Newsletter
Suscríbete a nuestro Newsletter y entérate de las últimas novedades.
https://centrocompetencia.com/wp-content/themes/Ceco
La presente investigación realiza un análisis estadístico descriptivo de la trayectoria y el comportamiento de la Comisión Nacional Encargada de Investigar la Existencia de Distorsiones en el Precio de las Mercaderías Importadas en Chile (Comisión Antidistorsiones) durante el periodo 1990-2024. El estudio examina una base de datos construida a partir de 446 actas oficiales, analizando variables clave como el tipo de productos denunciados, las medidas recomendadas, la evolución de los montos de sobretasas y los patrones de votación de sus integrantes. Los resultados revelan una concentración de casos en sectores específicos como el acero y los productos agrícolas, además de una notable divergencia en el comportamiento de voto entre los representantes del Ejecutivo y los miembros con mayor grado de independencia (Banco Central y Fiscalía Nacional Económica). Asimismo, los datos sugieren tensiones entre los objetivos de eficiencia económica y las presiones proteccionistas de distintos sectores económicos que se benefician de una menor competencia producto del comercio internacional. En este contexto, se proponen reformas institucionales para fortalecer su carácter técnico y reducir la discrecionalidad en la aplicación de medidas.
"Si se quiere herramientas más eficaces de protección contra el comercio desleal, el mayor margen de mejora no parece estar en quién integra la Comisión, sino en la norma que define el procedimiento, sus plazos y su alcance."
En Chile, la “Comisión Nacional Encargada de Investigar la Existencia de Distorsiones en el Precio de las Mercaderías Importadas” (“CNDP”) es el ente encargado de analizar y recomendar (al Ejecutivo) la aplicación de medidas antidumping, derechos compensatorios y salvaguardias. La CNDP es presidida por el Fiscal Nacional Económico e integrada por representantes del Banco Central, de 4 ministerios y el Director Nacional de Aduanas. Entre 2015 y 2024 abrió 10 investigaciones sobre acero.
Los autores, como equipo de la consultora económica Gabriel Bitrán & Asociados, asesoramos a Compañía Siderúrgica Huachipato S.A. en la construcción, defensa económica y tramitación de los casos de que dicha compañía fue parte entre 2015 y 2024.
Un excelente estudio reciente de Claudio Agostini y Bruno Nocera para el CentroCompetencia (CeCo), titulado “Análisis Descriptivo de las investigaciones de la Comisión Antidistorsiones (1990-2024)”, analizó las 446 actas de la Comisión desde 1990. Concluye que el riesgo principal del sistema es la sobreprotección y no la subprotección, y recomienda una Comisión integrada sólo por miembros independientes del gobierno.
Nuestro aporte apunta a otra dimensión: qué es lo que realmente entrega el sistema chileno cuando decide proteger, es decir, cuánto tarda la medida en llegar, cuánto tiempo alcanza a operar y qué parte del comercio investigado deja efectivamente cubierta. El acero, que concentra la mayoría de los casos de la última década, es especialmente relevante para entender la mecánica actual de la CNDP.
Conviene despejar primero el rigor con que la Comisión califica la prueba. En 2017, la CNDP recomendó por unanimidad derechos antidumping definitivos de 28,8% a 38% sobre el alambrón chino, tras constatar ventas domésticas bajo costo durante un período prolongado y concluir que allí “las ventas en el mercado doméstico no se realizan en el curso de operaciones comerciales normales” (acta 397).
En contraste, en 2019 cerró sin medida, también por unanimidad, una investigación sobre barras mexicanas con un margen de dumping de 16,3%, porque los antecedentes no acreditaban daño ni causalidad (acta 417). Y en septiembre de 2024 cerró sin medida definitiva la investigación sobre bolas de molienda, considerando que algunos indicadores de 2022 y 2023 reflejarían “la normalización del comercio internacional terminada la pandemia” y no un daño causado por las importaciones (acta 445).
