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A inicios de 2026, Perú desembolsó USD 91.2 millones a favor de Kuntur Wasi, en cumplimiento del laudo del CIADI que puso fin a la controversia en el marco del contrato de concesión del Aeropuerto Internacional de Chichero, en Cusco. Más allá del desenlace legal, este caso ilustra cómo una modificación contractual posterior, mediante una adenda, puede distorsionar la competencia por el mercado de la licitación original.
«… un proceso de licitación diseñado para promover la competencia por el mercado puede perder completamente su función de control competitivo ex ante cuando las ambigüedades se corrigen mediante renegociaciones ex post».
El proceso de licitación para el Aeropuerto Internacional de Chinchero se lanzó en el 2010. El proyecto se estructuró como una Asociación Público-Privada (APP) integral que abarcaba el diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura aeroportuaria. En el 2014 se adjudicó la buena pro al Consorcio Kutur Wasi; no obstante, en la ejecución contractual se modificó el esquema financiero del proyecto que pasó de ser autosostenible a cofinanciada por el Estado. Para entender cómo se produjo ese desplazamiento, es necesario volver al diseño original del proceso de adjudicación.
En el proceso de licitación tres consorcios precalificados presentaron sus ofertas económicas. La adjudicación del proyecto se decidió en función de la combinación más atractiva entre el Fondo para costear el Pago Anual por Obra (FPAO), que representaba el monto máximo de cofinanciamiento que asumiría el Estado, y un porcentaje de reintegro del cofinanciamiento derivado de la operación del aeropuerto. Este diseño respondía a la lógica de la competencia por el mercado, Demsetz (1968) plantea que las economías de escala pueden conducir a que un solo operador ejecute el proyecto, sin que ello implique necesariamente precios no competitivos. En la medida en que la adjudicación se define mediante una licitación efectiva, el contrato se asigna al postor que, aprovechando dichas economías de escala, presenta la oferta de menor costo.
Bajo este esquema, el Consorcio Kuntur Wasi, integrado por Corporación América y Andino Investment Holding S.A.A., presentó la oferta más agresiva económicamente, proponiendo un FPAO de USD 264,8 millones y con un reintegro del 100 %. En contraste, el Consorcio Aeropuerto Chinchero ofertó un FPAO de USD 411 millones, también con un reintegro del 100 %; mientras que el Consorcio Aeroportuario Imperial propuso un FPAO de USD 348 millones y un reintegro del 44 %.
Así, el 4 de julio de 2014, el Estado peruano representado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, suscribió el contrato de concesión con Kuntur Wasi, al considerar que su propuesta resultaba siendo la más atractiva para el Estado.
El en marco del contrato de APP, se dispuso que el proyecto se ejecutaría bajo un esquema de Pago Anua por Obras (PAO), según la cual Kuntur Wasi debía asumir íntegramente el financiamiento inicial del proyecto ya sea con recursos propios o endeudamiento. El Estado, por su parte, comenzaría a reembolsar una parte de esos costos cuando el aeropuerto estuviera terminado y en operación, a través de pagos trimestrales durante quince años, a partir del sexto año desde la adjudicación, incorporando una prima destinada a compensar al concesionario por el financiamiento adelantado.
El monto del PAO se calculaba en función de dos elementos: el FPAO ofertado por Kuntur Wasi en USD 264,8 millones como tope máximo de cofinanciamiento estatal, y la variable “i”, definida como la tasa de descuento aplicable al PAO, equivalente al costo promedio del financiamiento más un margen adicional de 2,5%. Sin embargo, el contrato no estableció límites ni criterios objetivos para esta variable, pese a su impacto directo en el costo total del proyecto.
Por un lado, el Estado asumía que la tasa sería cerca al 9,5%, mientras que, el concesionario sostuvo que el FPAO cubría solo los costos de construcción y que los costos financieros debían trasladarse íntegramente a la variable “i”, llegando a proponer una tasa cerca al 22%. Esta discrepancia impidió el cierre financiero y colocó al Estado ante la alternativa de resolver el contrato por incumplimiento que fue reconocido legalmente por el Tribunal Arbitral del CIADI, o negociar una adenda, con la cual el Estado peruano perdía la oportunidad de resolver el contrato por dicha causal.
