Dumping

El dumping genera distorsiones relevantes en el comercio internacional al introducir bienes a precios artificialmente bajos. Esto quiere decir que el precio de importación del bien es: (i) inferior al precio con el que se comercializa en el país de origen (exportador), o (ii) inferior al costo de producción del producto en el país de origen (considerando un margen razonable de utilidad). De esta manera, el dumping puede afectar directamente a las industrias locales del país importador, que no pueden igualar los precios “subsidiados” del bien importado sin comprometer su viabilidad financiera. Como advierte Crowley (2004, Federal Reserve Bank of Chicago), aunque los consumidores pueden beneficiarse de estos precios más bajos, el impacto recae en los productores nacionales, que ven reducida su capacidad de competir.

El dumping puede generarse por varias razones, como la acumulación de stocks (que ocurre cuando un país produce en exceso) y los subsidios estatales. Estos últimos pueden definirse como una contribución financiera otorgada por una entidad pública extranjera que beneficia a una empresa exportadora ubicada en dicho país (ver nota de Daniela Gorab: Distorsiones de precios en el comercio internacional: La Comisión Antidistorsiones y el rol de las autoridades de competencia frente a subsidios y dumping). Cabe agregar que, a diferencia de la liquidación de stock, los subsidios suelen obedecer a una estrategia de largo plazo del país que los otorga, normalmente asociados a una determinada política industrial para promover el desarrollo de un sector específico (y, por ello, resulta más problemática para las reglas del comercio internacional).

En los últimos años, el uso de subsidios ha crecido no solo en número, sino también en magnitud económica. Según el informe UNCTAD (2023), mientras las exportaciones mundiales se han mantenido relativamente estables desde 2011, el número de medidas de subsidios prácticamente se triplicó entre 2009 y 2020, superando las 8.000 intervenciones. Además, según advierte la UNCTAD, este tipo de intervenciones son hoy la categoría más significativa de distorsión comercial, superando ampliamente a los aranceles, y generan fricciones crecientes en el ámbito multilateral al afectar la y desplazar producción hacia empresas subsidiadas en detrimento de terceros países (UNCTAD, 2023, p. 17). Al entregar respaldo financiero sostenido, se refuerza la posición de mercado de la empresa beneficiada por el subsidio, dificultando la entrada de nuevos actores, especialmente en industrias con altos costos hundidos o economías de escala (para más información sobre los efectos de los subsidios en la competencia, ver nota CeCo).

El dumping y los precios predatorios son prácticas que, aunque comparten ciertas similitudes en sus efectos económicos, se enmarcan en regulaciones distintas y tienen diferencias conceptuales importantes.

El dumping ocurre en el contexto del comercio internacional y se configura cuando un producto es exportado a un precio inferior al “valor normal” con que dicho producto se vende en el mercado interno del país de origen. Su tratamiento está regulado por instrumentos multilaterales, como el GATT. Es importante aclarar que, bajo la regulación de estos tratados, el dumping no necesariamente supone que el precio de importación sea inferior a los costos de producción del fabricante, ni tampoco que esta última sea dominante.

Por otro lado, los son una conducta sancionable en el derecho de la libre competencia, constituyendo un abuso de posición dominante de carácter exclusorio. Así, a diferencia del dumping, los precios predatorios requieren demostrar que: (i) la empresa que los cobra tiene una , (ii) los precios se encuentran por debajo de algún parámetro de costos (p. ej., costo medio variable), y (iii) la empresa tiene la capacidad para recuperar las pérdidas sufridas por vender bajo costo, una vez que los competidores han salido del mercado (este último requisito ha sido exigido por la jurisprudencia de la EE.UU., pero no de la UE). La literatura económica ha señalado que un factor estructural que explica la racionalidad de cobrar precios predatorios es la existencia de , que deben ser lo suficientemente altas para impedir el ingreso de nuevos actores cuando los precios aumenten.

