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El Congreso peruano busca insertar una modificación al artículo 10 de la Ley N.º 28553 (Ley General de Protección a las Personas con Diabetes) que impondría a restaurantes, supermercados y establecimientos similares la obligación de otorgar un litro de agua potable gratuita a solicitud del consumidor. El objetivo de dicha ley es promover hábitos saludables y prevenir enfermedades como la diabetes, lo que, sin duda, es legítimo desde la perspectiva de la salud pública. Sin embargo, todo proyecto de ley, por loable que sea su fin, debe ser evaluado mediante un riguroso análisis económico ex ante para evitar efectos secundarios indeseados.
Desde una perspectiva de competencia y regulación económica, una obligación de este tipo puede alterar las condiciones competitivas del mercado. Al introducir costos fijos que no todos los operadores pueden absorber en igual medida, la norma podría elevar barreras de entrada, generar ventajas no basadas en eficiencias, incentivar la informalidad y, en escenarios concretos, contribuir a una mayor concentración del mercado. Estos posibles efectos justifican un análisis ex ante más detallado para determinar si la intervención logra su objetivo sin distorsionar la competencia ni afectar el bienestar del consumidor.
El texto propuesto es aparentemente simple: “A solicitud del consumidor, los establecimientos de expendio de comida en los que se elaboren o comercialicen alimentos destinados al consumo del público otorgan un litro de agua potable, apta para consumo humano, de manera gratuita”.
Sin embargo, este presenta varias ambigüedades relevantes para su implementación y para el análisis de competencia: (i) no precisa si la obligación recae únicamente en restaurantes, o incluye a los supermercados y otras tiendas que comercializan alimentos; y (ii) no establece los estándares técnicos que permitan verificar qué se entiende por «agua apta para consumo humano».
Estas imprecisiones no solo dificultan la fiscalización, sino que amplía la heterogeneidad de los agentes obligados, generando efectos diferenciados según el tipo de establecimiento.
Desde el punto de vista económico, la modificación supone un costo fijo adicional: los establecimientos deberán invertir en mayor capital físico (filtros, dispensadores y pruebas de calidad), independientemente de cuántos clientes soliciten el agua. No se trata de un costo variable asociado al volumen de ventas, sino un costo hundido de cumplimiento para operar legalmente.
En mercados donde conviven agentes de escalas muy distintas, este tipo de costos fijos afecta de manera desigual: las empresas grandes pueden absorberlos con relativa facilidad, mientras que para las micro y pequeñas empresas, esto representa un peso considerable. Esto introduce un riesgo preliminar de distorsión competitiva que será más evidente en aquellas zonas o segmentos donde la infraestructura de agua potable es precaria.
La propuesta parte de un supuesto fundamental: el agua potable cuenta con disponibilidad universal, o por lo menos, es de fácil acceso. Supuesto que parece no aplicarse a la realidad de Perú.
El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) informó que el año 2024, 90.4% de hogares cuentan con el servicio de agua por red pública. No obstante, tener acceso al agua por red pública no garantiza que sea segura para el consumo. Si bien la cobertura es alta, la calidad del agua es deficiente: los datos del INEI revelan que, en sectores urbanos, el 45.8% de los hogares consumía agua con un nivel adecuado de cloro, mientras que en los sectores rurales la situación es crítica, donde solamente el 4.0% de hogares con agua debidamente clorada (al respecto, ver informe del INEI).
En esta línea, en abril de este año la Superintendencia Nacional de Servicio de Saneamiento (“Sunass”) estimó que para cerrar las brechas en agua potable y saneamiento se necesita una inversión de S/ 138 mil millones durante los próximos 30 años. Además, Sunass reportó que 3.5 millones de peruanos no tienen acceso a agua potable (al respecto, ver nota de prensa de Sunass).
Estas cifras no solo revelan un problema sanitario, sino que condiciona directamente el costo regulatorio que enfrentarán los establecimientos obligados. Así, en zonas con mayor desarrollo de distribución de agua potable como Lima Metropolitana, donde la red pública ofrece mayor estabilidad y calidad óptima, la implementación de la norma sería relativamente menos onerosa. Por el contrario, en zonas con una menor cobertura de agua segura para el consumo humano, por ejemplo, provincias y zonas periféricas, los establecimientos se verían forzados a incurrir en un mayor gasto para poder cumplir con la norma ya sea a través de la instalación de sistemas de filtrado de agua o a través del uso o entrega de agua embotellada.
Un punto complementario, es que al no especificar qué requisitos tiene que cumplir el agua para ser “agua apta para consumo humano”, se genera una asimetría de información con el cliente, ya que este no puede verificar la potabilidad del agua, lo que introduce un riesgo operativo y de reputación inasumible para los establecimientos.
