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La irrupción de la tecnología en los servicios financieros es un fenómeno relativamente reciente que, sin embargo, ha experimentado un acelerado crecimiento en los últimos años. Es más, según cifras presentadas por el Ministerio de Hacienda, el número de empresas Fintech creció un 38% respecto del año anterior, la tasa de adopción de servicios Fintech alcanzó un 66% y aproximadamente el 50% de las empresas Fintech de origen nacional han comenzado su internacionalización.
Las Fintech son empresas digitales de servicios financieros, quienes con su potencial disruptivo e innovador están transformando la forma de provisión de estos servicios a nivel global.
Hoy en día, con el marco legal vigente en Chile, un número importante de estos emprendimientos queda fuera del perímetro regulatorio, generando riesgos para los inversionistas, clientes y para el mercado en general, así como incertidumbre jurídica para las mismas empresas Fintech.
Con el fin de entregar un marco regulatorio a este sector de la economía, es que el Presidente despachó, con suma urgencia, el proyecto de ley para promover la competencia e inclusión financiera a través de la innovación y tecnología en la prestación de servicios financieros el pasado 3 de septiembre de 2021.
La iniciativa del gobierno incluye la regulación de la prestación de servicios financieros tecnológicos, es decir, incorpora al perímetro regulatorio de la CMF a las empresas Fintech. Además, desarrolla un Sistema de Finanzas Abiertas (SFA), tal como en Estados Unidos, la Unión Europea, Australia, Reino Unido, entre otros, que regula el intercambio de información entre la banca y entidades financieras –con consentimiento de los clientes–.
El proyecto de ley establece un marco regulatorio orientado a promover y facilitar la adopción de nuevas tecnologías con el fin de (i) incentivar la innovación financiera y creación de nuevos productos, (ii) facilitar el ingreso de nuevos competidores para potenciar la competencia, (iii) generar mayor inclusión financiera y (iv) mejorar la predicción de las características y necesidades de los clientes.
Con este fin es que se le encarga a la CMF un mandato claro para la regulación y supervisión de estas actividades, la cual deberá cumplir con los principios de proporcionalidad basada en riesgos –es decir, la carga regulatoria debe estar en función a los riesgos asociados a la actividad–, modularidad –la regulación debe estar basada en los servicios prestados y no en el tipo de institución–, y neutralidad –es decir, debe ser independiente al tipo de tecnología utilizada–.
El proyecto de ley regula cinco tipos de servicios tecnológicos: (i) plataformas de financiamiento colectivo o “crowfunding”; (ii) sistemas alternativos de transacción; (iii) asesorías crediticias y de inversión, (iv) servicios de intermediación o enrutamiento de órdenes; y (v) servicios de custodia de instrumentos financieros.
Para poder dedicarse a la prestación de dichos servicios, deberán inscribirse en el Registro de Prestadores de Servicios Financieros. Así, podrán ofrecer uno o más servicios una vez que sean autorizados por la CMF.
Para cada tipo de servicio se establecen las exigencias regulatorias que deben cumplir, bajo el principio de proporcionalidad. De este modo, se regula la información que deben proveer a sus clientes o al público en general, se fijan estándares de gobierno corporativo y gestión de riesgos, se establece que deben poseer la capacidad operacional para soportar las transacciones ofrecidas, un umbral con garantías y patrimonio mínimo para operar, y exigencias de idoneidad según estándares de objetividad, coherencia y consistencia en las recomendaciones y evaluaciones.
El concepto de finanzas abiertas reconoce que los datos son propiedad de los clientes y son ellos quienes deben permitir su uso. De esta manera, los Sistemas de Finanzas Abiertas (SFA) regulan la forma en que se intercambia la información de los clientes –con su consentimiento– entre prestadores de servicios de información de clientes financieros, a través de interfaces de acceso remoto que permiten la interconexión y comunicación directa.
Con el objetivo de promover la competencia, la innovación e inclusión en el sistema financiero es que se establecen las reglas para la implementación de un Sistema de Finanzas Abiertas que permita el intercambio de información entre distintos prestadores de servicios financieros, bajo adecuados estándares de seguridad y sujeto al cumplimiento de las exigencias y condiciones establecidas.