De este modo, desde una perspectiva conceptual, la sanción de los precios predatorios está ligada a la protección del proceso competitivo y el bienestar del consumidor (evitando que estos queden frente a un monopolio con el poder de extraerles su excedente). En cambio, la política antidumping descansa en el interés de los países de proteger su industria nacional, ya sea por razones de empleo, crecimiento económico u otras (de hecho, las medidas antidumping usualmente son promovidas por industrias que enfrentan mercados en declive; Cossío, 2006). Además, la política antidumping también alude a nociones de “justicia” o “lealtad” en las relaciones comerciales internacionales.

Ahora bien, sin perjuicio de las diferencias entre el dumping y los precios predatorios, ambas prácticas pueden generar efectos similares desde el punto de vista económico, al distorsionar el funcionamiento competitivo de los mercados, desplazar a rivales eficientes y permitir la posterior recuperación de rentas mediante precios supra-competitivos. En este sentido, el dumping puede actuar como una forma de predación, especialmente cuando es sostenido en el tiempo y financiado por subsidios estatales que permiten mantener precios artificialmente bajos.

A continuación, se abordará el rol que los países otorgan a las agencias o comisiones antidumping (o “antidistorsiones”) en cuanto a si este es consultivo o decisorio (vinculante), y luego se hará referencia a la integración de dichas entidades (en cuanto a los miembros que la componen).

Si bien la cantidad de organismos encargados de investigar el dumping varía según la jurisdicción, en la mayoría de los casos estos cumplen un rol consultivo. Esto quiere decir que sus decisiones no tienen fuerza vinculante, sino que solo constituyen recomendaciones al ministerio competente, o incluso al Presidente de la República, para que a su vez sean estos los que adopten la decisión definitiva a través de un decreto. Por ejemplo, en el caso de Chile, en caso de que la Comisión Antidistorsiones constate que existió dumping, debe recomendar al Presidente de la República (a través del Ministerio de Hacienda), la imposición de una medida antidumping (art. 9 del DFL 31/2005).

No obstante, en algunas jurisdicciones el órgano encargado de investigar sí tiene un rol decisorio y vinculante. Este es el caso de la Comisión Europea (en la Unión Europea). Este órgano, que funciona como el “brazo ejecutivo” de la Unión Europea, tiene la facultad de iniciar investigaciones de oficio o a solicitud de parte y, una vez concluidas, imponer las medidas antidumping pertinentes. Asimismo, los Estados miembros pueden participar en la discusión y asesoría para la adopción de ciertas decisiones a través del Comité de Instrumentos de Defensa Comercial (Biblioteca del Congreso Nacional, 2024, pp. 16).

Otro ejemplo de órgano con poder decisorio (vinculante) es Perú, con la Comisión de dumping, subsidios, y eliminación de barreras comerciales no arancelarias, que forma parte del INDECOPI. Este órgano resolutivo tiene por función velar por el cumplimiento de las normas destinadas a prevenir y corregir el daño en el mercado provocado por conductas de dumping o subsidios, a través de la imposición de medidas.

Australia

En Australia, la Comisión Antidumping (“Anti-Dumping Commission” en inglés), que asesora al Ministro de Industria y Ciencias en materia de distorsiones al comercio, está integrada por cuatro personas: un comisionado que preside la Comisión, dos comisionados adjuntos en las áreas de investigación y de estrategia y operaciones, y un director ejecutivo en asuntos jurídicos. El comisionado principal es designado por el Ministro de Industria y Ciencias, por un periodo de 5 años (Customs Act 1901 (consolidated as of March 2, 2019), Volume 3: sections 269SM–279 Schedule,pp. 14).

De manera complementaria a la Comisión Antidumping, opera el Panel de Revisión Antidumping (“Anti-Dumping Review Panel” en inglés), encargado de revisar las decisiones adoptadas tanto por la Comisión como por el Ministro de Industria y Ciencias, pudiendo confirmarlas, revocarlas o recomendar su modificación. Este panel está compuesto por un presidente y cuatro miembros, también designados por el Ministro, con un periodo máximo de 3 años en el cargo (Customs Act 1901 (consolidated as of March 2, 2019), Volume 3: sections 269SM–279 Schedule, pp. 186).