La norma no precisa si la obligación de entregar agua gratuita se aplicaría únicamente a los restaurantes o si también incluye a tiendas, supermercados y otros establecimientos que elaboran o comercializan alimentos. En efecto, esta medida podría afectar a una gama diversa de modelos de negocio y estructuras de costos, agravando las asimetrías existentes.
En el caso de las grandes cadenas que operan con economías de escala, mayor acceso a capital y mayores volúmenes de venta, la instalación de sistemas de filtración de agua de alta gama o la compra de agua embotellada al por mayor podría representar un costo de menor importancia dentro de su estructura. Estas empresas pueden absorber dicho gasto e incluso aprovecharlo como parte de su estrategia de marketing (por ejemplo, ofreciendo “agua filtrada gratis”), convirtiendo así una carga regulatoria en una ventaja competitiva.
En el caso de los supermercados, aunque también podrían verse afectados por la norma, su modelo de negocio se basa en el alto volumen de ventas de una amplia canasta de productos. El costo de proveer agua gratuita (por ejemplo, mediante un dispensador en la zona de comidas) sería relativamente bajo en comparación con su facturación. Incluso podría convertirse en un “gancho” comercial para atraer clientes, internalizando así el beneficio de la medida.
En contraste, tiendas minoristas, como bodegas, quioscos, pollerías, sangucherías y restaurantes pequeños, serían las más vulnerables, ya que carecen tanto de la infraestructura necesaria para instalar sistemas de filtración como del flujo de caja suficiente para regalar botellas de agua. En estos locales de baja escala, que operan con menores volúmenes de venta y acceso restringido a capitales, la norma podría representar un costo adicional significativo, elevando sus precios y haciéndolas menos competitivas frente a las grandes cadenas.
En consecuencia, la regulación debe considerar la heterogeneidad de los agentes afectados, tanto de su escala, como las condiciones que hagan más fácil o no su implementación. Al no hacerlo, esta propuesta puede crear ventajas competitivas para algunos que no derivan de la eficiencia productiva, sino del diseño regulatorio mismo. Esto distorsiona la competencia y penaliza a los agentes más vulnerables.
Bullard explica que los agentes buscan maximizar beneficios y minimizar costos (p. 41). En línea con ello, el efecto más probable es que los establecimientos trasladen los nuevos costos a los precios finales de los alimentos y bebidas. El consumidor, por tanto, terminará pagando el «agua gratuita» a través de un incremento en el precio. Como se mencionó anteriormente, esto afectará de manera heterogénea a las distintas empresas, haciendo que las empresas pequeñas, donde la implementación es más costosa, los precios deban aumentar en una mayor proporción. Asimismo, difícilmente las empresas internalizarán estos costos sin realizar ajustes adicionales, por lo que otras reacciones posibles incluyen la reducción de la calidad de otros insumos para compensar el costo, o la implementación de estrategias sutiles para desincentivar la solicitud de agua, por ejemplo, sirviéndola en vasos muy pequeños o con demora.
Desde el análisis económico del derecho, Posner advierte que las normas suelen generar “consecuencias no deseadas” (2002, pp. 45-46). Bullard (2006) complementa esta idea señalando que toda regulación o sanción operan como un “precio” o “costos” que configura el comportamiento de los agentes económicos. Por ello, resulta indispensable evaluar los efectos de la medida, especialmente aquellos que pueden encarecer la provisión de servicios, afectar la competencia o perjudicar a determinados sectores. En esa misma línea, el criterio de Kaldor & Hicks (1939) permite analizar la eficiencia de una política considerando si los beneficios sociales agregados superan los costos sociales, aun cuando existan agentes perjudicados. Este enfoque resulta importante para determinar cómo la regulación redistribuye cargas y beneficios en el mercado.
Un punto crítico en este tipo de iniciativas es la asimetría en los costos de cumplimiento. Mientras las grandes cadenas cuentan con recursos para instalar y mantener sistemas de purificación o dispensadores de agua, las micro y pequeñas empresas enfrentan una carga económica significativamente mayor. Esta distribución desigual no solo afecta la equidad de la medida, sino que además introduce una distorsión competitiva que puede desplazar a operadores más pequeños fuera del mercado. Una evaluación objetiva sugiere que los costos, especialmente los asimétricos y las distorsiones competitivas, son tan sustanciales que es improbable que los beneficios agregados los superen.
Bullard nos recuerda la primera formulación de Coase: con costos de transacción cero, las partes negociarán una solución eficiente independientemente de la asignación legal inicial de derechos (p. 45). En este caso, los consumidores que valoran el acceso a agua gratuita podrían elegir establecimientos que la ofrezcan voluntariamente como parte de su política empresarial, incluso pagando un precio ligeramente mayor por otros productos o servicios.