Se constata así que la CNDP ha resuelto en favor o en contra de recomendar la adopción de medidas en función de su análisis de las circunstancias de mercado, con apego a los criterios metodológicos que las rigen. La cuestión, entonces, no está en la objetividad y rigor con que la Comisión pondera la evidencia: está en lo que puede entregar cuando la evidencia la convence.
| Normativa OMC | Normativa Chile | Chile - En la práctica | |
|---|---|---|---|
| Cuánto tarda el trámite | |||
| Investigación antidumping | 12 meses, tope 18 | 9 meses | 3 casos lo excedieron |
| Cuánto dura la medida | |||
| Antidumping definitivo | 5 años, renovables | 12 meses, sin renovación | 12 meses |
| Salvaguardia | 4 años; 8 con prórroga | 2 y 4 años | 6 meses |
| Hasta dónde alcanza | |||
| Cuantía del derecho | hasta el margen | hasta el margen | bajo el margen desde 2019 |
| Elusión | cada país puede legislar | no legisló | sin cobertura |
Fuente: Acuerdo Antidumping, arts. 5.10, 9.1 y 11.3; Acuerdo sobre Salvaguardias, arts. 7.1 y 7.3; DFL 31 (refunde Ley Ley
18.525) y Reglamento Antidistorsiones (Decreto Supremo N° 1.314 de 2013, del Ministerio de Hacienda); actas y Diario
Oficial, 2015-2024.
Desde que se publica el inicio de una investigación, el importador puede y suele formar inventarios eventualmente a precios de dumping antes que se aplique una medida provisional.
Si bien el Reglamento –art. 67– tiene una disposición para ello, en el que se pide retroactivamente cobrar el margen de dumping, esta medida alcanza sólo 90 días previos a la medida provisional. Sin embargo, el plazo entre el inicio de la investigación y la medida provisional llegó a 6-8 meses en los casos más lentos (barras para hormigón importadas de México), dejando un rango de entre 3 y 4 meses y medio sin protección sobre estas importaciones.
Esto, además, suma al retraso del proceso completo hasta las medidas definitivas, como se discute a continuación.
Entre el cierre del período que documentó y cuantificó la distorsión y el daño y la recomendación del derecho definitivo, transcurren períodos que varían fuertemente. El Reglamento fija un plazo de 9 meses, pero las investigaciones con frecuencia lo han excedido, en hasta 4 meses en un caso de barras para hormigón mexicanas, que se suman al tiempo de inicio de investigación y análisis de medidas provisionales.
El principal impacto de esto es que las medidas llegan cuando ya están obsoletas. Por ejemplo, en el caso de dumping de alambrón, la CNDP tuvo como referencia los datos del segundo semestre de 2015, pero el derecho se recomendó en abril de 2017. Así, la tasa que finalmente se aplica se calculó sobre un mercado que ya había cambiado. Si los precios han seguido cayendo (como ha ocurrido en algunos productos de acero originarios de China), el efecto del margen porcentual se diluye.
El derecho antidumping definitivo en Chile rige por 1 año desde la publicación del decreto, sin prórroga ni examen de extinción (art. 70).
Esta disposición es considerablemente más estricta que lo previsto en el Acuerdo Antidumping de la OMC: una duración máxima de 5 años, con la posibilidad de revisar la medida cuando haya transcurrido “un tiempo prudencial”. Además, en caso de que el examen lleve a mantener la medida, el plazo máximo de 5 años se renueva.
En Chile, vencido el año no hay renovación que pedir: no se contempla la posibilidad de extenderlo. En caso de que la distorsión persista, es necesario volver a presentar una solicitud y que la CNDP desarrolle una nueva investigación completa (considérese que el expediente de la última sobre acero superó 19.000 fojas).
Anticiparse tampoco sirve. En 2019 la Comisión no dio inicio a una investigación sobre barras para bolas porque “no hubo importaciones del producto denunciado durante el período” en que la solicitante alegaba dumping (acta 420); ese período coincidía con la vigencia del derecho anterior, que naturalmente llevó a una reducción en las importaciones, con lo que se produce un problema circular: es necesario esperar a que se materialice un nuevo daño para, recién, solicitar una nueva protección.
En barras para bolas, el producto sobre el que más veces se pidió protección, hubo 5 procesos entre 2017 y 2023 y un solo derecho definitivo, que rigió por doce meses. El último dejó provisionales de 160 días que expiraron sin definitiva y, con la medida aún vigente, CSH retiró su solicitud junto con anunciar el cierre de su operación.
Un derecho que llega más de un año después de la distorsión que compensa, que rige solo doce meses, y que para extenderlo obliga a reabrir la investigación sobre un período en que, por estar protegido, no muestra importaciones, no parece un sistema que sobreproteja.
Si se quiere herramientas más eficaces de protección contra el comercio desleal, el mayor margen de mejora no parece estar en quién integra la Comisión, sino en la norma que define el procedimiento, sus plazos y su alcance. La Comisión cierra la puerta en base al mérito técnico del caso; es la norma la que deja la ventana abierta con una medida que llega tarde, dura poco y deja rendijas por donde el dumping vuelve a entrar.
