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En ocasiones, el ímpetu de legisladores y de quienes en general diseñan políticas públicas puede llevar a soluciones aparentemente rápidas pero inidóneas. Al pretender revertir un escenario que se estima injusto, interrumpir la operación espontánea de los mercados, y pensar en la regulación directa de precios o su forma de determinación podría aparecer como el camino fácil, no así el más eficaz.
Una experiencia interesante de intervención en las decisiones de las empresas tuvo lugar hace unos años en Chile, a propósito de los servicios de estacionamiento o aparcamiento.
En febrero de 2017 comenzó a regir la Ley 20.967, que reguló la forma del cobro de servicios de estacionamiento de automóviles. En lo que interesa acá, la ley no fijó precios, pero incorporó en la Ley de Protección de los Derechos del Consumidor un sistema rígido de alternativas al cual debían optar todos los operadores de estos servicios: o bien cobraban según tramos efectivamente transcurridos (con un periodo inicial de 30 minutos y de tramos subsecuentes no inferiores a 10 minutos), o bien cobraban un precio fijo por minuto efectivo de uso.
Implementada la nueva legislación, algunos senadores, e incluso el Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC), llamaron la atención de las alzas que se habían producido inmediatamente después, y llevaron el caso a la Fiscalía Nacional Económica (FNE) con denuncias por posibles infracciones a la ley de competencia.
Dos años después, el informe de la FNE permitió tener un seguimiento más detallado de los resultados de esta incursión regulatoria (Rol 2426-17). Aunque descartó que los aumentos percibidos por una parte del público configurasen ilícitos a la competencia (los márgenes ni siquiera aumentaron), la autoridad explicó cómo la adaptación de los sistemas de cobro por los operadores a las modificaciones legales podría haber incidido en el resultado.
Este caso ilustra que, en ocasiones, las medidas diseñadas para corregir un problema en el mercado pueden tener un efecto ambiguo –e incluso, indeseado– si no se entienden correctamente los incentivos que están operando ni se diseñan las reglas adecuadas. Por ejemplo, en el caso de la modalidad de cobro por tramo transcurrido que estableció la regulación, los autos cuya permanencia no sobrepasan la primera media hora no reciben cobro alguno. Esta gratuidad es aparente, sin embargo, porque las empresas necesariamente responderán acomodando su estructura de precios, por ejemplo, aumentando el precio para los tramos subsecuentes o eligiendo derechamente a la modalidad de cobro por minuto transcurrido.
Años atrás, en 2012, se instaló la preocupación de que muchos servicios de estacionamientos, ubicados en centros comerciales, supermercados o clínicas –que históricamente habían operado de forma gratuita– pasaban a una modalidad pagada.
Además, el servicio se prestaba con varias particularidades. Los cobros muchas veces se efectuaban por periodo anticipado (el conductor pagaba por más minutos de los que utilizaba) o se redondeaban los minutos en perjuicio del conductor, y –lo que generaba mayor inquietud desde la responsabilidad civil y la política de protección al consumidor– las empresas establecían en sus condiciones de contratación exenciones generales y que no eran responsables de robos o daños a los vehículos al interior de los recintos.
El SERNAC encabezó negociaciones y mesas técnicas con la Cámara Chilena de Centros Comerciales y autoridades ministeriales, consensuando algunas reglas para corregir los defectos aludidos, aunque estos convenios no serían respetados por muchas compañías. Esto se tradujo en una judicialización progresiva, trasladando varios de estos debates a tribunales.
La cuestión escaló al poder legislativo, y varios diputados presentaron en 2014 una moción parlamentaria para resolver definitivamente el asunto. Una de las dimensiones de interés para los diputados aludía al aparente vacío en las regulaciones urbanísticas, que no trataban la prestación obligatoria de estacionamientos como parte de las exigencias para construir y operar centros comerciales, clínicas u hospitales. Para los parlamentarios que defendieron el proyecto, contar con estacionamientos debía ser un servicio consustancial al funcionamiento de estos establecimientos y debía, por lo mismo, prestarse de forma gratuita.
El proyecto original contemplaba que algunos establecimientos, definidos en razón de sus rubros principales (clínicas u hospitales, centros comerciales, malls, strip centers, supermercados y otros similares), debían proveer servicios de estacionamiento en forma gratuita, al menos durante los primeros 30 minutos, y la misma gratuidad obligatoria para dos horas adicionales, si el usuario presentaba una boleta que comprobase haber adquirido un producto o servicio en el lugar principal.
La propuesta despertó la discusión en diversos aspectos, como era de esperarse. La obligación de prestación gratuita generó una ola transversal de críticas. Se planteó, por ejemplo, que significaba que los consumidores que no acudían en automóvil subsidiarían a quienes sí lo hacían. Además, proponer la gratuidad podía traer consigo aceptar una degradación en el servicio de estacionamiento en términos de calidad y nuevas inversiones, como iluminación y vigilancia del lugar.
Adicionalmente, una de las cuestiones que también levantó la tramitación legislativa –y fue comentada por las autoridades de transporte y medioambiente– era la señal que se daba en términos de fomento al uso del automóvil en desmedro de otros medios de transporte, con menores externalidades negativas (contaminación y congestión vial).
La tramitación legislativa finalmente modificó el proyecto original en varios aspectos, especialmente en el Senado, tras reuniones entre parlamentarios y representantes del poder ejecutivo de la época (quienes apoyaban la iniciativa solo parcialmente), que moderaron bastante la versión inicial y permitió una postura de consenso.
