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El domingo 21 de noviembre de 2021 se realizarán en Chile las elecciones presidenciales, parlamentarias y de consejeros regionales, en las que la ciudadanía podrá elegir a sus nuevos representantes para el período 2022-2026.
En la carrera por la presidencia compiten siete candidatos, en orden alfabético: Eduardo Artés (Unión Patriótica), Gabriel Boric (Frente Amplio por el pacto Apruebo Dignidad), Marco Enríquez-Ominami (Partido Progresista), José Antonio Kast (Partido Republicano), Franco Parisi (Partido de la Gente), Yasna Provoste (Demócrata Cristiana por Nuevo Pacto Social) y Sebastián Sichel (Independiente por el pacto Chile Podemos +).
En CeCo nos propusimos aportar con una mirada descriptiva, neutral y comparativa, centrada exclusivamente en los programas de los candidatos, en sus aspectos económicos y de regulación que pudieran tener incidencia en materias de libre competencia. Procuramos identificar aquellas propuestas que podrían incidir en el funcionamiento de los mercados, con el objetivo de difundir, contrastar y discutir los proyectos de los candidatos.
Para cada uno de los programas incluimos secciones que describen someramente (i) medidas especiales para el sistema de protección de competencia chileno, compuesto por la Fiscalía Nacional Económica (FNE), el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) y la Corte Suprema, y su normativa especial en el DL 211; (ii) la relación entre Estado y Economía; (iii) medidas específicas para la pequeña y mediana empresa; y (iv) competencia y sectores específicos.
La libre competencia es uno de los ámbitos de política pública dentro de una larga lista de intereses que ameritan protección en sociedades modernas. Sin embargo, uno de los desafíos de cualquier gobierno –mientras exista una economía de mercado- consistirá en lograr la ponderación adecuada entre la libre competencia y otras políticas públicas que se quieran implementar.
Una revisión detallada de cada candidato puede consultarse en los artículos específicos que hemos elaborado para cada programa y que se encuentran al final de esta nota. El perfil de cada candidato fue construido exclusivamente sobre la base de la lectura de su programa, sin referencias a fuentes distintas ni declaraciones anteriores o posteriores de los candidatos ni de sus comandos. Para la comparación entre candidaturas, en ocasiones nos permitimos hacer ciertas abstracciones y precisiones en base a la que creemos es una interpretación fiel al texto de los programas analizados.
En la mayoría de los programas -cinco de siete candidatos- aparecen medidas de reforma a la normativa e institucionalidad del régimen de libre competencia chileno. Las propuestas van desde ajustes en áreas puntuales, a transformaciones con consecuencias más drásticas para el funcionamiento del sistema.
No pudimos identificar en el programa de Artés medidas en el área. De sus propuestas -que incorporan la expropiación de grandes empresas estratégicas y la “re-nacionalización de la gran minería”- podría inferirse que no se trataría de un área protagónica de su gobierno, en el que el Estado asume la coordinación de la industria nacional.
El programa de Boric da énfasis a la persecución de la colusión como parte de una Agenda Antiabusos más ambiciosa. Quizá la propuesta más importante de su programa en esta materia es poner fin a la iniciativa exclusiva de la FNE en la querella por colusión, compartiendo la acción con el Ministerio Público, y poner fin al modelo de secuencialidad de persecución criminal en materia de colusión. Recordemos que el régimen chileno exige esperar el término de la fase administrativa (ante el TDLC y la Corte Suprema) para recién dar inicio a la arista penal.
Otra de las medidas programáticas de Boric es introducir la figura de denunciante anónimo y expandir la delación compensada a otras áreas de criminalidad empresarial (posición compartida con la candidatura de Provoste), e introducir la colusión como uno de los delitos que pueden ser perseguidos bajo la ley de responsabilidad de las personas jurídicas.
En varias notas de este mismo sitio hemos referido el debate sobre la titularidad de la acción penal, modelo que fue escogido por el legislador en la última reforma de 2016 y que al día de hoy aún no ha sido probado en algún caso concreto por los actores del sistema. En general, los expertos de libre competencia no sugieren modificar el diseño actual, entre otras razones, porque todavía cabría esperar a ver sus frutos para evaluar su desempeño. Las investigaciones de las autoridades de competencia para casos de carteles tardan tiempo y, por aplicación del principio de irretroactividad de la ley penal, los casos conocidos y fallados en estos años no han podido ser procesados en sede criminal. A su vez, se suele indicar que podría ser disruptivo para el funcionamiento de la delación compensada, herramienta muy favorable para detectar y prevenir la formación de carteles, y que el Ministerio Público no contaría con la capacidad técnica para abordar los complejos litigios que envuelven los casos de colusión.