"Esta base es un aporte muy importante, no solo por el diagnóstico que entrega, sino por la(s) agenda(s) de investigación que pueden (y, en mi opinión, deben) emerger."
El trabajo de Claudio Agostini y Bruno Nocera sistematizó las 446 actas de la Comisión desde 1990 y reconstruyó, decisión por decisión, cómo votó cada una de las siete instituciones representadas en ella. El resultado es una valiosa fuente de información que me parece poco común en el estudio de medidas de protección arancelaria: una base de datos a nivel de voto. Las magnitudes son elocuentes. Entre 1990 y 2024, el Banco Central votó en contra en uno de cada cuatro votos emitidos (24,3%) y la FNE en uno de cada diez (9,6%); Aduanas y Hacienda lo hicieron en el 0,9% y el 1,2% de los suyos, respectivamente. En total, 123 decisiones se resolvieron con votación dividida.
Esa diferencia entre los miembros autónomos y los representantes ministeriales ya ha sido comentada y, sin duda, esta base de datos permite dar una mirada más sistemática a esta divergencia. Una pregunta que también es relevante es: ¿cuánto le cuesta a la economía chilena cada una de las medidas que la Comisión recomienda, y existe alguna relación entre ese costo y la forma en que se votó? Hasta ahora no había cómo abordarla: podrían haber existido estimaciones, pero no un registro sistemático de la forma en que los distintos entes votaron, de los sectores en que se aplicaron (o no) estas medidas y del contexto (año, sector, etc.) en que esto ocurrió. Esta base de datos permite, además de generar ciertos diagnósticos que Agostini y Nocera ya proveen, explorar muchas más dimensiones, eventualmente complementándola con otras fuentes de información.
En lo que sigue describo, primero, qué tipo de objeto es esta base y por qué permite un análisis riguroso. Luego muestro que el disenso al interior de la Comisión no siempre apunta en la misma dirección. A continuación discuto cómo medir, de manera indirecta, el costo social de las medidas a partir del valor bursátil de las firmas protegidas, y reviso la experiencia internacional con bases de datos similares. Cierro con una agenda de investigación que une estas piezas.
Vale la pena detenerse a analizar qué tipo de objeto es esta base, porque de ahí viene su potencia. Es, primero, una película: treinta y cinco años de decisiones en secuencia. Pero la analogía se queda corta, porque cada fotograma es esférico. Cada decisión puede mirarse desde ángulos distintos: por miembro, industria, país de origen, etapa del proceso, gobierno de turno, año (contexto macroeconómico), sin perder de vista las demás dimensiones.
Eso permite abordar con rigor preguntas que antes solo admitían impresiones. Se puede seguir a cada institución en el tiempo descontando el efecto del año y del sector, de modo que la brecha no se confunda con el hecho de que la cartera de casos cambió: por ejemplo más textiles en los noventa, más acero chino en la última década. Se puede comparar cómo votaron los siete miembros frente a un mismo caso, que es una comparación muy informativa. Y se pueden examinar los cambios normativos del órgano, entre ellos la reforma de abril de 2010 que reforzó la inamovilidad del Fiscal Nacional Económico. Un resultado interesante es que en las medidas provisionales aprobadas con votación dividida, la FNE quedó en minoría el 52% de las veces en el período completo y el 87% desde 2010. El contraste es sugerente, pero conviene tomarlo con cautela, porque coincide con un cambio en la composición de los casos, hoy concentrados en el acero. En este sentido, esta base de datos permite evaluar con rigor el efecto de esta reforma, entre otros cambios importantes que puedan haber ocurrido.
La base también matiza una lectura demasiado simple. Cuando la Comisión aprobó una medida en votación dividida, los miembros que quedaron en minoría fueron mayoritariamente el Banco Central (82% de esas votaciones) y la FNE (40%). Pero en el grupo, bastante más pequeño, de medidas definitivas rechazadas en votación dividida, el disidente más frecuente fue el representante del Ministerio de Agricultura, que quedó en minoría en 7 de esos 10 casos (70%) y en los 4 posteriores a 2010 (100%), sin registrar disidencias frente a aprobaciones.
Porcentaje de votaciones divididas sobre medidas provisionales y definitivas en que cada miembro quedó en la minoría. Elaboración propia con la Tabla 12 del informe de Agostini y Nocera.