De acuerdo con la literatura económica, Guasch (2004) sostiene que las ofertas aparentemente más favorables para el Estado pueden resultar financieramente inviables y derivar en renegociaciones tempranas. Una alta proporción de concesiones adjudicadas mediante licitación competitiva son renegociadas poco tiempo después de su adjudicación, lo que tiende a socavar el proceso competitivo original. En estos escenarios, la competencia que debía resolverse ex ante en la licitación se traslada ex post a una negociación bilateral entre el concesionario ganador y el Estado. Según el autor, esta dinámica responde a un problema estructural: en contextos de renegociación temprana, el concesionario suele obtener una posición de ventaja, dado que el Estado enfrenta presiones políticas para evitar el reconocimiento del fracaso del proyecto y los costos asociados a su resolución.
El propio Guasch (2004) ilustra este fenómeno con el caso del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, adjudicado el 2001 al consorcio que presentó una oferta altamente atractiva, comprometiéndose a transferir un elevado porcentaje de sus ingresos y ejecutar un ambicioso plan de inversión. No obstante, poco tiempo después se renegoció el contrato y se ajustó la participación del Estado en los ingresos, así como también se pospuso la inversión. Este tipo de experiencias evidencian cómo las ofertas agresivas pueden convertirse en un punto de partida para la renegociación que desplaza la competencia por el mercado.
En el caso del Aeropuerto de Chinchero, la renegociación se materializó a través de la suscripción de la Adenda N° 1, en un contexto marcado por el cambio de gobierno y una intensa controversia política. Pese a la oposición expresada por una comisión del Congreso, el entonces presidente de la República, Pedro Pablo Kuczynski, sostuvo que la adenda permitía al Estado ahorrar USD 590 millones, argumentando que existía una deficiencia en la cooperación entre público y privado (RPP, 2017). Para diversos analistas, entre ellos el propio Guasch, esa fue una decisión meramente política (Gestión, 2017).
Desde el punto de vista jurídico, si bien el régimen de APP permite la modificación de los contratos mediante adendas, estas deben cumplir con determinados límites: (i) mantener el equilibrio económico financiero; (ii) mantener las condiciones de competencia; (iii) no alterar la asignación de riesgos; y (iv) no alterar la naturaleza del proyecto. Sin embargo, en el caso del Aeropuerto de Chinchero se evidencia que la adenda firmada no cumplió con tales límites (Chinchay & Jara, 2017).
Uno de los cambios más relevantes introducidos por la Adenda N° 1 el 3 de febrero de 2017, fue la modificación del esquema de pagos, pasando de un mecanismo de Pago Anual por Obras (PAO) a uno Pago por Obras (PPO). Bajo este nuevo esquema, el Estado asumió la obligación de efectuar pagos periódicos conforme el avance de las obras, trasladando de manera directa el riesgo financiero al Estado.
Adicionalmente, la adenda contempló el desembolso de un adelanto de USD 40 millones para el inicio de las obras. No obstante, la Contraloría General de la República advirtió que este mecanismo generaba un riesgo significativo de un uso indebido de fondos; dado que los pagos se realizarían a través de una cuenta bancaria ordinaria y no mediante un fideicomiso, lo que dificultaba la trazabilidad y el control del destino de los recursos.
Así, la Adenda N° 1 no solo modificó la estructura financiera del proyecto, sino que alteró sustancialmente la asignación de riesgos originalmente definidas en la licitación.
La Contraloría General de la República concluyó que en su momento la Adenda N° 1 modificó las condiciones de competencia definidas en la licitación, desvirtuando el equilibrio económico y financiero. El cambio de financiamiento alteró las reglas bajo las cuales compitieron los postores en la licitación.
Asimismo, la posibilidad de renegociar términos fundamentales poco después de la adjudicación puede incentivar a los postores a presentar ofertas artificialmente bajas para ganar el concurso, con las expectativas de desplazar la competencia hacia la renegociación posterior con el Estado. Como advierte Guasch (2004), “la renegociación, particularmente la oportunista, puede reducir o eliminar los beneficios esperados de la licitación competitiva (…) y probablemente no se seleccionará al operador más eficiente, sino al más hábil en renegociaciones” (p. 19).