La gratuidad quedó entregada a la voluntad de las empresas como una modalidad alternativa (salvo para casos de urgencia en hospitales y clínicas). Cuando se optase por el cobro, este sólo podía efectuarse de dos formas: (i) cobro por minuto efectivo de uso del servicio y (ii) cobro por tramo de tiempo vencido, con un período inicial de media hora, y los siguientes tramos sin poder ser inferiores a diez minutos cada uno. Además, la nueva estructura de tarifas operaría para todo tipo de estacionamiento, y no sólo a aquellos complementarios a un establecimiento principal de giro distinto.
En resumen, en términos del esquema de cobro, la modificación se tradujo en pasar de un sistema de cobro anticipado, y de cobro según horario de demanda y disponibilidad de plazas, a uno de pago por estadía efectiva, sin poder hacer mayores distinciones, con las modalidades opcionales ya comentadas. Como adelantamos también, la modalidad de cobro por tramo, con los primeros treinta minutos definidos, significó igualmente otorgar una especie de gratuidad para quienes no prolongasen su estadía por esta primera media hora.
Como ya adelantamos, a solo meses de la entrada en rigor de la nueva legislación, los senadores Manuel José Ossandón (RN) y Felipe Harboe (PPD) hicieron denuncias a la FNE, por el alza significativa y simultánea de los precios de estacionamientos en distintos puntos del país. El SERNAC allegó también antecedentes conseguidos a partir de su propio monitoreo del cumplimiento de la ley, en donde constataba drásticas diferencias de precios (SERNAC, Nota de prensa y Presentación del 2017).
La FNE efectuó su análisis competitivo estándar, usando como base de la evaluación si concurrían infracciones de tipo ventas atadas o empaquetamiento, colusión o acuerdos anticompetitivos entre los operadores de estacionamientos y la posibilidad de una infracción por cobro de precios excesivos.
La figura de ventas atadas –vincular el servicio principal del establecimiento al servicio complementario de estacionamiento– fue desechada, puesto que el consumidor no está obligado a pagar el estacionamiento si desea adquirir los bienes o servicios del establecimiento principal. La colusión tampoco era una práctica que explicase las alzas de precio: la mayoría de los actores presuntamente involucrados siquiera eran competidores, en razón de las áreas geográficas en las que operaban.
Respecto a la existencia de precios excesivos, para investigar si la práctica podía ser sancionada, la FNE comparó los márgenes de una muestra de 309 estacionamientos, antes y después de la implementación de la ley (basada en la información de EBITDA), y observó que –en general– los mismos se habían mantenido constantes, sin diferencias estadísticamente significativas. Un segundo ejercicio, más complejo, consistió en comparar los distintos precios que cobraban los estacionamientos clasificados por grupos, pero, nuevamente esta indagación tampoco dio pistas de precios excesivos.
En síntesis, todas las infracciones fueron descartadas en el informe y a modo de comentario adicional, la autoridad se permitió recomendar una revisión de los criterios en los contratos de concesión, en el caso de los estacionamientos administrados por las municipalidades. En efecto, la investigación arrojó, tras distintos ejercicios de comparación, que las tarifas de los estacionamientos administrados por concesión eran más onerosas que las de los no concesionados.
Respecto al efecto que habría tenido el nuevo esquema de cobros exigido por la nueva normativa, la FNE concluyó que la adaptación unilateral de cada agente a la modificación legal era lo que probablemente había influenciado las alzas de precio percibidas por algunos. Es más, discrepó de la evaluación de las diferencias de precio efectuada por el SERNAC y matizó la conclusión de que los precios habían subido efectivamente.
En el informe de la FNE, un ejemplo interesante ilustraba cómo las empresas habrían podido adaptar sus decisiones al nuevo esquema propuesto por la ley, y así mantener sus ingresos totales. Los consumidores perjudicados y beneficiados en el nuevo esquema variaban respecto al estado anterior a la nueva legislación, en razón de que se pasó a un cobro por servicio “efectivamente entregado”. Esto habría significado que una porción de consumidores –aquellos que antes eran subsidiados por quienes pagaban por menos periodo del que efectivamente utilizaban– hayan percibido un alza en sus precios.
A más de cuatro años desde la vigencia de la ley sobre cobro de estacionamientos, si acaso la técnica regulatoria empleada por los legisladores fue la apropiada, e incluso si la finalidad que perseguían con la nueva tarificación se logró en algún grado, son preguntas pertinentes. Para la FNE, por de pronto, “los precios altos y bajos en este mercado responden a condiciones como la demanda, la disponibilidad de plazas para aparcar, la accesibilidad, el tipo de estacionamiento, los servicios aledaños y las preferencias de los usuarios”.
La nueva forma de cobro de los servicios podría incluso haber afectado los incentivos para abrir nuevas plazas, pero es algo que quedará en la penumbra sin un buen estudio de impacto regulatorio de la normativa (cuya ausencia también deja en evidencia el muchas veces escaso seguimiento de las intervenciones ex post a su implementación).
Por ahora podemos decir que Chile es de los pocos países donde se ha propuesto una regulación especial para la forma de cobro de los estacionamientos (junto a Argentina, España y Panamá), ya que la mayoría de las jurisdicciones comparadas dejan al libre juego de oferta y demanda la determinación de tarifas, y la responsabilidad entregada a la legislación civil y de consumidores (BCN, Informe “Cobro de estacionamientos. Legislación comprada” 2015).
FNE, Informe de archivo de investigación por eventual abuso en tarifas de estacionamiento. Rol 2426-17 FNE (22 de mayo, 2019). Ver aquí.