Conviene ser explícito sobre lo que esto es y lo que no es. Con 10 y 4 casos se trata de una regularidad descriptiva que, si no se controla por otros elementos, bien podría deberse al azar o a las particularidades de los casos. En este sentido, esta base de datos permite dar a estos fenómenos una mirada más robusta: si estos pocos casos se incorporan en un contexto más amplio (regresiones de panel, por ejemplo), es posible identificar de forma más certera la significancia estadística de estas diferencias.
La aplicación de una sobretasa tiene rasgos de experimento natural. Si la medida otorga poder de mercado a la firma que la solicitó, ese beneficio debería reflejarse en su valor bursátil: si la decisión no estaba anticipada, el ajuste ocurriría el día siguiente al acuerdo; si lo estaba, antes, al presentarse la denuncia o al iniciarse la investigación. La base aporta lo que ese ejercicio necesita: las fechas exactas de cada etapa de cada caso. Es, además, un método con tradición. Hartigan, Perry y Kamma (1986) lo emplearon para valorar las salvaguardias estadounidenses, y en un trabajo posterior sobre casos de dumping (1989) documentaron que las firmas ganan valor durante la investigación incluso cuando el resultado final les es adverso, lo que sugiere que parte del efecto se produce antes de la decisión. Más recientemente, Crowley, Meng y Song (2019) estudiaron a los fabricantes chinos de paneles solares siguiendo seis fechas de anuncio, desde la denuncia europea hasta la resolución final. Este ejercicio, además, dialoga directamente con la pregunta por los costos sociales. El alza en el valor bursátil de la firma beneficiada capitaliza las rentas que la medida le transfiere, rentas que pagan los compradores del producto encarecido. Por eso, aunque no captura todos los componentes del costo social, como las pérdidas de eficiencia o los efectos sobre las industrias usuarias, el aumento del valor de la firma entrega una medición indirecta, y accesible con datos públicos, de la magnitud de ese costo: mientras mayor la ganancia capitalizada por la firma protegida, mayor la transferencia desde el resto de la economía.
Sí, aunque menos abundante de lo que uno supondría. En Estados Unidos, la Comisión de Comercio Internacional publica las disidencias y votos particulares de sus comisionados con nombre y apellido, lo que ha permitido tres décadas de investigación. Moore (1992) estimó efectos por comisionado para las decisiones antidumping de los años ochenta, y Aquilante (2018), con todos los votos finales entre 1989 y 2010, encontró que la posición de cada comisionado se asocia al partido que lo nominó y a los intereses de los senadores de ese partido, asociación que resulta más fuerte cuando el caso técnico es menos nítido. En Europa, Evenett y Vermulst (2005) hicieron algo equivalente con los votos de los Estados miembros sobre derechos definitivos.
Fuera de esos casos ocurre lo contrario. Las grandes bases internacionales, como la Temporary Trade Barriers Database del Banco Mundial, construida por Chad Bown, o el portal I-TIP de la OMC, registran casos, productos, países y montos, pero no el voto de cada integrante del órgano decisor. Chile se suma así a una lista corta.
Esta base es un aporte muy importante, no solo por el diagnóstico que entrega, sino por la(s) agenda(s) de investigación que pueden (y, en mi opinión, deben) emerger. Menciono cinco líneas que me parecen importantes.
La primera son los determinantes del voto. La estructura de la base, siete instituciones observadas en cientos de votaciones durante 35 años, permite implementar en Chile los mismos modelos de panel ya aplicados a los votos de los comisionados de la United States International Trade Commission (USITC): modelos de probabilidad, lineales o logit, con efectos fijos por institución, año, industria y tipo de decisión, e incluso comparaciones dentro de una misma votación. Así puede estimarse qué características del caso (conducta investigada, sector, país de origen, magnitud solicitada, tipo de denunciante) predicen la posición de cada institución. La segunda es el efecto de las reformas: las de 1995, 1999 y 2010 modificaron la composición o las reglas del órgano en fechas conocidas, lo que habilita diseños de diferencias en diferencias, comparando el comportamiento de los miembros afectados antes y después de cada hito con el de los no afectados. La tercera es la evaluación de impacto: combinando la base con los registros de Aduanas por producto, país y mes, un panel a ese nivel permite medir el efecto de cada sobretasa sobre los volúmenes y precios de importación, incluida la desviación de comercio hacia orígenes no cubiertos por la medida. La cuarta es la incidencia: estimar quién paga finalmente la protección (las industrias que usan el insumo encarecido, los consumidores finales o el fisco), cruzando las medidas con precios internos y recaudación arancelaria. Y la quinta es el estudio de las actas mediante análisis de texto, que permitiría caracterizar los fundamentos invocados por mayorías y minorías y examinar si difieren sistemáticamente entre instituciones y tipos de caso.
