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En el marco del plebiscito constitucional del próximo 4 de septiembre, Red Procompetencia organizó el pasado 24 de agosto el Webinar “Mirada Económica a la Propuesta Constitucional”. En él, se contó con la participación del abogado Jaime Arancibia, Director del Departamento de Derecho Público de la Universidad de los Andes y Ex Ministro del TDLC; la economista Paula Benavides, Presidenta Ejecutiva de Espacio Público; y el también economista Alejandro Micco, académico de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile. La instancia fue moderada por la integrante de Red Procompetencia, Danae Fenner, y sus fundadoras, Vanessa Facuse y Ana María Montoya.
En CeCo hemos cubierto la discusión sobre los principales lineamientos de la Propuesta Constitucional (en adelante, la Propuesta) relacionados con aspectos económicos e institucionales que pudieran tener incidencia en materias de libre competencia. Para ver un índice de todas las publicaciones de CeCo sobre estos temas, ver la nota “Proyecto constitucional chileno: advertencias para la libre competencia”.
En este contexto y para continuar con estas reflexiones, revisamos los puntos más relevantes expuestos en el debate organizado por Red Procompetencia.
De acuerdo con Benavides, el principal cambio en materia económica puede resumirse desde el tránsito de un Estado subsidiario a un Estado social y democrático de derecho. Por lo anterior, se profundiza el rol del Estado en diversas materias sociales en búsqueda de mayor equidad.
Por otro lado, se establecería un nuevo marco de protección de los derechos de la naturaleza y el medio ambiente en general, pero manteniendo una economía de libre mercado mediante la consagración de la libertad de emprendimiento. A juicio de la economista, el ejercicio de dicha libertad “tiene que ser compatible con esos derechos y con la protección de la naturaleza, ese es el equilibrio que se establece en este nuevo diseño de un Estado social y democrático de derecho”.
Si bien Micco compartió el punto de vista de Benavides respecto del Estado social y democrático de derecho como eje principal, a su parecer lo que sí podría afectar el desarrollo económico es el sistema político. La fragmentación del sistema político podría generar una mayor complejidad en la coordinación de políticas públicas que impliquen costos a corto plazo para luego traer beneficios a mediano y largo plazo.
Otro punto destacado por el economista fue la importancia de la consagración de derechos sociales en la Propuesta, en la medida en que éstos funcionen “como una guía en el actuar de los gobiernos hacia futuro”. Pese a esto, de acuerdo a Micco existirían dos puntos que podrían generar dudas: el número de derechos sociales y el detalle en su formulación.
Respecto del primer punto, el gran número de derechos sociales consagrados en la Propuesta impediría “saber cuál es el verdadero norte que debemos tener, porque hay muchos puntos hacia donde tenemos que ir». Sobre el segundo punto, sostuvo que “creo que se ha caído mucho en detalle, y esto un poquito hablando de que la Constitución quizás entra en temas que son más específicos de leyes”.
Por otro lado, Arancibia destacó el cambio de paradigma que se observaría en la Propuesta, en cuanto a que se pasaría de un Estado social subsidiario a un Estado social prestador. De acuerdo con el abogado, ante la insuficiencia en el aseguramiento de prestaciones sociales mínimas, se abandonaría la lógica del subsidio y se pasaría “a un Estado más prestador, y eso supone la creación de más empresas estatales”. Con todo, el expositor advirtió que el concepto mismo de Estado social de derecho incorpora el respeto a los derechos fundamentales, dentro de los cuales está el desarrollo de actividades económicas por parte de particulares.
Realizando una comparación entre la Constitución vigente y la Propuesta, el abogado observó una diferencia respecto de las garantías para desarrollar actividades económicas. Así, reparó en que, en la Constitución vigente, el derecho a desarrollar actividades económicas (art. 19 Nº21) tiene un núcleo esencial que no puede ser tocado por el legislador, pues así lo consagra el art. 19 Nº26. En contraste, esta fórmula desaparece en la Propuesta.
Para Micco, la Propuesta admite una mayor participación del Estado como proveedor de bienes y servicios, lo que podría llevar a la creación de empresas públicas a nivel de los territorios, ya sea en el ámbito comunal o en el de región autónoma. Sobre este punto, planteó que no habría mayor diferencia en relación con el sistema actual, “porque [la Propuesta] igual mandata que tenga que pasar por ley”.
Según el economista, lo verdaderamente relevante en el ámbito de las empresas públicas es su gobernanza, para lo cual sería trascendental seguir de cerca las recomendaciones y directrices de la OCDE sobre la materia. En el mismo sentido, manifestó que su mayor preocupación respecto de las empresas públicas es que, principalmente a nivel comunal, se les asignen tareas como ser proveedoras para poder satisfacer políticas sociales, o bien, ser fuente de creación de empleo. Sin embargo, Micco, esto se podría regular por ley (pues así lo mandata la misma Propuesta).
Para mayor abundamiento, Micco volvió a referirse al sistema político y su relación con las empresas públicas. En este sentido, destacó la relevancia de que el sistema político, a la hora de autorizar la creación de empresas públicas, pueda actuar “mirando más el bien común a largo plazo que a corto plazo”.
