Regulación y modelo económico en Chile: la mirada de Ricardo Paredes

2.09.2020

El pasado 26 de agosto, en el marco del Magíster en Regulación de la Universidad Adolfo Ibáñez, el actual ministro titular del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), Ricardo Paredes, conversó sobre regulación y modelo económico con el abogado Rodrigo Castillo, abogado y director del programa.

El economista se dio el tiempo para tratar temas tan diversos como el modelo y las estrategias regulatorias chilenas a partir de 1973, las decisiones que enfrentan quienes diseñan políticas públicas, la nueva figura del comercializador en el sector eléctrico e incluso algunas de sus preferencias para una nueva constitución.

La ambigüedad del “modelo”

Ricardo Paredes, economista de la U. de Chile y PhD en Economía de la Universidad de California (UCLA), introdujo su presentación refiriéndose a la ambigüedad de la expresión “modelo económico”, a la que tantas veces se acude en la discusión pública, usualmente con una connotación negativa. “Cuando uno se refiere al modelo muchas veces está hablando de algo medio abstracto. Una simplificación de la realidad”.

Para el economista, hablar en esos términos no tiene mucho sentido. Es necesario siempre delimitar el ámbito específico en que se está utilizando, dentro de una política pública particular o regulación, para entender sus consecuencias.

“La vida está entremedio. Difícilmente vamos a hallar un texto, un modelo, una constitución que nos diga todo. Hay que buscarlo”. En esa indagación –junto a Rodrigo Castillo, con quien prontamente publicarán un libro en estos tópicos– Paredes prefiere recurrir a la historia.

En este sentido, el Golpe de Estado en Chile es un hito, donde “se introducen algunos elementos bien distintivos, pero cuando empezamos a indagar bien, se desdibujan”. Para Paredes, el diagnóstico que precede a la estrategia regulatoria seguida en el país a partir de 1973 arrancó mucho antes. Un diagnóstico que constataba que los resultados de la participación del Estado en la economía no eran buenos –“y no solo ese Estado, sino que cualquier Estado”. Este diagnóstico fue el que se consolidó en 1973.

Al menos desde los años treinta hasta los setenta en Chile se vivió un proceso de creciente intervención estatal en materia económica, la que habría llevado a “más de 3 mil precios fijados, una gran cantidad de empresas intervenidas, un proceso de participación estatal, proveyendo el Estado distintos bienes o servicios” –indicó.

Paredes destacó también que la Unidad Popular tenía un programa enfocado en desactivar a los monopolios, pero no así la claridad suficiente sobre la forma en que esto podía realizarse.

De esta manera, aunque en 1973 se inicia un proceso de desregulación, la liberalización de esos 3 mil precios –ejemplifica Paredes– no es algo propio del modelo chileno en particular.  “Ningún país socialdemócrata –tan popular que está ser socialdemócrata ahora– diría que tener 3 mil precios fijados era socialdemócrata”.

Reglas claras versus discrecionalidad

Luego a partir del 73 surge la pregunta por cómo debía llevarse a cabo esta desregulación. Aunque no había una forma obvia, existía una profunda desconfianza por la capacidad del Estado en términos económicos. Es interesante –indica Paredes– que el proceso de desregulación chilena esté encabezado por los militares, que responden a una organización centralista y estatal.

El expositor se detuvo en la normativa arancelaria como ejemplo de aplicación de esta nueva lógica que gobernaría la regulación chilena. Hasta entonces, los distintos aranceles respondían antes al lobby de grupos de presión, gremios, sindicatos o a la mayor cercanía con los gobiernos de turno, que a una racionalidad económica: “había un conjunto de industrias muy protegidas” –señaló.

Esto contradice, según Paredes, la idea de que el modelo chileno se impuso para proteger a los empresarios. La lectura del economista es que los nuevos aranceles se modifican con una regla pareja, con un cargo fijo del 10% –similar a lo que sucedió con el impuesto al valor agregado– por desconfianza hacia el rol del Estado. “Es una atada de manos del gobierno; cuando el gobierno se compromete, evita la presión y el lobby”, privilegia las reglas y no entra a discriminar por criterios.