El entonces presidente del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN) advirtió en su voto de discordancia de la Adenda N°1, que esta alteraba sustancialmente los aspectos económicos y las condiciones bajo las cuales se llevó a cabo el concurso originalmente.
Además, cuando se modifican sustancialmente las condiciones de un contrato apenas tres años después de su firma, se anula la razón de ser de la licitación pública. El Estado pierde la oportunidad de haberse asociado con un postor cuya oferta, bajo las nuevas condiciones de la adenda, pudo haber sido más beneficiosa para el interés público.
Desde la perspectiva de la competencia por el mercado estos hallazgos son especialmente relevantes. Cuando el contrato permite interpretaciones divergentes sobre variables económicas críticas, como ocurrió con el esquema de financiamiento y dichas ambigüedades se corrigen mediante renegociaciones ex post, la licitación deja de cumplir su función de control competitivo ex ante.
En este contexto, tras cuestionamientos políticos y técnicos, el 13 de julio de 2017, el Estado peruano resolvió el contrato de forma unilateral bajo el sustento de alto interés público; no obstante, este fue calificado como arbitrario por carecer de razones objetivas por el Tribunal Arbitral del CIADI. Aunque se le reconoció la facultad de resolver el contrato por incumplimiento cuando Kuntur Wasi no concretó el cierre financiero, tras la suscripción de la Adenda N° 1 el concedente había asumido nuevas obligaciones que no cumplió, lo que concluyó en una indemnización de USD 91,2 millones a favor de Kuntur Wasi.
La secuencia del caso: licitación, renegociación y resolución, muestran cómo un diseño defectuoso en el proyecto termina con costos económicos y sociales altos que asume el Estado.
Estar alerta, si un postor gana ofreciendo un esquema de financiamiento aparentemente favorable pero luego no puede cerrar el financiamiento bajo los términos originales, el Estado debe evaluar la opción de resolver los contratos por incumplimiento. Y si se elige renegociar se debe preservar las condiciones de competencia originales.
Finalmente, en el marco de licitaciones se necesita disipar las asimetrías de información entre privado y público e incluso entre las mismas entidades del Estado. Con el fin de evitar ambigüedades y que prime la transparencia que permita elegir a un postor que ejecute eficientemente un proyecto.
Por lo tanto, el caso de Kuntur Wasi y el Estado peruano muestra como un proceso de licitación diseñado para promover la competencia por el mercado puede perder completamente su función de control competitivo ex ante cuando las ambigüedades se corrigen mediante renegociaciones ex post. Así, la suscripción de la adenda desplazó la competencia de la licitación a la renegociación bilateral, alteró la asignación de riesgos y terminó generando elevados costos para el Estado.
Chinchay, C., & Jara, E. (2017). Chinchero: ¿APP u obra pública? He ahí el dilema. Análisis crítico del régimen jurídico de las Asociaciones Público-Privadas y el de los contratos de obra pública a propósito del caso del Aeropuerto de Chinchero. IUS ET VERITAS, (54), 350–366. https://doi.org/10.18800/iusetveritas.201702.020
Demsetz, H. (1968). Why regulate utilities? Journal of Law and Economics, 11(1), 55–65. https://www.sfu.ca/~wainwrig/Econ400/documents/demsetz68-JLE-utilities.pdf
Guasch, J. L. (2004). Granting and renegotiating infrastructure concessions: Doing it right. World Bank Institute. https://openknowledge.worldbank.org/entities/publication/a50cbcc8-8f22-50d5-b273-f06ea4723e99
Sociedad Aeroportuaria Kuntur Wasi S.A. & Corporación América S.A. v. República del Perú, Caso CIADI n.º ARB/18/27, 11 de agosto de 2023. https://icsidfiles.worldbank.org/icsid/ICSIDBLOBS/OnlineAwards/C7311/DS19005_Sp.pdf
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