Para Arancibia, en cambio, sí existiría un cambio importante en materia de empresas públicas, en comparación con el marco constitucional vigente. Por lo pronto, advirtió que por la disminución del quórum de la ley sería más fácil crear empresas públicas, además de aumentar los actores que pueden crearlas. Este marco llevaría a que sea “mucho más el influjo del Estado en la economía como competidor”.
Según el abogado, en la Propuesta de Constitución no se contempla la garantía según la cual, cuando el Estado participa en el desarrollo de actividades económicas, se rija por la legislación común aplicable a los particulares. El expositor sugirió que, si bien esto no significaría necesariamente que va a haber competencia desleal, “tampoco significa necesariamente que va a haber competencia en igualdad de condiciones, porque precisamente esa garantía que se procuró mantener fue rechazada”.
Sobre este punto, destacamos la relevancia del principio de neutralidad competitiva. Según este principio, esencial del derecho y la política de competencia, las empresas deben competir según sus méritos y no beneficiarse de ventajas indebidas entregadas por el Estado. Al respecto, la OCDE ha formulado recomendaciones para asegurar la igualdad de condiciones entre empresas públicas y empresas privadas (ver nota CeCo aquí).
Profundizando sobre esta materia, Arancibia advirtió que si la actuación del Estado es por vía legal, se observará un bajo influjo de la Fiscalía Nacional Económica. Esto pues, de acuerdo al abogado, la autoridad de competencia solo puede intervenir cuando los efectos anticompetitivos de la conducta estatal están radicados en sede administrativa, por lo que “a lo más, lo que va a poder hacer la FNE es elaborar guías para un buen actuar y proponer reformas legislativas cuando aquellos marcos regulatorios de mayor intervención estatal puedan estar afectando la libre competencia”.
Por otra parte, el abogado sugirió que bajo la Propuesta, en ciertas materias vinculadas a derechos sociales (p. ej., salud, educación y seguridad social), la participación de los privados pasaría de estar sujeta a un régimen de autorización, a un régimen de concesión, siendo este “el principal cambio de paradigma constitucional en materia de derecho administrativo”. Esto significa que allí donde los particulares antes estaban autorizados a operar actividades económicas, producto de la “publicación” de ciertas materias, ahora requerirán una concesión del Estado para desarrollarlas. Ello, de acuerdo a Arancibia, cambiaría la perspectiva, pues “hoy en día los particulares cuentan con la colaboración del Estado, bajo ese otro esquema [el de la Propuesta] es el Estado el que cuenta con la colaboración de los particulares”.
Para Benavides, tomando como ejemplos los casos de salud y pensiones en materia de seguridad social, la Propuesta sí permitiría la participación de privados en colaboración con el Estado. Según la economista, en materia de salud, la Propuesta “habilita expresamente la participación de prestadores públicos y privados, de modo que “no debiese haber inconvenientes para la participación de prestadores públicos y privados”.
Hacia la clausura del evento, los expositores fueron invitados a dejar sus reflexiones finales acerca de lo discutido y del debate constitucional en general.
Benavides recalcó la relevancia de generar acuerdos amplios en las materias planteadas. A su criterio, para la generación de un nuevo pacto social y un nuevo modelo de desarrollo se requiere que “volvamos a construir una cohesión social (…) que permita que se avance en muchas materias legislativas y en políticas públicas en las cuales no hemos logrado generar acuerdos en el último tiempo, creo que ahí está el reto más grande”. Asimismo, la economista destacó que el desafío del proceso constitucional continuará luego del plebiscito del 4 de septiembre, y que dicho desafío requiere de la disposición de todos para “alcanzar un desarrollo que tiene que ser más sostenible, protegiendo la naturaleza y que tiene que ser inclusivo y ayudarnos a corregir las desigualdades que originaron este proceso constituyente que estamos viviendo”.
Por su lado, Micco coincidió con la economista en el sentido de que, para que una Constitución sea exitosa, debe ser capaz de lograr grandes consensos. Además, se refirió a la necesidad de bajar las expectativas sobre el texto constitucional, esto porque “las Constituciones son el marco y las buenas políticas al final son las que logran hacer que podamos dar los servicios que la población requiere”.
Finalmente, Arancibia de igual manera manifestó que, independientemente del resultado del plebiscito constitucional, la discusión continuará. A su juicio, las Constituciones como norma y por su propia naturaleza son parte del patrimonio del centro político, por ello, celebró la iniciativa de conversar y discutir estos temas “precisamente para alcanzar un punto de equilibrio y ese equilibrio supone derechos sociales con crecimiento económico”. Al mismo tiempo, lo anterior supondría entender que la libre competencia apunta a la eficiencia en el funcionamiento de los mercados, por ello, dicha rama del derecho tendría que ser vista como “una especie de efecto de eficiencia y de bienestar del bien común aplicable a cualquier esquema de reglas del juego en una sociedad plural como la nuestra”.