Otro ejemplo más sutil de la misma tendencia sería el caso de las evaluaciones técnicas de proyectos por parte de ODEPLAN (actual Ministerio de Desarrollo Social), cuya función en el diseño de políticas limitó la incidencia que podrían tener otros actores del mundo político. Para Paredes, esto también muestra un intento por reducir la discrecionalidad del Estado. El lema sería que “más vale un mundo de manos atadas que un mundo discrecional”.

La regulación de monopolios naturales también habría seguido una suerte similar, sujetando los servicios a reglas “extremadamente rígidas” en su tarificación. Otros ejemplos que Paredes mencionó, muchos de ellos profundizados en democracia, sería el caso del rol del Banco Central y del Código de Aguas “donde se le saca la discrecionalidad a la Dirección General de Aguas para entregar mercedes y se le obliga a darlas por default”.

“Podemos hablar de cuáles son los problemas que esto trajo, pero lo cierto es que es una regla que limita la discrecionalidad” –recalcó.

Libre competencia como la excepción

De acuerdo a Paredes, el mundo antimonopolios sería el lugar donde esta tendencia de poner freno a la discrecionalidad no se habría puesto en práctica, aunque reconoció que la explicación de este fenómeno no es sencilla.

“Tal vez el gran tema es el conocimiento que había y que hay a la fecha de que una regla de la razón es mucho más virtuosa que una regla per se de ilegalidad o de tipificación de ciertas conductas”. De esta forma, la comisión (o el TDLC, en la actualidad) evaluarían con amplio margen la conveniencia de intervenir en razón de los méritos de cada caso.

“No me atrevo a decir qué es lo que hace tan distinto a este sector”. En su momento, “se dejó una institucionalidad con pocos dientes. Se soltó al león, pero el león no tenía dientes”. Esta situación habría cambiado al día de hoy, donde el economista aprecia un avance en la normativa y en las instituciones, que comienzan a adquirir más poder con la nueva legislación.

En definitiva, de acuerdo a Paredes, en el diseño de regulaciones y políticas públicas existe un trade-off importante entre “atarte de manos y no actuar bien en algunas circunstancias, pero evitando el costo de sucumbir al lobby o a la presión”, y la pregunta relevante sería “hasta qué punto tiramos la cuerda en un sentido y otro”.

Comercializador eléctrico y nueva constitución

Una de las preguntas del público trató el tema de la nueva figura del comercializador en la distribución eléctrica, si mejoraría la eficiencia y de si acaso era conveniente establecer una regla de prohibición de integración vertical. En este punto Paredes fue cauto y recordó su experiencia en la discusión del operador local de larga distancia y también en el sector eléctrico, en los años noventa, en donde él era escéptico de que una desintegración vertical traería una solución a todos los problemas –manifestó.

“Hay mucha gente y papers que muestran que bajo ciertos comportamientos y bajo ciertas actitudes, bajo ciertos esquemas de trabajo, la integración vertical es bien catastrófica (…) Soy más bien escéptico de que la integración vertical sea nefasta, pero hay ciertos casos en que sí” –enfatizó. En otras palabras, la integración en ocasiones podría ayudar, pero no es sencillo establecer una regla fija a su respecto. El camino para evaluarlo está en contrastar las sinergias de estar integrado versus los mecanismos específicos que pueden ser utilizados para desviar clientes, de beneficiar la red propia o de no permitir competencia –explicó el economista.

A propósito de la discusión constitucional, también surgió la pregunta por los rasgos del modelo que debieran mantenerse en una eventual nueva carta fundamental. Paredes comentó que la autonomía del Banco Central era un elemento muy importante, no solo para la estabilidad macroeconómica sino también por la de los mercados específicos. “La incertidumbre macro destruye mucho comercio. Destruye mercados. La autonomía del Banco Central ha permitido la estabilidad”.

Otro aspecto que destacó el economista es la garantía sobre el derecho de propiedad, que en Chile hace una diferencia muy grande, porque es muy preciso y aun así permite intervenciones por función social e incluso la expropiación. “No creo que sea bueno relativizarlo” –puntualizó.

Enlaces relacionados:

CeCo UAI “El perfil de los nuevos ministros del TDLC: Opción por la experticia”. Ver aquí

JTO

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