Prevenimos que tanto la nota especial como el presente artículo fue elaborado en base al documento programático de Gabriel Boric que estuvo disponible durante las primarias presidenciales.
En el caso de Enríquez-Ominami, no logramos identificar referencias específicas en esta área en el programa de su candidatura actual. Sin embargo, en el programa 2013-2017 propuso una revisión de la ley antimonopolios.
En el programa de Kast, la libre competencia aparece referenciada en varias secciones, pero sin propuestas pormenorizadas. Al respecto, propone mejorar la dotación y los recursos de ambas agencias de competencia, la FNE y el TDLC. Respecto al TDLC, su programa hace hincapié en fortalecer la función propositiva del órgano, sin especificar cómo. Sugiere también, al igual que Sichel, aumentar penas y multas en este ámbito, sin dar mayores detalles. Además, propone fortalecer las leyes de libre competencia para alentar la entrada de más actores e impedir la concentración.
En mercados específicos, propone “poner fin al monopolio de Transbank” en el mercado de pago electrónico, transición actualmente en curso, en parte, gracias a los organismos de competencia (ver Notas de CeCo sobre Transbank). Y propone reformar el sistema registral de Notarios y Conservadores “eliminando trámites innecesarios, reformando el sistema de nombramiento, fomentando la competencia y digitalizando los procesos”, propuestas que parecen estar en línea con el estudio de la FNE y el proyecto de ley, actualmente en tramitación en el congreso (ver Nota CeCo aquí).
La alusión a libre competencia en el caso de Parisi se restringe a las sanciones por colusión. Para el candidato, habría que “buscar penas efectivas al nivel de las aplicadas en EEUU”, “multas a lo menos del 70% de lo defraudado” y que las “multas siempre se descontarán de las utilidades”. La escueta referencia parece desconocer el panorama actual de las sanciones que ya tiene la colusión en nuestro país, que incluyen explícitamente multas de hasta 30% de las ventas del infractor, o el doble del beneficio económico obtenido.
La candidata Provoste propone medidas en áreas definidas para robustecer el régimen. Una de ellas es mejorar el presupuesto de la Fiscalía Nacional Económica (FNE) en base al cobro por notificación de operaciones de concentración. Aunque esta es una característica que opera en algunas jurisdicciones, justamente para financiar la actividad de fiscalización, no existe un consenso claro acerca del efecto de este cobro ni una forma objetiva para estimarlo.
Otra de las medidas del programa de Provoste consiste en la indemnización de perjuicios por el triple de los daños causados por una colusión. De esta forma, se migraría a un sistema tipo treble damages para incentivar el cumplimiento de la normativa y alentar a las víctimas a buscar resarcimiento. Esta recomendación, tomada del sistema estadounidense, tampoco es valorada unánimemente por los expertos ni tampoco constituye la regla general en sistemas herederos de la tradición continental, con mayor prominencia de los organismos públicos de persecución (además, se dice que puede exacerbar la litigación irresponsable y desalentar el uso de la delación compensada).
Sichel precede sus propuestas de libre competencia diagnosticando la “lentitud” del régimen actual, así como la necesidad de dar mayor acento a figuras de abuso de poder de compra (de distribuidores sobre sus proveedores) y situaciones de after markets (“servicios post venta o servicios técnicos únicos y las ventas atadas”). Respecto a la institucionalidad, Sichel insta por mejorar las facultades para la persecución de la colusión, sin dar mayor detalle, y las capacidades de la FNE en la persecución de la colusión (“capacidades en materias de aplicaciones de Big data y algoritmos de precios y compensaciones que permitan detectar acciones de concertación de precios en diferentes mercados”). Su programa también menciona la necesidad de incrementar las sanciones para volver al sistema más disuasivo. Sin embargo, tal como ha sido expuesto por el titular de la FNE, Ricardo Riesco, Chile cuenta ya con uno de los regímenes de sanciones más severos en contra de la colusión en el mundo (ver Nota CeCo aquí).
En un ámbito aparte, la candidatura de Sichel es la única en hacer referencia a “reducir” las causales que hacen procedente el recurso de reclamación -y que permiten la revisión de los fallos del TDLC por parte de la Corte Suprema-. De acuerdo al programa, esto permitiría “delimitar el ámbito de competencia entre lo meramente técnico y lo formal”. Recordemos que el carácter de la revisión del Máximo Tribunal -así como el nivel de deferencia empleado hacia el TDLC- es un aspecto constantemente debatido en nuestro régimen.
