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Como tuvimos la oportunidad de comentar en la primera columna sobre el rol del Tribunal Constitucional (TC) en materia de libre competencia, ese tribunal superior ha cumplido una función esencial, y técnicamente correcta respecto del entendimiento procesal civil de las instituciones procesales de libre competencia. En esta oportunidad se profundizará en esa idea a propósito de dos casos de inaplicabilidad por inconstitucionalidad resueltos respecto de importantes procesos contenciosos de libre competencia.
Comenzaré el análisis con el caso presentado por la Asociación de Futbol Profesional (“ANFP”), que reclamó la inconstitucionalidad de una norma sobre ejecución de sentencias condenatorias (rol TC 13047-22). Al respecto, determinar la naturaleza jurídica de las instituciones procesales en esa etapa del procedimiento es crucial porque si el marco conceptual es de tipo procesal penal, entonces, aplicará el conjunto de garantías asociadas a la ejecución de decisiones propias del ius puniendi estatal. Cabe recordar que, en esta sede (penal), la proporcionalidad juega un rol mucho más intenso que en materia civil, donde se persigue el cumplimiento de obligaciones de dar, hacer o no hacer.
«a partir del repaso realizado sobre decisiones de libre competencia en sede de inaplicabilidad por inconstitucionalidad se puede concluir que existe una línea continua de precedentes del TC que han reforzado sucesivamente la naturaleza procesal civil del procedimiento contencioso de libre competencia, en aspectos tradicionalmente muy sensibles como el debido proceso, las sanciones y los mecanismos de ejecución».
En concreto, la acción objetó de inaplicabilidad por inconstitucionalidad la norma del inciso 3° del artículo 28 del DL 211, en el marco de la tramitación de la causa rol C-343-2018 del TDLC, donde la recurrente había sido sancionada a pagar una multa a beneficio fiscal de 3145 UTA.
En tal acción constitucional, la ANFP señaló que el TDLC dispuso que debía pagar la multa a la que fue condenada en un plazo de 10 días hábiles, bajo apercibimientos de multa o arresto hasta por 15 días hábiles. Frente a lo anterior, la condenada pidió al TDLC que oficiara a la Tesorería General de la República (“TGR”) para que procediera al cobro de la multa y así plantear un plan de pago. Sin embargo, el TDLC rechazó esa petición, sosteniendo que el artículo 28 del DL 211 consagra reglas especiales de cumplimiento de multas, no dándose uno de los requisitos para que la TGR procediera al cobro.
Luego de rechazarse diversos recursos, la ANFP presentó una acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad sosteniendo que se vulneraban una serie de garantías constitucionales: (a) el artículo 19 N° 3 inciso 5° de la Constitución en atención a que la norma del DL 211 permitiría apremios “sin forma de juicio”, procediendo de plano; (b) el artículo 19 N° 2 y 3 de la Constitución, debido a que la norma referida no señala parámetros que distingan cuándo aplicar arrestos o multas y cómo determinar la extensión del apremio; (c) el artículo 19 N° 1 en relación con los N° 2 y 7 del mismo artículo de la Carta Fundamental, que proscriben los apremios ilegítimos y que se infringiría al imponerse una sanción gravosa respecto de quien ha manifestado disposición de pagar; y, (d) artículo 19 N° 3 de la Constitución, porque la norma objetada permite apremiar al representante legal de una persona jurídica extendiendo a esa persona natural consecuencias sancionatorias sin atender a los principios de culpabilidad y responsabilidad personal.
Pues bien, el Excmo. Tribunal Constitucional, por unanimidad, rechazó las alegaciones anteriores y, con ello, fortaleció la ejecución de las decisiones de libre competencia. Como primera cuestión relevante, aclaró que las medidas de apremio no tienen necesariamente una naturaleza penal, a diferencia de la prisión o la detención. En este sentido, su propósito se encuentra en conminar “el cumplimiento de una obligación legal” que cesa o se extingue “como tal obligación, lo que no ocurre en el ámbito de las sanciones penales”. En este sentido, el Excmo. Tribunal Constitucional aclaró el sentido y alcance de la palabra “arresto”, entendiéndola como una restricción o limitación a la libertad personal, pero que corresponde a un mecanismo legítimo en la medida que: “(…) una ley lo prescriba, mediante una orden expedida por un funcionario público facultado para hacerlo y previa intimación legal de la misma”.
Como consecuencia de lo anterior, la libertad personal puede ser restringida cuando existe una resolución que ordena el cumplimiento de una decisión firme y ejecutoriada, siendo tal resolución una manifestación de la facultad de imperio de los tribunales que tiene su fuente en el artículo 76 de la Constitución Política de la República. De esta forma, es improcedente sostener que se vulneren los principios de culpabilidad y de responsabilidad, toda vez que, el apremio cumple un fin compulsivo para dar efectividad a la sanción impuesta. De hecho, la duración de ese apremio está determinado por la satisfacción de la multa.
Esta decisión del TC es relevante porque reintroduce en libre competencia la discusión sobre la naturaleza de las medidas que autoriza imponer el artículo 26 del DL 211. Sobre tal discusión el único pronunciamiento conceptualmente acabado fue dado en el voto de prevención de la Sentencia 160/2017 del TDLC, de los ministros Javier Tapia y Jaime Arancibia, quienes sostuvieron que la normativa de libre competencia consagra obligaciones típicamente civiles de dar, hacer o no hacer con miras a prevenir y corregir las inejecuciones de esas obligaciones. La decisión del Excmo. Tribunal Constitucional resulta acorde con esa determinación al sostener que las medidas de apremio presentan una naturaleza ejecutiva de obligaciones y no requerimientos o imposiciones derivados del ius puniendi estatal.
