El gobierno británico da un sí a la CMA

El pasado 27 de noviembre, el gobierno británico dio a conocer su respuesta a las recomendaciones realizadas por la autoridad de competencia, la Competition and Markets Authority (CMA), en su estudio de mercado sobre plataformas online y publicidad digital, publicado en julio pasado.

En su documento, el poder ejecutivo reconoció la ineficacia de las actuales herramientas de competencia para abordar los daños sistémicos asociados a las plataformas digitales dominantes y apoyó la idea de establecer un nuevo régimen pro competitivo para los mercados de publicidad digital, búsqueda general y redes sociales.

A juicio del gobierno británico, de ser cuidadosamente implementado y aplicado, dicho régimen estimulará la innovación y el crecimiento de la economía, promoverá la salud económica general del sector publicitario; protegerá a los usuarios de prácticas injustas y explotativas; aumentará el control de los mismos sobre sus datos y ayudará a la sostenibilidad de los medios de comunicación.

El estudio de la CMA

Durante los últimos años, la CMA ha enfrentado una serie de casos relevantes en materia de economía digital, debiendo adaptar su análisis a este nuevo contexto.

En julio del 2019, la agencia publicó su estrategia en mercados digitales.

Dicha estrategia siguió de cerca las recomendaciones hechas por el Furman Review ­(2019), reporte encargado por la CMA el año 2018 al Panel de Expertos en Competencia Digital -presidido por el profesor Jason Furman- cuya principal propuesta fue la elaboración de un estudio de mercado sobre plataformas online y publicidad digital.

El estudio fue publicado el 1 de julio de 2020, enfocándose en tres grandes temas:

• El poder de mercado de las plataformas digitales que se financian mediante publicidad online y las fuentes de dicho poder;
• El control de los consumidores sobre el uso de sus datos por parte de las plataformas; y
• Si la falta de transparencia, conflictos de interés y apalancamiento del poder de mercado de las plataformas debilita la competencia en la publicidad digital.

En línea con el Furman Review, la CMA concluye que el mercado de publicidad digital posee una serie de características que pueden derivar en su cierre en favor de un pequeño número de ganadores. Los principales factores serían efectos de red, relevancia de los datos, economías de escala y alcance, comportamiento de los consumidores, poder de las configuraciones predeterminadas y el rol de los ecosistemas.

De acuerdo con la CMA, tanto Google como Facebook detentan un poder de mercado significante. El primero, en el mercado de búsqueda general y publicidad en búsquedas, mientras que la segunda, en el mercado de redes sociales y publicidad gráfica.

Lo anterior, de acuerdo a la autoridad, deriva en daño a los consumidores y empresas, al reducir la innovación y calidad de los servicios, el control sobre los datos y al aumentar los precios.

La agencia británica realizó cuatro recomendaciones al gobierno para abordar la fuente de poder de mercado y comportamiento de las plataformas:

• La implementación de un código de conducta pro competitivo para plataformas digitales con posición estratégica en el mercado –strategic market status (SMS)– que tenga como objetivos el comercio justo, opciones abiertas, confianza y transparencia. De acuerdo con la CMA, es muy probable que Facebook y Google sean designadas dentro de esta categoría;
• La creación de una Unidad de Mercados Digitales (DMU, por sus siglas en inglés) para que indique qué plataformas tienen la calidad de SMS, introduzca y administre el código y elabore una guía detallada de orientaciones;
• Entregar a la DMU los poderes necesarios para aplicar de forma oportuna los principios que informen el código de conducta y para modificarlos de acuerdo a la evolución de los mercados. Entre dichos poderes se encuentran bloquear y revertir decisiones de las empresas con SMS, ordenar conductas y aplicar sanciones pecuniarias; y
• Entregar a la DMU los poderes necesarios para introducir una serie de intervenciones pro competitivas, como exigir acceso a los datos, mayor interoperabilidad, cambiar configuraciones predeterminadas e imponer remedios de separación.

La respuesta del gobierno

El gobierno británico parte destacando el valor que tienen los servicios de búsqueda, redes sociales y publicidad online que ofrecen las plataformas, los cuales han transformado nuestras vidas y economía. Sin embargo, reconoce los problemas identificados por la CMA.