Sichel también hace hincapié en los “monopolios legales” que tendrían que investigarse, para “evitar cobros y conductas abusivas”: “los Conservadores de Bienes Raíces, los Notarios y los procesos de Remates Judiciales”.
Otro contraste entre las distintas candidaturas, que podría tener impacto en el funcionamiento del sistema de libre competencia, son los grados de intervención que el Estado puede adoptar en los mercados. En cualquier caso, todas las candidaturas son proclives (en algún grado) a la intervención del Estado en la economía, sea como empresario, subsidiario, garante o regulador. En particular, todas otorgan al Estado un rol especial en el fomento de la PYME.
Artés está por una economía centralmente planificada, que incluye fijaciones de precios a nivel general. A su vez, como ya adelantamos, su programa estipula la expropiación de mineras y grandes empresas, de modo que el Estado pueda asumir su rol como coordinador de la economía.
Boric plantea un mayor protagonismo estatal en lo económico, y es partidario de un “Estado Emprendedor”. El programa sostiene que el Estado puede cumplir un papel dinamizador de la economía, asumiendo inversiones de alto riesgo y con alto impacto en el bienestar. Por lo mismo, sugiere que la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) opere como un Banco del Desarrollo para implementar políticas industriales, y la creación de varias empresas estatales en sectores específicos (litio, hidrógeno verde, telecomunicaciones, tratamiento de residuos, materiales de construcción, vivienda e infraestructura). Aparte, como medida de precios específica, propone regular el precio de los fármacos del sector privado (“fijaremos precios de los medicamentos en toda la cadena de producción”).
Enríquez-Ominami en varios pasajes de su programa declara estar por un modelo de Estado que supere los “dogmas neoliberales” en lo económico, y asuma el papel de “gestor, inversor y emprendedor”. Específicamente, plantea que el Estado podría ser un gestor en la construcción de viviendas, sea a través de una empresa o un servicio público, y que pueda comprar suelo a privados o expropiar de ser necesario.
Kast en su programa propone analizar la viabilidad financiera de las empresas del Estado: “Las empresas del Estado son 32, muchas de las cuales no tienen viabilidad económica y son una carga financiera para las cuentas fiscales”. Por lo mismo, correspondería evaluarlas y vender las que no resulten viables. Además, en una medida que recuerda la Orden Ejecutiva de Ronald Reagan de 1981, propone crear una “task force” especial para estudiar y reducir regulaciones.
En el programa de Parisi no advertimos alguna posición evidente respecto al rol que puede desempeñar el Estado con sus empresas públicas para el fomento de áreas específicas. Sí le asigna un rol a la hora de regionalizar su administración (“empresas estatales se trasladarán desde Santiago hacia las distintas regiones”) y en imponer un sistema de cuotas de género para sus cargos directivos. En materia de vivienda, sin embargo, Parisi señala que el Estado debe ser el garante por tratarse de un bien básico.
Provoste sostiene en su programa que “el Estado dejará de ser un ente subsidiario para desempeñar un papel activo”. Para la candidatura demócrata cristiana, CORFO debiera ser fortalecida “para ser una verdadera Banca Pública de Desarrollo para temas estratégicos”, cambiar la matriz productiva del país y generar proyectos proempleo. Su candidatura también propone explícitamente la creación de dos empresas públicas: una para el riego desalinizado del desierto y una empresa nacional del litio.
Sichel da relevancia a la función de subvención y apoyo financiero del Estado, a través de subsidios directos a las familias, y a la innovación y el emprendimiento. Por este motivo, la mención a una administradora de fondos de pensión estatal sería uno de los pocos casos de intervención más directa del Estado, además de lo que propone en materia de salud (fijar un plan único que esté disponible en todas las aseguradoras). Sichel sugiere, en general, ciertos puntos de intervención con ayudas estatales, para fomentar la pequeña y mediana empresa, la innovación, la regionalización y una economía circular, entre otros bienes de interés público. Estos incentivos se concretarían con subsidios directos, préstamos garantizados por el Estado, exenciones y beneficios tributarios y tratamientos diferenciados especiales en la normativa aplicable.