Finalmente, se debe indicar que la sentencia del TC que se analiza en esta columna sigue los precedentes examinados en el comentario previo sobre esta materia, acerca de que las garantías de debido proceso en materia de libre competencia deben ser moduladas de acuerdo con lógicas procesales civiles, donde las exigencias de debido proceso presentan un menor nivel de protección que aquellas de tipo procesal penal. Lo anterior, se manifiesta en el caso ANFP en el razonamiento formulado por el Excmo. Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad de la frase “sin forma de juicio”. Sobre este punto, se indicó que el TDLC realizó un juicio de ponderación en el caso concreto al oírse a la ANFP en el cumplimiento incidental. De esta forma, bastaría una instancia mínima de bilateralidad para entender que se cumplen con las garantías necesarias en la materia.
Ahora bien, el entendimiento procesal civil a propósito de las sanciones del procedimiento contencioso de libre competencia se ratificó en la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad (tramitada en la causa rol TC 9097-2020-INA) presentada por un ejecutivo de una de las empresas requeridas en el llamado “Cartel del Fuego”. En la acción de inaplicabilidad por inconstitucional se objetaba el artículo 26 letra c) párrafo primero, oración final del DL 211, norma que señala que respecto de “las multas aplicadas a personas jurídicas, responderán solidariamente del pago de las mismas sus directores, administradores y aquellas personas que se hayan beneficiado del acto respectivo, siempre que hubieren participado en la realización del mismo”. La acción sostenía que esa norma infringía la garantía de un justo y racional procedimiento, consagrados en el artículo 19 N° 3 inciso 6° de la Constitución, en lo referente al principio ne bis in idem, y al principio de proporcionalidad.
En cuanto al principio ne bis in idem, el reclamante sostuvo que el requerimiento de la FNE se centra en su responsabilidad personal por hechos que ejecutó como personero de Inaer, al tiempo que su responsabilidad solidaria se basa en esos mismos hechos atribuidos a tal empresa. Así, se produciría una doble sanción a un mismo sujeto, por un mismo hecho y bajo un mismo fundamento. En lo referente al principio de proporcionalidad, el reclamante argumenta que la FNE especificó una multa por su responsabilidad personal de 60 UTA, determinando el disvalor de su conducta respecto de su acción como ejecutivo; sin embargo, a la vez, la FNE pretende que se aplique solidariamente una multa de 3.000 UTA, que es 50 veces el valor que se pretende imponer por su responsabilidad personal.
De esta forma, el asunto recaía en determinar si la norma que consagra la solidaridad de un ejecutivo de una persona jurídica, cuando ambos son emplazados en el proceso contencioso de libre competencia, constituye una sanción (en cuyo caso se verificaría una infracción al ne bis in idem), o bien, una garantía (en cuyo evento no se produciría tal vulneración).
El Excmo. Tribunal rechazó la acción de inaplicabilidad sosteniendo que la multa que se puede aplicar a la persona jurídica es indudablemente una sanción civil, pero que la solidaridad pasiva en el pago de una multa (que es lo que vincula al reclamante con la cuestión de constitucionalidad), no es una sanción, sino que, una garantía. De esta forma, no corresponde entrar al fondo de la discusión planteada por el requirente porque no se dan los supuestos basales para estar en presencia de una discusión de ne bis in idem y de proporcionalidad porque no coexisten dos sanciones en juego en la norma objetada.
En sus fundamentos, el Excmo. Tribunal Constitucional, al igual como argumentó respecto de las medidas de apremio, expuso que la solidaridad perseguía dar efectividad a las obligaciones que emanan de la sentencia dictada en el procedimiento contencioso de libre competencia, sosteniendo que: “La solidaridad pasiva en el pago de una multa no constituye sanción. La solidaridad pasiva es un mecanismo de responsabilización para asegurar el cumplimiento de las obligaciones… En ningún caso opera como sanción, ya que su aplicación no deriva del incumplimiento de normas de comportamiento debido”.
La naturaleza procesal civil de la norma sancionatoria que se examina surge, además, del contenido del voto de disidencia que, a diferencia de la decisión de mayoría, no dudó en calificar la norma objetada como “respuesta punitiva del Estado”, concluyendo que no estamos en presencia de una garantía, sino que, de una sanción. Pues bien, que este último entendimiento haya concluido que estamos en presencia de una norma de naturaleza penal, reafirma que la posición mayoritaria consideró lo contrario.
De esta forma, a partir del repaso realizado sobre decisiones de libre competencia en sede de inaplicabilidad por inconstitucionalidad se puede concluir que existe una línea continua de precedentes del TC que han reforzado sucesivamente la naturaleza procesal civil del procedimiento contencioso de libre competencia, en aspectos tradicionalmente muy sensibles como el debido proceso, las sanciones y los mecanismos de ejecución.
Lo anterior, invita a que las acciones que eventualmente puedan intentarse en sede de inaplicabilidad por inconstitucionalidad realicen un esfuerzo para salir de la discusión tradicional de aplicación del derecho administrativo sancionador y de todas las variantes terminológicas a las que conduce el ius puniendi estatal. Según lo expresado, esas líneas argumentativas carecen de reconocimiento ante el Excmo. Tribunal Constitucional. La discusión parece requerir un esfuerzo conceptual mayor en relación con la manera en que las garantías de debido proceso se reconducen a estándares procesales civiles donde subyace una cierta igualdad entre las partes y no una relación asimétrica típica del proceso penal y sus derivaciones sancionatorias.