Agostini, C. y Nocera, B. (2026). Análisis Descriptivo de las Investigaciones de la Comisión Antidistorsiones (1990-2024). Centro Competencia (CeCo), Universidad Adolfo Ibáñez.
Aquilante, T. (2018). “Undeflected pressure? The protectionist effect of political partisanship on US antidumping policy”. European Journal of Political Economy, 55, 455-470. https://ideas.repec.org/a/eee/poleco/v55y2018icp455-470.html
Bown, C. P. Temporary Trade Barriers Database (incluye la Global Antidumping Database). Banco Mundial. https://www.chadpbown.com/temporary-trade-barriers-database/
Crowley, M. A., Meng, N. y Song, H. (2019). “Policy shocks and stock market returns: Evidence from Chinese solar panels”. Journal of the Japanese and International Economies, 51, 148-169. https://ideas.repec.org/a/eee/jjieco/v51y2019icp148-169.html
Evenett, S. J. y Vermulst, E. (2005). “The Politicisation of EC Anti-dumping Policy: Member States, Their Votes and the European Commission”. The World Economy, 28(5), 701-717. https://ideas.repec.org/a/bla/worlde/v28y2005i5p701-717.html
Hartigan, J. C., Perry, P. R. y Kamma, S. (1986). “The Value of Administered Protection: A Capital Market Approach”. The Review of Economics and Statistics, 68(4), 610-617. https://ideas.repec.org/a/tpr/restat/v68y1986i4p610-17.html
Hartigan, J. C., Kamma, S. y Perry, P. R. (1989). “The Injury Determination Category and the Value of Relief from Dumping”. The Review of Economics and Statistics, 71(1), 183-186. https://ideas.repec.org/a/tpr/restat/v71y1989i1p183-86.html
Moore, M. O. (1992). “Rules or Politics? An Empirical Analysis of ITC Anti-dumping Decisions”. Economic Inquiry, 30(3), 449-466. https://ideas.repec.org/a/oup/ecinqu/v30y1992i3p449-66.html
Organización Mundial del Comercio. Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP). https://i-tip.wto.org/goods/
"La institucionalidad ha funcionado bien, considerando el bajo número de medidas que se han aplicado. Ello obedece a que generalmente lo gobiernos han rechazado aplicar medidas proteccionistas a situaciones que no obedecen a un perjuicio causado por las importaciones. Sin embargo, comparada la institucionalidad con el de otros países, así como la profundidad del análisis, como observó un representante de otro país, lo que hacemos en Chile es de calidad “artesanal”."
La institucionalidad de la Comisión Nacional Antidistorsiones (CNDP) fue establecida en 1986. Su funcionamiento viene de antes a raíz de la ratificación que Chile hizo del Acuerdo sobre Subvenciones y Derechos Compensatorios de 1979 acordado por algunos signatarios del General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). En la época, dada la política cambiaria y el empleo de subvenciones a las exportaciones, especialmente por parte de Argentina y Brasil, se utilizó una institucionalidad informal para canalizar las peticiones de protección que recibía el gobierno. Tiempo después se abriría la posibilidad de aplicar derechos antidumping con la aprobación del Acuerdo Antidumping de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1995 y luego en 1999 se hicieron los cambios para posibilitar la aplicación de salvaguardias. Este último fue una transacción que hizo el Ministro de Hacienda para facilitar la aprobación del Tratado de Libre Comercio con MERCOSUR.
Especial hincapié ha de hacerse en que, para la aplicación de cualquiera de las tres medidas posibles, hay que no solo identificar la medida anticompetitiva (en el caso de susidios o de dumping) sino que además hay que constatar que hay un perjuicio a la industria nacional similar, y que son esas importaciones las que causan ese perjuicio. El análisis del perjuicio y la vinculación con las importaciones respectivas, implica una investigación bastante profunda. Asimismo, es también complejo detectar el dumping, o hacer el análisis del impacto de los subsidios en los precios de exportación.
La institucionalidad ha funcionado bien, considerando el bajo número de medidas que se han aplicado. Ello obedece a que generalmente lo gobiernos han rechazado aplicar medidas proteccionistas a situaciones que no obedecen a un perjuicio causado por las importaciones. Sin embargo, comparada la institucionalidad con el de otros países, así como la profundidad del análisis, como observó un representante de otro país, lo que hacemos en Chile es de calidad “artesanal”.