Según el proyecto de ley, las instituciones participantes del sistema serán: (i) instituciones proveedoras de información, tales como bancos y emisores de tarjetas de crédito, (ii) instituciones proveedoras de servicios basados en información, ya sea las mismas instituciones proveedoras de información, como aquellos servicios que se encuentren en el Registro de Prestadores de Servicios Financieros, (iii) instituciones proveedoras de cuentas y, (iv) proveedores de servicios de iniciación de pago, es decir, quienes a través de una interfaz definida y con el consentimiento de los clientes, pueden iniciar a su nombre pagos vía transferencia directa desde la cuenta de los clientes a la cuenta de los comercios.
El artículo 23 del proyecto establece que, para iniciar pagos o realizar consultas de información a través del Sistema de Finanzas Abiertas, las Instituciones deberán contar con el consentimiento previo y explícito de los clientes, que deberá manifestarse en forma libre, informada, expresa y específica en cuanto al tipo de información financiera que puede ser consultada. Es más, el cliente podrá revocar en cualquier momento el consentimiento otorgado.
Por su parte, las Instituciones que participan del Sistema serán responsables de resguardar la integridad, disponibilidad, seguridad y confidencialidad de los datos involucrados en cada transacción y la adecuada privacidad de la información de los clientes.
Dada la ampliación del perímetro regulador y fiscalizador de la CMF, se considera aumentar la dotación en 17 nuevos funcionarios, lo que implica un gasto de aproximadamente $924 millones. Adicionalmente, se estima que la Ley implicará una inversión de $1.200 millones el primero año y $1.044 millones en régimen de operación.
Dentro de las atribuciones entregadas a la CMF, le corresponde fiscalizar la prestación de los servicios tecnológicos y fijar los umbrales para exceptuar o relajar ciertas exigencias, en virtud de parámetros objetivos, siempre que no comprometa la fe pública ni la estabilidad financiera.
Para estar inscritos en el Registro de Prestadores de Servicios Financieros, las Fintech deberán presentar una solicitud a la Comisión, según lo que establezca en la norma de carácter general. Asimismo, la Comisión podrá cancelar la inscripción en el Registro para quienes incurran en infracciones graves o quienes, estando inscritos en el Registro, realicen actividades distintas a las autorizadas.
Respecto al Sistema de Finanzas Abiertas, la Comisión debe regular cómo debe efectuarse la entrega y el intercambio de información, así como también fijar estándares mínimos para realizar el intercambio de información, con el fin de resguardar la confidencialidad, integridad y disponibilidad de los datos y prevenir riesgos a los sistemas de información que los procesan. La Comisión podrá establecer exigencias diferenciadas en función del riesgo asociado al servicio prestado.
Si bien las instituciones no podrán efectuar cobros a los Proveedores de Servicios basados en Información por la comunicación de la información de datos de Clientes, podrán reembolsarse los costos incrementales directos en que deban incurrir para atender el aumento de solicitudes de información, en la medida que éstas superen el umbral de volumen de solicitudes definido por la Comisión.
El pasado 21 de septiembre, distintas autoridades expusieron ante la Comisión de Hacienda, en la primera sesión para abordar el proyecto de Ley.
El Ministro de Hacienda Rodrigo Cerda comenzó resumiendo el proyecto de ley ante la Cámara, destacando, entre otros aspectos que es producto de un trabajo “colaborativo, técnico y participativo” entre distintas autoridades e instituciones del sector público. Es más, en el documento “Lineamientos para el Desarrollo de un Marco de Finanzas Abiertas en Chile” se resumen “numerosas reuniones con expertos y reguladores nacionales y extranjeros, entrevistas con actores de mercado, revisión de la literatura y las propuestas realizadas la Comisión para el Mercado Financiero y la Comisión Nacional de Productividad”.
