación y traslape entre algunos permisos. Finalmente, no existe proporcionalidad entre los riesgos generados por un proyecto y los permisos exigidos para su construcción y operación (CNEP, 2019 y CNEP, 2023).
Algunas cifras ilustran las deficiencias del sistema de permisos actual: la CNEP da cuenta de que existen 439 trámites que se requieren para desarrollar un proyecto de inversión, de los cuales 309 son permisos sectoriales, entendidos como aquellos que suponen un pronunciamiento favorable expreso de la autoridad para autorizar el desarrollo de un proyecto de inversión.[1] En lo concerniente a los plazos involucrados en los permisos sectoriales, la Comisión Marfán estimó que la duración promedio actual de los permisos de los principales sectores de inversión alcanza a 6,6 años. Adicionalmente, cuando se trata de proyectos más complejos, la CNEP da cuenta de que una planta fotovoltaica supone cuatro años de tramitación de permisos, mientras que una planta desaladora requiere 11 años y siete meses para poder iniciar su inversión. Es interesante que la Comisión Marfán cuantificó los efectos del sistema de permisos en nuestra economía, indicando que, si se reduce en un tercio el plazo de los permisos, ello se traduciría en un aumento del PIB de 2,4% en 10 años -o de 0,24% anual- y que la mayor recaudación anual promedio ascendería a 0,32% del PIB.
Es necesario tener presente que mejorar el sistema de permisos y su institucionalidad no implica -ni debiera implicar- reducir su eficacia. En otras palabras, las reformas no suponen debilitar la regulación o relajar los estándares de protección de los bienes públicos que se busca resguardar; por el contrario, una mejor regulación debiera facilitar la comprensión del marco regulatorio, su cumplimiento y fiscalización.
En este contexto, el Gobierno actual ha declarado que reformar el sistema de permisos es un desafío de primer orden y en enero de este año, como parte del Pacto Fiscal, presentó un proyecto de ley que establece una ley marco de autorizaciones sectoriales (Boletín Nº 16.566-03, primer trámite constitucional ante la H. Camara de Diputados, “Proyecto de Ley”).[2] Si bien el Proyecto de Ley -en el texto contenido en el Mensaje- tiene espacio para mejorar (véase García Huidobro et. al 2024), me parece que propone una solución estructural que apunta en la dirección correcta.
La oportunidad del Proyecto de Ley es clave porque la reforma es apremiante: el Gobierno ha señalado que pretende terminar la discusión legislativa a fines de 2024. Sin embargo, todo parece indicar que es poco probable: se han presentado varias iniciativas de proyectos de ley al Congreso previo a las elecciones municipales de octubre, se han anunciado acusaciones constitucionales contra Ministros de la Corte Suprema que aumentarán la carga de trabajo de los parlamentarios, se aproxima la discusión de la Ley de Presupuestos y según información disponible, es preocupante que la discusión inmediata que tenía el Proyecto de Ley se reemplazó por urgencia simple (11 de septiembre de 2024).
Por último, llama la atención que el Proyecto de Ley propone instaurar un servicio público que deberá velar por el correcto funcionamiento del sistema de permisos sectoriales y entre sus funciones se encuentra la de eliminar barreras innecesarias y reducir cargas administrativas (artículo 41 del Proyecto de Ley). De esta manera, se establecería un mecanismo administrativo para eliminar obstáculos que representan barreras a la entrada o a la expansión regulatorias asociadas a los permisos. Ello sería similar a lo que ocurre caso en Perú, en que Indecopi -autoridad de la competencia- puede eliminar las denominadas “barreras burocráticas” de los mercados cuando concluye que son ilegales o irracionales. Estas barreras burocráticas son aquellas asociadas a las restricciones impuestas por el Estado (v.gr. exigencias y limitaciones normativas) (para mayor detalle, véase CeCo, 2023).
En este aspecto, el Proyecto de Ley da lugar a una reflexión adicional: si la intención del legislador es identificar barreras burocráticas y suprimirlas ¿debiera ello extenderse más allá de la regulación relativa a permisos sectoriales y aplicarse a otras barreras regulatorias? La evaluación sistemática y periódica de la regulación para prevenir y eliminar barreras a la entrada -y mejor aun, para evaluar el impacto de una regulación sobra la competencia en los mercados- es un ejercicio necesario en todos los ámbitos, no solo en los permisos sectoriales y, por tal motivo, debiera ser un mecanismo de aplicación general. Perú decidió encomendar esta labor a la autoridad de competencia; quizás en Chile podemos aprovechar la discusión sobre la creación de la Agencia de Calidad de Políticas Públicas para incorporar este instrumento que promueve la competencia.
En suma, Chile cuenta con ventajas comparativas para el desarrollo de industrias como el cobre y litio -clave para la transición energética-, la producción de hidrógeno verde y la generación de energías renovables. Fue frustrante escuchar en el Chile Day a un ejecutivo que lidera un proyecto de hidrógeno verde en la Región de Magallanes. Señaló que la ventaja del primer jugador es crucial en ese mercado de escala global y que la incertidumbre y dilación de los permisos que está enfrentando en Chile podrían eliminar las ventajas de nuestro país para esta fuente de energía limpia, toda vez que el régimen de permisos en otros países ha permitido avances sustantivos en otros proyectos que competirán con nuestro país. No podemos desechar estas ventajas: un marco regulatorio de permisos más eficiente y coherente es indispensable y urgente.
En esta línea, un ejemplo de marco regulatorio que se podría tener a la vista -por su eficiencia y eficacia- es el sistema de control de operaciones de concentración de Chile (instaurado el 2016 a través de la Ley 20.945), que combina un diseño legal claro y una autoridad administrativa con las capacidades necesarias para implementarlo, generando predictibilidad y tiempos razonables de tramitación.
[1] Algunos permisos representan cuellos de botella significativos, según ha revelado la CNEP (v.gr. aquellos otorgados por el Consejo de Monumentos Nacionales, las concesiones marítimas tramitadas ante la Subsecretaría de Fuerzas Armadas y el informe favorable para la construcción (IFC) otorgado por el Servicio Agrícola y Ganadero y el Minvu.
[2] También se presentó un proyecto de ley para mejorar permisos ambientales, Boletín Nº 16.552-12, primer trámite constitucional en el Senado.