En este sentido, indica que el estudio contribuye al creciente consenso en cuanto a las consecuencias negativas que se derivan de la concentración de poder en un número reducido de empresas tecnológicas ­-Furman Review (2019), Reporte Stigler (2019), el «Competition policy for the digital report» de la Comisión Europea (2019), y el «Investigation of Competition in Digital Markets report” del Congreso de EE.UU. (2020)-.

A continuación, repasamos cada una de sus respuestas:

1. Código de conducta y posición estratégica en el mercado (SMS)

El gobierno concuerda con que la introducción de un código de conducta protegerá la competencia en los mercados digitales.

Además, indica que permitirá atender a la recomendación hecha por el Cairncross Review -reporte encargado por la CMA el año 2018 a Dame Frances Cairncross sobre la sostenibilidad del periodismo en el Reino Unido- en cuanto a introducir códigos que rijan la relación entre las plataformas digitales y los medios de comunicación (para conocer más sobre los medios de comunicación y plataformas digitales, ver investigación CeCo, aquí).

La Digital Markets Taskforce -creada a principios de este año- será la encargada de aconsejar al gobierno respecto del potencial diseño e implementación del código y en la designación de las empresas con la calidad de SMS.

De acuerdo al ejecutivo, el código entregará a las empresas con poder de mercado sustancial y permanente, directrices claras respecto a qué conductas son aceptables al interactuar con clientes, usuarios y competidores. Así, abordará posibles conductas anticompetitivas y aumentará las alternativas y el control de los consumidores.

2. Creación de una Unidad de Mercados Digitales para introducir y mantener el código

El gobierno británico coincide con la necesidad de establecer una Unidad de Mercados Digitales (DMU) para introducir, mantener y aplicar el código de conducta.

La DMU será establecida a partir de abril de 2021 dentro de la CMA, para trabajar sobre la base de lo ya realizado por la Digital Markets Taskforce y comenzar a hacer operativos los elementos claves del régimen. Su estructura y funciones serán sujetas a consulta a principios de 2021 y se legislará a penas los tiempos parlamentarios lo permitan.

Además, el gobierno implementará acuerdos que permitan la cooperación entre reguladores y aseguren que el nuevo régimen sea coherente y efectivo.

Para esto, trabajará con el Digital Regulation Cooperation Forum (integrado por la CMA, la Information Commissioner’s Office y la Office of Communications) para asegurar una adecuada coordinación, capacidad y claridad en la regulación de los mercados digitales.

3. Poderes para aplicar el código

El gobierno británico considera que las normas que rijan el comportamiento de las plataformas con SMS deben ser obligatorias. De lo contrario, no se crearán los incentivos suficientes para desalentar conductas anticompetitivas.

Al respecto, se refiere al caso de Australia, en que los intentos de aplicación de un código no obligatorio –ver nota CeCo, aquí– han demostrado las dificultades para alcanzar acuerdos.

A juicio del gobierno, la aplicación de un código imperativo entregará claridad y generará confianza en los servicios financiados mediante publicidad online, promoverá la salud general del ecosistema del sector publicitario, desincentivará las prácticas anticompetitivas y asegurará que aquellos consumidores y negocios que dependen de las plataformas dominantes sean tratadas de forma justa.

También enfatizó que tendrá especial consideración con la naturaleza de los poderes y la interacción entre estos y la actual regulación.

4. Intervenciones pro competitivas

De acuerdo con el gobierno británico, las medidas propuestas por la CMA tienen el potencial de abordar las fuentes de poder de mercado de las plataformas y transformar de forma positiva la innovación y crecimiento en la economía digital.

Sin embargo, y si bien en principio coinciden con la necesidad de entregar poderes pro competitivos a la DMU, argumentan que estas intervenciones son complejas y conllevan significantes riesgos de política e implementación.

Por lo mismo, consideran que se necesita de un mayor trabajo para entender los posibles beneficios, riesgos y consecuencias no deseadas de las intervenciones propuestas.

Para lo anterior, el gobierno indica que atenderá a los consejos de la Digital Markets Taskforce, a las conclusiones de la consulta sobre la National Data Strategy y la visión de los agentes económicos.

Enlaces relacionados:

Department for Business, Energy & Industrial Strategy, Department for Digital, Culture, Media & Sport – Response to the CMA’s market study into online platforms and digital advertising. Ver aquí