La existencia y configuración de la CNDP obedeció a la necesidad de contar un filtro que aislara al Ejecutivo de las presiones proteccionistas de un sector de la producción nacional. El Presidente de la República (PREREP) solamente puede aplicar una medida si hay una recomendación favorable de la CNDP. La medida no puede ser mayor que la recomendada por la CNDP, pues de lo contrario se violarían las normas de la OMC, pero sí puede ser inferior o no aplicarse medida alguna.
El hecho que la CNDP tenga “viajeros frecuentes” reflejan la sensibilidad de algunos sectores. En el caso agrícola es más comprensible la fragilidad ante fluctuaciones de precios y programas de asistencia a la producción en los países exportadores. En cambio, en otros casos (barras de acero) son un reflejo de los niveles de competitividad y economías de escala, entre otros elementos.
Habría sido interesante completar el análisis realizado con los movimientos de tipos de cambio, que pueden repercutir en la competitividad de las industrias.
Pese a esta visión favorable, se advierte con claridad que el Ejecutivo mediante los representantes que tiene en la CNDP y que constituyen la mayoría, no son inmunes a presiones proteccionistas. Son varios los casos en que la posición del Banco Central y del FNE es más rigurosa que la del Ejecutivo, ateniéndose a lo dispuesto por las normas de la OMC.
Por lo mismo, hay evidencia de que el Ejecutivo promete al sector de la producción respectivo que se le protegerá, antes de se haya realizado la investigación correspondiente. Esto sucedió en el gobierno anterior en materia de barras y bolas de acero como se reflejó en las declaraciones del entonces Ministro de Economía. Por lo tanto, todo esto aconseja revisar la composición de la CNDP para tener una institucionalidad más imparcial y menos expuesta a las presiones.
Por ejemplo, el representante del Ministerio de Relaciones Exteriores tiene la responsabilidad de velar porque el procedimiento respete las obligaciones internacionales de Chile. Pese a que en varias oportunidades, hubiera correspondido que dicho representante votara en contra, los Ministros se coordinan y alinean a sus delegados.
Si Chile decide aplicar una medida y eventualmente ésta es cuestionada por el país afectado en la OMC y obtiene un fallo favorable, corresponde que ella sea derogada o puesta de conformidad. Sin embargo, la OMC no prevé que haya una devolución de derechos antidumping, compensatorios o sobretasas que se aplicaron indebidamente. Se ha dado el caso de que se aplica una medida que ostensiblemente no cumple con los requisitos de los acuerdos de la OMC (por ejemplo, que se haya producido un aumento importante de las importaciones en el caso de salvaguardias), pues se argumenta que un eventual litigio en la OMC podría tardar un año y medio a dos años en resolverse y que, para entonces, los precios internacionales podrían haberse corregido. Esto es indudable un abuso con daño reputacional para el país. Un eventual cambio, en consecuencia, debería prever la devolución de los derechos pagados con intereses.
La Secretaría Técnica quedó radicada en el Banco Central para preservar su autonomía y además de que en el inicio dicho Banco tenía tutela sobre la política comercial. La calidad de los informes con los resultados de las investigaciones así lo demuestran. Son varias las instancias en que las constataciones de la Secretaría no respaldan la decisión de la CNDP, revelando una vez más que prevalecen las presiones sectoriales. En otros casos, los informes de la Secretaría reflejan una debilidad pues se apoya en la evidencia de investigaciones en otros países, pese a inconsistencias temporales o no emplear la información disponible en el mercado del país de exportación. Por ejemplo, en barras de acero y las importaciones provenientes de China. Una eventual modernización de la institucionalidad debiera sacar a la Secretaría del BC (entre otras cosas ya no corresponde a sus atribuciones) y radicarla en otro órgano, por ejemplo la FNE.
El Artículo 13 del Acuerdo dispone que (Revisión Judicial) “Cada Miembro en cuya legislación nacional existan disposiciones sobre medidas antidumping mantendrá tribunales o procedimientos judiciales, arbitrales o administrativos destinados, entre otros fines, a la pronta revisión de las medidas administrativas vinculadas a las determinaciones definitivas y a los exámenes de las determinaciones en el sentido del artículo 11. Dichos tribunales o procedimientos serán independientes de las autoridades encargadas de la determinación o examen de que se trate.”