Estas son sólo algunas de las líneas de contraste entre los distintos programas presidenciales, que tienen relevancia para el funcionamiento del sistema de protección de libre competencia. A continuación, pueden revisar las notas que fueron elaboradas en detalle para los programas económicos de cada candidato por el Equipo de CeCo, y un cuadro comparativo con las principales materias abordadas en los programas que pueden incidir, directa o indirectamente, en la competencia.
| Materias | Artés | Boric | MEO | Kast | Parisi | Provoste | Sichel |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Propuestas en libre competencia | Fortalecer figuras de delación compensada y denunciante anónimo. Eliminar monopolio administrativo de la acción penal. Modificar la secuencialidad, de modo que el Ministerio Público no deba esperar la sentencia del TDLC para poder interponer la acción penal por el delito de colusión. Establecer reglas de colaboración para que el área penal dialogue con el área administrativa. Incorporar la colusión como parte de los delitos de responsabilidad penal de las personas jurídicas. | Aumentar recursos y dotación a las autoridades de competencia. Más atribuciones a la FNE y el TDLC. Aumentar sanciones para ilícitos de competencia. Fortalecer legislación de competencia para favorecer ingreso de oferentes y disminuir concentración excesiva. | Imponer penas efectivas para la colusión al nivel de las que se aplican en EE.UU. Multas a lo menos del 70% de lo defraudado. Multas se descontarán de las utilidades de las empresas. | Mejorar el presupuesto de la FNE con cobro por notificaciones de operación de concentración. Implementar un sistema de indemnización tipo treble damages (el monto a indemnizar corresponde al triple de los daños causados). Mejorar los mecanismos existentes para lograr una efectiva persecución penal del delito de colusión. | Enfatiza figuras de after-markets y abuso de poder de compra. Aumentar los poderes de la FNE en investigaciones por colusión. Mejorar capacidad de detección de la FNE con herramientas de Big Data. Aumentar sanciones para ilícitos de competencia. Reducir las causales para que los fallos del TDLC sean revisados por la CS mediante recurso de reclamación. | ||
| Creación de empresas estatales | Re-nacionalización de la gran minería. Expropiación de monopolios nacionales y extranjeros de interés estratégico (banca, seguros y pensiones, comercio exterior, distribución, energía, transporte, entre otras). | Nuevas empresas estatales en litio, hidrógeno verde, telecomunicaciones, tratamiento de residuos, materiales de construcción, vivienda, infraestructura y medios de comunicación. | Estado puede participar en la propiedad parcial o completa de grandes empresas que sea necesario rescatar por importancia estratégica. Empresa estatal o servicio público para la construcción de viviendas. | Creación de una Empresa Nacional del Litio y una empresa pública que avance en la innovación del riesgo desalinizado del desierto. | Administradora estatal de fondos de pensiones, que compita en igualdad de condiciones. | ||
| Política de fomento y ayuda a Pymes | Programa Nacional de Protección y de Fomento de las MIPYME y de la pequeña propiedad del campo. Subvenciones para alcanzar el salario mínimo de 600.000. | Apoyo a través del Banco de Desarrollo (como aval o copropietario) Pymes pueden ser priorizadas en compras públicas y obras de infraestructura. Crear clusters de Pymes para postulaciones conjuntas en compras públicas. | Continuar con políticas de ayudas estatales para PYMES en crisis económica. Acceso a créditos y garantías del Estado. | Creación de una Defensoría de PYMES Formación de distritos industriales. Facilitación de la formación de empresas y reducción de trámites y burocracia. Programas de formación en gestión, convenios con CFTs en programas de aprendices. Modificación régimen tributario de PYMES. Créditos de Inversión y Capital de Trabajo, Fondos de garantía. | Beneficios tributarios a micro-empresas. Período exento de impuesto a la renta para PYMES. Tasas diferenciadas de impuesto a la renta y pago desfasado de IVA. | Desarrollar programas de apoyo a la subsistencia y operación para Pymes y microempresas. Reducir las compras públicas por adjudicación directa y potenciar la “compra ágil” de pequeños montos, sólo para PYMES. | Mantener programas de recuperación vigentes para recuperación económica (fondos y garantías de crédito). Compras públicas pueden orientarse al fomento de las PYMES, e incorporar criterios de género y fomento a la innovación y el emprendimiento. Capacitación digital para PYMES. Parte de los fondos de pensiones puede ser usado en impulsar emprendimientos. |
| Fijaciones de precios de productos | Establecer una fijación de precios general según valor real de activos. El Estado podrá subvencionar demanda para bienes de primera necesidad. | Fijar precios de los medicamentos en toda la cadena del sector privado. | Disponer el control de precios sobre las mascarillas. Congelar los precios de las cuentas de luz en base a los meses más bajos del año. |