Adicionalmente, la Comisión de Productividad (“Productivity Commission” en inglés) evalúa si se han producido aumentos imprevistos en las importaciones que puedan amenazar a la industria nacional, requisito previo para la adaptación de medidas de salvaguardia (The Senate, Economics References Committee, Australia’s steel industry: forging ahead pp. 83-106). Esta Comisión está principalmente integrada por un presidente, un vicepresidente, comisionados, y otros funcionarios especializados en el ejercicio de sus funciones, cuyos miembros son nombrados por el Gobernador General.

Perú

En Perú la Comisión de dumping, subsidios, y eliminación de barreras comerciales no arancelarias está compuesta por 4 miembros, quienes designan entre ellos al presidente y vicepresidente, por un periodo de un año, con posibilidad de reelección. Los miembros como tal son designados por el Consejo Directivo del INDECOPI, por un periodo de cinco años, también con posibilidad de reelección (ver artículos 21 y 22 del Decreto Legislativo N°1033, que aprueba la Ley de Organización y Funciones del INDECOPI).

EE.UU.

En Estados Unidos, intervienen al menos dos organismos relacionados con la adopción de medidas antidumping, con competencias complementarias. Por un lado, el Departamento de Comercio se encarga de examinar las importaciones investigadas para determinar si han sido objeto de dumping o subvenciones, y, en caso afirmativo, establece el margen de dumping o el monto del subsidio correspondiente.

Por otro lado, la Comisión de Comercio Internacional (“International Trade Commission” o “USITC” en inglés), determina si acaso la industria nacional se ha visto afectada o amenazada por aquellas importaciones. Esta última se compone de 6 miembros que son designados por el Presidente de EE. UU. y posteriormente, confirmados por el Senado, por un periodo de 9 años. El presidente y el vicepresidente de la Comisión son también designados por el Presidente de los EE. UU., sirviendo en el cargo por un lapso de 2 años (United States International Trade Commission, Annual Performance Plan, FY 2023-24 and Annual Performance Report, FY 2022, pp. 5-6).

Si ambos organismos constatan la existencia de dumping, el Departamento de Comercio dicta una orden de derechos antidumping o compensatorios, para compensar el perjuicio generado según corresponda, conforme al Título VII de la Ley de Aranceles de 1930 (Understanding Antidumping & Countervailing Duty Investigations, United States International Trade Commission).

Por otro lado, en virtud de la Sección 131 de la Ley de Comercio de 1974, la Comisión de Comercio Internacional puede formular recomendaciones al Presidente sobre las consecuencias económicas derivadas de modificar derechos u otras barreras al comercio en materia arancelaria o no, tanto para la industria nacional como para los consumidores. Además, la Comisión realiza investigaciones de salvaguardia de acuerdo con los artículos 201 a 204 del mismo cuerpo legal (Biblioteca del Congreso Nacional, 2024, pp. 9-15).

El GATT fue incorporado al ordenamiento jurídico chileno mediante el Decreto con Fuerza de Ley N°31 del Ministerio de Hacienda, que aprueba la Ley N°18.525, que regula la importación de mercancías. Su artículo 9 creó la Comisión Antidistorsiones, organismo técnico encargado de asesorar al Presidente de la República en estas materias. Por su parte, el del Ministerio de Hacienda, que aprueba el Reglamento Antidistorsiones, resulta clave, ya que en él se establece la forma en que los procedimientos previstos en el GATT son aplicados por la Comisión.