Los textos del Acuerdo Subsidios y Medidas Compensatorias (Artículo 23) y del GATT de 1947 (Art. X.3.b) tienen disposiciones similares. En Chile no tenemos tales tribunales o procedimientos. Las partes suelen presentar recursos de reposición ante la CNDP que obviamente no es independiente. En algunas oportunidades se ha usado el recurso de protección previsto en la Constitución respecto de las garantías constitucionales. Ello tampoco basta pues aquí lo que está en juego no son esas garantías, y porque las Cortes no entran en el fondo a revisar la investigación. Simplemente constatan que la autoridad tiene las atribuciones legales necesarias, es decir, un examen puramente formal. Así como se ha hecho en materia aduanera, tributaria o de libre competencia, una modernización de la institucionalidad debería llenar este vacío (e incumplimiento de las obligaciones internacionales), por ejemplo dándole jurisdicción al TDLC.
"El estudio Agostini-Nocera pone datos donde antes había intuiciones. Este análisis demuestra que es necesario reformar la Comisión Antidistorisiones para proteger su rigor técnico, y con ello, el cumplimiento por el Estado de Chile de tratados internacionales. Mis comentarios intentan ampliar esta conversación en tres sentidos: no solo importa quién vota, sino también cómo se llevan a cabo los procesos, con qué información pueden defenderse las partes y con qué soporte técnico se adoptan las decisiones."
El estudio de Claudio Agostini y Bruno Nocera constituye un aporte inédito al debate sobre nuestra institucionalidad Antidistorsiones, en una materia donde el Estado de Chile debe observar sendos tratados internacionales (e.g., el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1947 y el Acuerdo Relativo a la Aplicación de su Artículo VI de 1994 o “Acuerdo Antidumping”). Nunca antes se había sistematizado la totalidad de las actas de la Comisión Antidistorsiones —446 entre 1990 y 2024— ni se había medido con ese rigor los patrones de votación de sus miembros, cuantificando y demostrando las divergencias existentes entre, por una parte, las instituciones autónomas (Banco Central y Fiscalía Nacional Económica) y, por otra, los representantes del Ejecutivo.
El propósito de esta columna es complementar esa valiosa mirada cuantitativa con la perspectiva práctica, a partir de mi experiencia litigiando ante la Comisión desde hace más de 15 años. Desde ese prisma, quiero aportar tres comentarios al debate sobre el diseño de una nueva institucionalidad: uno confirmatorio, uno complementario, y una alerta.
Es sabido que la Comisión Antidistorsiones tiene una composición mayoritariamente política. Por norma legal, la mayoría de sus miembros son funcionarios designados por el Poder Ejecutivo (art. 9º Ley 18.525). Además, el estudio Agostini-Nocera demuestra y cuantifica que ese diseño tiene impacto en la práctica: tales representantes suelen votar de forma distinta a como lo hacen los representantes de instituciones autónomas.
Sin embargo, a pesar de la primacía de la política en el diseño y en la práctica institucional de la Comisión, la experiencia muestra que quienes participan en estos procesos (denunciantes, importadores y exportadores), no renuncian a llevar adelante un debate técnico. Por el contrario, las partes que litigan despliegan un enorme esfuerzo técnico en su esmero por convencer a la Comisión de sus posiciones.
Las partes acompañan cuestionarios, numerosos datos y documentos; se producen intensas discusiones sobre cómo calcular la existencia de dumping; lo mismo respecto de conceptos tales como el valor normal, el precio de exportación, los márgenes de distorsión, y la procedencia de su cálculo, de efectuar reconstrucciones y cómo hacerlo; y se hacen análisis técnicos y económicos sumamente profundos para demostrar o descartar la existencia de daño, de amenaza de daño o de causalidad, entre otros aspectos.
Participan abogados especializados en esta área; economistas de altísimo nivel que hacen un trabajo extremadamente exhaustivo y riguroso; y, en el centro del sistema, la Secretaría Técnica radicada en el Banco Central, elabora informes muy rigurosos, intentando cumplir con los estándares de los Acuerdos de la OMC. Hay reuniones con las partes para revisar los datos y los cálculos; y los alegatos de cierre son fundamentalmente técnicos, dejando de lado el fondo político.
Entonces, mi punto es precisamente corroborar y abonar a la tesis de los autores. Existe una tradición y práctica histórica preparada para litigar ante una institucionalidad eminentemente técnica; que justifica, amerita y espera contar con ese correlato.
El estudio Agostini-Nocera se enfoca en la composición de la Comisión y la necesidad de reformarlo. Ese enfoque es correcto. Sin embargo, desde la práctica hay otro déficit igualmente apremiante: el procedimental.
De las necesidades de reforma procedimental, hay una que destaca por sobre todas: el acceso a la información del expediente.