El Ministro destacó el efecto reactivador de los emprendimientos Fintech, producto de su naturaleza tecnológica y digital, lo que le entrega un amplio potencial de crecimiento y, también, como vehículo para la inclusión financiera. Es más, enfatizó que los numerosos casos de éxito en Chile generan una idea de que “tenemos potencial importante para ser un centro Fintech o de innovación tecnológica financiera a nivel regional”.
Entre otros conceptos, la ley define claramente lo que se entiende por Instrumentos Financieros y Criptoactivos, lo que “es una novedad del proyecto pues no estaba definido claramente en otras leyes y permite definir ciertos estándares que no teníamos”.
Respecto al desarrollo del Sistema de Finanzas Abiertas, el Ministro recalcó que “lo que estamos haciendo es bajando las barreras para la competencia en este mercado y por eso, esto va a permitir, primero que nada, darle un impulso muy fuerte a este mercado, a través de que puedan ingresar distintas instituciones a competir, pero también esto va a ser importante para los clientes porque va a permitir que existan nuevos productos y más baratos”.
El Ministro destacó que la última parte del proyecto intenta eliminar obstáculos para empresas Fintech, entre ellas: (i) proponen “mini-bonos” como nueva alternativa de financiamiento para las PYMES, bajo un procedimiento simplificado con menor carga regulatoria; (ii) los prestadores de servicios financieros deberán entregar productos de acuerdo a las necesidades, expectativas y disposición al riesgo que los clientes hayan comunicado previamente; (iii) se otorgan facultades regulatorias al Banco Central respecto a los activos financieros virtuales conocidos como “stablecoins”; y (iv) se facilita la comercialización de seguros inclusivos y paramétricos.
Por último, a lo largo de su presentación, resaltó la importancia de que la CMF sea quien fije los estándares, ya que “en la medida que la tecnología va cambiando, es importante que los umbrales se vayan adecuando”.
En representación del Banco Central, el vice-presidente Joaquín Vial destacó que, aun cuando comparten los objetivos del proyecto de ley, creen que se podría legislar en conjunto con este proyecto el marco legal sobre ciberseguridad para el sector financiero y protección de datos personales. Si bien son temas abordados en particular para las Fintech, probablemente sería mejor extenderlo a un ámbito más general.
Continuando la exposición del Banco Central, Solange Bernstein –economista gerente de la División de Política Financiera del Banco Central– abordó aspectos más específicos del proyecto de ley y enfatizó que la experiencia internacional es coherente con lo que se está proponiendo en el proyecto en trámite.
Para comenzar, explicó que el proyecto de ley contempla la existencia de dos tipos de activos digitales: (1) activos digitales equivalentes a dinero electrónico, también llamados “stablecoins” y (2) activos digitales virtuales o criptoactivos. El primer tipo de activo digital puede ser utilizado como medio de pago, pues el emisor, centralizado y responsable de la emisión, recibe dinero fiduciario como respaldo del activo digital, otorgándole mayor estabilidad al valor del activo. Así, el Banco Central tiene la facultad de regular la actividad desde una óptica de regulación de medios de pago. Por el contrario, los criptoactivos –de emisión descentralizada y mayor volatilidad- deben ser regulados desde una óptica de regulación de conductas de mercado por la CMF.
Es más, para activos digitales distintos a stablecoins, el Banco Central (BC) no tiene potestad ya que no son redimibles por dinero. En relación a los activos digitales equivalentes a dinero electrónico, el BC tendrá que tomar acciones, tales como “algunas definiciones dentro del marco de regulación general y emitir regulación secundaria: requisitos prudenciales, por ejemplo, estándares mínimos de riesgos operacionales y extender o complementar la regulación existente”.
El Vice-Presidente de la Comisión para los Mercados Financieros, Kevin Cowan, abordó los principales desafíos que enfrenta la Comisión, destacando la importancia del proyecto de ley, toda vez que el marco legal vigente se encuentra “completamente desactualizado”, tanto para aquellas empresas que actualmente se encuentran dentro del perímetro regulatorio, como aquellas que se encuentran fuera de él.