Una alternativa más eficiente y coherente con el enfoque de Coase sería la creación de un sistema de certificación voluntaria, como el “Sello Agua Segura” o “Agua Gratis Responsable”, que reconozca a los establecimientos que ofrecen agua potable gratuita bajo estándares de calidad y transparencia. Este mecanismo permitiría que la preferencia del consumidor oriente el mercado, fomentando la competencia por reputación en lugar de por imposición legal, y logrando así el mismo objetivo sanitario con un menor costo social total.
En los países latinoamericanos no existe regulación del agua gratis en restaurantes; sin embargo, intenciones loables en pro de la salud sí ocurrieron en Argentina, donde el Ministerio de Salud recomendó en 2013 retirar los saleros de las mesas y ofrecerlos solo a solicitud del cliente, como parte de una campaña para reducir el consumo de sodio “menos sal, más vida”. Asimismo, se estableció un límite en gramos de sal para la fabricación de panes. La medida no impuso obligaciones de infraestructura ni sanciones, sino que apeló a la autorregulación del sector. En la misma línea, en Uruguay, un decreto de 2015 prohibió colocar saleros en las mesas y exigió que los locales ofrecieran sal baja en sodio si el cliente la solicitaba.
Ambos casos muestran políticas de salud pública basadas en modificar conductas sin alterar significativamente la estructura de costos. Son ejemplos de regulación ligera o “soft regulation”, centradas en la información y la elección del consumidor. En contraste, la propuesta del Congreso peruano se asemeja más a una regulación estructural, que obliga a los agentes a modificar su modelo de operación.
La comparación evidencia que los fines sanitarios pueden lograrse mediante medidas más proporcionales y menos distorsionadoras, como campañas educativas, incentivos o certificaciones voluntarias.
La iniciativa legislativa que obliga a los establecimientos a entregar agua potable gratuita parte de una preocupación legítima por la salud pública, pero su diseño ignora elementos esenciales de la realidad económica y sanitaria del país. En particular, asume una disponibilidad homogénea de agua potable (que no existe en el Perú) y traslada a los agentes privados la responsabilidad de suplir fallas estructurales del sistema de saneamiento. Al hacerlo, introduce costos fijos asimétricos que afectan de manera desproporcionada a micro y pequeñas empresas, alterando las condiciones competitivas y generando efectos potencialmente regresivos sobre precios, informalidad y estructura de mercado.
Desde una perspectiva de eficiencia, los beneficios sanitarios esperados de la medida parecen limitados y difícilmente superan los costos sociales asociados a su implementación. Más aún, la obligación uniforme no distingue entre tipos de establecimientos, escalas de operación ni contextos territoriales, lo que aumenta el riesgo de distorsiones competitivas sin una ganancia clara en bienestar. En este sentido, el proyecto ilustra cómo una regulación bien intencionada puede producir consecuencias no deseadas cuando no se evalúa adecuadamente su impacto económico ex ante. En definitiva, promover hábitos saludables no requiere necesariamente imponer obligaciones rígidas, requiere, más bien, diseñar políticas que reconozcan la heterogeneidad del mercado y minimicen los costos sociales de la intervención. El camino no es desechar el objetivo de salud, sino buscar alternativas más eficientes y proporcionadas, como las ya discutidas.
Bullard, A. (2006). Derecho y Economía. El Análisis Económico De Las Instituciones Legales. Lima: Palestra Editores. Recuperado a partir de: https://cendoc.sc.gob.sv/textocompleto/922.pdf
Kaldor, N. (1939). Welfare propositions of economics and interpersonal comparisons of utility. The Economic Journal, 49(195), 549–552.
Hicks, J. R. (1939). The foundations of welfare economics. The Economic Journal, 49(196), 696–712.
Posner, R. (2002). El movimiento del análisis económico del derecho: desde Bentham hasta Becker. THEMIS Revista De Derecho, (44), 37–54. Recuperado a partir de: https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/10057
Sunass. (2024). San Isidro, La Molina y Miraflores son los distritos que más agua consumen en Lima, con una tendencia a la baja [Noticia]. Gob.pe. https://www.gob.pe/institucion/sunass/noticias/1061169-san-isidro-la-molina-y-miraflores-son-los-distritos-que-mas-agua-consumen-en-lima-con-una-tendencia-a-la-baja
Sunass. (2025). Perú necesita S/ 138 mil millones para cerrar brechas en agua potable y saneamiento en el ámbito de las empresas prestadoras [Noticia]. Gob.pe. https://www.gob.pe/institucion/sunass/noticias/1147343-peru-necesita-s-138-mil-millones-para-cerrar-brechas-en-agua-potable-y-saneamiento-en-el-ambito-de-las-empresas-prestadoras
Instituto Nacional de Estadística e Informática (2025). Acceso a los servicios básicos en el Perú 2024. https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib2021/libro.pdf