El artículo 3° del Decreto N° 1.314, dispone que la Comisión Antidistorsiones está compuesta por ocho miembros, de los cuales tres no forman parte del gobierno central: el Fiscal Nacional Económico y dos representantes del Banco Central (designados por su Consejo). Los otros cinco miembros forman parte del gobierno central, pues son funcionarios de ministerios específicos: uno de Relaciones Exteriores, uno de Hacienda, uno de Economía, Fomento y Turismo, uno de Agricultura y, por último, el Director Nacional de Aduanas, que a su vez depende del Ministerio de Hacienda (art. 1 de Ley Orgánica del Servicio Nacional de Aduanas). Cada uno de los miembros “ministeriales” es designado mediante resolución de su respectiva institución.

Cabe advertir que la composición de la Comisión Antidistorsiones ha sido objeto de discusión, en el sentido de que algunos han señalado que esta entidad debería tener un perfil más técnico (y menos político) (ver columna de C. Agostini: “Huachipato: Libre Competencia, Desempleo, Presiones y Rol del Estado”). Otros han cuestionado la participación del Banco Central, dado que las materias encomendadas a la Comisión, como el dumping, se encuentran fuera del ámbito de sus competencias habituales (Serie Informe Legislativo, Libertad y Desarrollo, 2019, pp. 14).

La Compañía Siderúrgica Huachipato (“Huachipato” en adelante), productora nacional de acero a partir de materias primas, anunció en marzo de 2024 la suspensión de sus operaciones debido a su incapacidad para competir con el acero importado desde China. Así, tras años de pérdidas sostenidas, Huachipato solicitó a la Comisión Antidistorsiones la aplicación de medidas antidumping contra el acero chino, alegando que este producto estaba siendo importado a un precio inferior su costo de producción, gracias a subsidios estatales.

En concreto, Huachipato solicitó a la Comisión Antidistorsiones la aplicación de sobretasas arancelarias del 25% para las barras de acero y del 33% para las bolas de acero. Inicialmente, la Comisión estableció medidas provisorias más bajas y diferenciadas por empresa exportadora, lo que Huachipato consideró insuficiente. En abril de 2024, y tras crecientes presiones, la Comisión revisó su decisión y elevó las sobretasas al nivel solicitado. Sin embargo, los representantes del Banco Central y de la Fiscalía Nacional Económica (FNE) -los únicos miembros de la Comisión que no dependen del gobierno central- votaron en contra, argumentando que no existía evidencia concluyente de dumping y que la institucionalidad debía resguardarse de presiones políticas.

Pese al aumento de las sobretasas, en julio de 2024 Huachipato confirmó que de todas maneras cerraría sus operaciones de forma definitiva. La empresa argumentó que las sobretasas serían insuficientes para asegurar su continuidad en un mercado estructuralmente complejo, marcado por el exceso de capacidad global, subsidios sostenidos y una creciente competencia internacional.

En julio de 2025, la Comisión Europea (“CE”, en adelante) impuso medidas antidumping definitivas a las importaciones de lisina provenientes de China. ¿La razón? Las empresas chinas habrían vendido este aminoácido -clave en la alimentación animal- a precios artificialmente bajos, desplazando rápidamente a la única productora europea: Eurolysine.

Durante la investigación, que abarcó el período 2020–2023, la CE detectó que las importaciones chinas aumentaron su volumen y ganaron participación de mercado, justo en un contexto de caída del consumo en la Unión Europea. En concreto, su cuota de mercado pasó del [60–69 %] al [70–79 %], mientras que Eurolysine sufrió una fuerte contracción: su participación cayó del 10,7 % al 2 % (véase cuadro 3 y cuadro 6 en la decisión de la CE), y su producción se redujo en más de un 80 %. Todo esto, impulsado por precios de importación sustancialmente inferiores a los del mercado europeo.

Frente a este escenario, la CE concluyó que las importaciones objeto de dumping habían causado un perjuicio importante a la industria de la Unión, y que no existían otros factores que explicaran por sí solos dicho deterioro. En consecuencia, se impusieron derechos antidumping definitivos equivalentes a los márgenes de dumping detectados, que variaron entre el 47,7% y el 58,2%, dependiendo del productor exportador chino.