Asimismo, destaca que un marco legal flexible “permite a la CMF, con un proceso normativo, graduar los requisitos en función del tipo de servicio, tamaño y complejidad, según el número de personas involucradas”.
Respecto a los efectos esperados, el Vice-Presidente de la Comisión destaca que el proyecto de ley otorga mayores resguardos a usuarios e inversionistas y alcanza estándares equivalentes a los actualmente exigidos a servicios financieros, lo que fortalece el desarrollo y crecimiento de la industria Fintech.
En las reflexiones finales del representante de la Comisión, menciona que el proyecto recoge parte importante de las necesidades detectadas por la Comisión; tiene el potencial de crear un balance razonable entre protección a clientes y desarrollo del mercado; que es un proyecto urgente, en un “sector dinámico que puede seguir jugando un rol importante en la reactivación de la economía en el contexto post pandemia” y, por último, que es un “proyecto tremendamente desafiante para la CMF”.
Por último, expuso Angel Sierra, en representación de la Asociación Gremial de empresas Fintech en Chile –FinteChile– quien clasificó la iniciativa del Gobierno como un “buen proyecto” y destacó la “importancia del involucramiento de autoridades que velen por la libre competencia en el proyecto de ley”.
En particular, expuso sobre la experiencia mexicana, quienes aprobaron un proyecto de ley el año 2018. Al respecto, la autoridad de libre competencia de ese país –COFECE– advirtió que la normativa apoyaba a la banca tradicional, aun cuando el fin del proyecto era lo contrario: facilitar la entrada de nuevos participantes al mercado.
Para Angel Sierra “uno de los primeros puntos a tener en cuenta en este debate legislativo es la libre competencia, cómo la vamos a proteger y cómo vamos a dar esa proporcionalidad, que, si bien son palabras muy buenas, son muy difíciles de cuantificar y bajar a papel”.
Por último, señaló que los seis meses planteados por el proyecto para la aprobación del registro de plataformas ante la CMF es excesivo y costoso para los emprendimientos que deben inmovilizar capital por ese periodo de tiempo. En particular, propone que “tres meses es un periodo prudente” y en caso contrario (silencio administrativo), el registro debiese ser considerado positivo.
En términos generales, el proyecto de Ley ha recibido comentarios positivos. No obstante, según la opinión de expertos en el área, la principal crítica es la poca claridad en ciertos aspectos del proyecto, como por ejemplo, respecto al alcance del concepto de idoneidad, las exigencias que impondrá la Comisión para el registro y autorización de las Fintech, la forma cómo se implementan las normas y el marco regulatorio específico que establezca la CMF, entre otros,
Además, abogados como Cristián Reyes –desde Aninat Abogados– y Diego Rodríguez –socio de CMS Carey & Allende– coinciden en que la exigencia de que las empresas tengan giro único, aun cuando puedan prestar más de un servicio regulado, no es realista con un modelo de negocios ágil y dinámico. Para Reyes, “no parece compatible con el incentivo al desarrollo de las Fintechs en el país”.
En línea con su crítica ante la Comisión de Hacienda, Sierra declaró que los procesos de registro y autorización “deben ser sujetos a plazos determinados, evitando usos discrecionales por parte del regulador y, evitando también, la posibilidad de que el ‘silencio’ del regulador extienda innecesariamente estos procesos”. Asimismo, Reyes comparte que “esta autorización es contradictoria con el incentivo a que las Fintechs surjan y crezcan, ya que es un trámite que puede durar hasta seis meses”.
Con todo, dado que el proyecto de ley fue catalogado con suma urgencia, la discusión y votación en la Cámara deberá quedar terminada en un plazo de quince días, por lo que queda esperar el resultado ante el Congreso del extenso proyecto de ley presentado por el Gobierno. En particular, Francisco Larraín –coordinador de Mercado de Capitales del Ministerio de Hacienda– espera que la iniciativa sea despachada antes del cambio de administración, en marzo de 2022.
Lineamientos para el Desarrollo de un Marco de Finanzas Abiertas en Chile
Estado de tramitación Proyecto de Ley