Las investigaciones se nutren de información sensible —precios, costos, márgenes, clientes— que las partes acompañan bajo reserva. El sistema lo resuelve, en teoría, mediante versiones públicas: el artículo 6.5.1 del Acuerdo Antidumping exige resúmenes no confidenciales lo suficientemente detallados para permitir una comprensión razonable del contenido sustancial de la información facilitada con carácter confidencial.
Sin embargo, en nuestra práctica observamos que el tarjado en las versiones públicas puede ser excesivo. Se tarjan cifras de precios y costos, volúmenes, cálculos de márgenes, indicadores de daño y, en ocasiones, hasta la metodología empleada y sus conclusiones. Son hojas completas “pintadas” en negro. El resultado es que la parte afectada debe defenderse de alegaciones que no puede ver, obstaculizando el ejercicio adecuado del derecho a defensa. Además, no ayuda a este problema la inexistencia de un contrapeso externo: la revisión judicial de las decisiones de la Comisión es excepcional (el caso del maíz de 2012 y del acero chino en 2025 son excepciones que confirman la regla).
Es justo señalar que ha habido avances en esta materia, esfuerzos por parte de los FNE y de la Secretaría Técnica por mejorar esta materia, pero todavía es un aspecto deficitario.
A mi juicio, corregir esto no exige reforma legal. Bastaría con que la Comisión adoptara un estándar exigente de suficiencia de las versiones públicas, con facultad expresa de la Secretaría Técnica para rechazar resúmenes deficientes. A modo ilustrativo, en el derecho comparado hay modelos que permiten a los abogados y peritos de las partes acceder a la información confidencial bajo deber de reserva y sanciones severas. De hecho, el TDLC está aplicando algo similar en sus procedimientos (algo que veníamos proponiendo desde hace bastante tiempo atrás), demostrando que es posible encontrar soluciones prácticas dentro del marco normativo. Por ejemplo, el TDLC -en un procedimiento que aún es perfectible- permite a los apoderados de las partes acceder a información confidencial en dependencias del tribunal, antes de confeccionar versiones públicas, buscando evitar que una parte del expediente que esté oculto para las partes, al mismo tiempo que resguarda la confidencialidad de la información.
Otra oportunidad de mejora procedimental es exigir la debida fundamentación de las decisiones de la Comisión (hoy muy escueta), aplicándosele un estándar similar al de los tribunales de justicia. Esto permite conocer y someter a escrutinio el análisis técnico de cada decisión.
En definitiva, este comentario viene a complementar la propuesta de los autores. La reforma institucional es necesaria, pero para ser eficaz y completa debe acompañarse de reformas que velen por el pleno resguardo del debido proceso.
Comparto el diagnóstico de fondo del estudio: una composición mayoritariamente dependiente del gobierno de turno expone las decisiones a presiones ajenas a lo técnico, y un panel de expertos independientes pareciera ser un modelo razonable para corregirlo.
Sin embargo, la reforma no puede minimizar la importancia de los actores permanentes del sistema. La Secretaría Técnica del Banco Central: profesionales (aunque pocos) estables, con años de experiencia acumulada en la metodología de estas investigaciones, en los estándares de la OMC y en la historia de los casos. Esa continuidad es la que ha sostenido la calidad técnica del sistema a través de distintos gobiernos.
También es comprensible que se cuestione la participación de miembros del Banco Central atendida su misión macroeconómica. Sin embargo, no se puede olvidar que es ese diseño institucional el que ha resultado en miembros de larga permanencia, independientes y de carácter técnico. Ese activo me parece difícil de sustituir, al menos, en el corto plazo.
La secuencia correcta, a mi juicio, es integrar ambas dimensiones: miembros independientes e inamovibles, pero apoyados en una secretaría técnica profesional y permanente —mantenida en el Banco Central o dotada de una planta y un presupuesto propios—, con publicación de sus informes y reglas procedimentales robustas.
El estudio Agostini-Nocera pone datos donde antes había intuiciones. Este análisis demuestra que es necesario reformar la Comisión Antidistorisiones para proteger su rigor técnico, y con ello, el cumplimiento por parte del Estado de Chile de los tratados internacionales. Mis comentarios intentan ampliar esta conversación en tres sentidos: no solo importa quién vota, sino también cómo se llevan a cabo los procesos, con qué información pueden defenderse las partes y con qué soporte técnico se adoptan las decisiones. La mejora de todos estos aspectos me parece indispensable para cumplir el objetivo de los autores de fortalecer el carácter técnico de la Comisión y reducir la discrecionalidad en la aplicación de medidas.
