Newsletter
Suscríbete a nuestro Newsletter y entérate de las últimas novedades.
https://centrocompetencia.com/wp-content/themes/Ceco
El primer precedente legislativo en Argentina relacionado con la libre competencia fue la Ley 11.210, aprobada en 1923. Se trataba de la primera norma que “reprimía los monopolios” y declaraba delito “todo convenio, pacto, combinación, amalgama o fusión de capitales tendientes a establecer o sostener el monopolio y lucrar con él, en una o más ramas de la producción, del tráfico terrestre, fluvial o marítimo o del comercio interior o exterior”.
«el Decreto 803/2025 fue una señal inequívoca de que el tema había vuelto a la agenda del Poder Ejecutivo y de que el nombramiento de los miembros y la puesta en funcionamiento de la tan esperada ANC eran inminentes»
Años más tarde, la Ley 12.906 de 1964 derogó la Ley 11.210 y estableció que “el que participare por sí o por interpósita persona en consorcio, pacto, coalición, combinación, amalgama o fusión de capitales tendientes a establecer o sostener el monopolio y lucrar con él… incurrirá en las sanciones de la presente ley por el solo hecho de la participación…”. Por aquellos tiempos, no existía en el país una autoridad de aplicación especializada y, más allá del antecedente legislativo, no se registraron sanciones efectivas por violaciones a estas normas.
En 1980, en medio de una crisis del sistema financiero argentino, el Congreso de la Nación aprobó la Ley 22.262, que tomaba como “modelo” diversos conceptos del Tratado de Roma y tipificaba las infracciones al derecho de la competencia como delitos, sujetos a ser juzgados por la justicia penal. Uno de los aspectos más relevantes de esta Ley fue la creación de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia («CNDC») como organismo encargado de la aplicación de la ley de libre competencia en el país. La CNDC se constituyó como un organismo dependiente de la entonces Secretaría de Estado de Comercio y Negociaciones Económicas Internacionales, subordinada al Ministerio de Economía, y estaba integrada por un Presidente y cuatro Comisionados o “Vocales”, de los cuales dos debían ser abogados y dos economistas.
Desde su origen, la CNDC careció de autonomía decisoria plena. Su rol se limitaba a instruir los expedientes y emitir una opinión al término de la investigación, mientras que la decisión final quedaba en manos del Secretario de Estado mencionado.
Diecinueve años más tarde, en 1999, en un contexto de desregulación económica y a las puertas de una nueva crisis impulsada por el agotamiento del régimen de convertibilidad, se aprobó la Ley 25.156, que venía a reglamentar el artículo 42 de la Constitución Nacional reformada en 1994.
Esta nueva Ley de Defensa de la Competencia otorgaba al Poder Ejecutivo un instrumento efectivo para proteger “el interés económico general”[1], un concepto que, si bien nunca tuvo una definición precisa, alude al bienestar económico de los agentes del mercado. La Ley 25.156 fue considerada una norma “adelantada” para la región, ya que introdujo el control de concentraciones económicas en Argentina y creó una nueva agencia, el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia («TDC»), organismo descentralizado que reemplazaría a la CNDC y estaría encargado de analizar y decidir sobre operaciones de concentración y de sancionar conductas anticompetitivas. Este organismo contaría además con presupuesto propio y tendría la facultad de aplicar “filing fees” para su financiamiento.
La Ley 25.156 preveía que el TDC estaría integrado por siete miembros designados por el Poder Ejecutivo, luego de un concurso público cuyos jurados serían el Procurador General de la Nación, el Secretario de Industria, Comercio y Minería del Ministerio de Economía, el Presidente de la Comisión de Comercio de la Cámara de Diputados, el Presidente de la Comisión de Comercio de la Cámara de Senadores, el Presidente de la Academia Nacional de Derecho y el Presidente de la Academia Nacional de Economía. Además, para asegurar la continuidad institucional, su reglamentación establecía que la CNDC funcionaría transitoriamente hasta que el TDC estuviera en pleno funcionamiento.
Cuenta la leyenda que, poco tiempo después de la entrada en vigencia de la Ley 25.156, se habría realizado un llamado a concurso para cubrir los cargos del TDC, impulsado por el entonces ministro de Economía, Roberto Lavagna. Quienes trabajamos alguna vez en la CNDC escuchamos hablar del famoso “expediente del concurso”, pero me animo a decir que nadie llegó a verlo. “Sí, hay un expediente del concurso por ahí…”, “dicen que está en Registro… concursó tal, y también tal…”. Más allá del mito, lo cierto es que nunca conocí a nadie que hubiera visto el expediente ni que reconociera haberse postulado a ese concurso.
Los años pasaron y el concurso para conformar el TDC nunca se realizó. No fue hasta 2014 que el Poder Ejecutivo consideró más conveniente dejar de lado la idea de una agencia independiente con presupuesto propio y modificó la Ley 25.156, estableciendo que sería el propio Ejecutivo quien designaría a la autoridad de aplicación de la ley.
Argentina volvía así al viejo y conocido esquema de una CNDC en plenas funciones, instruyendo los expedientes, y un Secretario de Comercio (con sus distintas denominaciones a lo largo del tiempo) como responsable de adoptar las decisiones finales. En ese momento, se desvanecía nuevamente el proyecto de una agencia de competencia independiente para la República Argentina.
El año 2016 marcó el inicio de una nueva etapa. La administración de Macri impulsó una reforma a la Ley 25.156 con el objetivo de reposicionar a Argentina en el escenario internacional en materia de defensa de la competencia. ¿Cómo? A través de un proyecto de ley elaborado con la colaboración de distintas agencias de la región y de organismos internacionales como el Banco Mundial y el BID, entre otros.
Tras un importante trabajo técnico, el primer borrador fue sometido a consulta pública. Se recibieron comentarios de estudios jurídicos de todo el mundo, de la American Bar Association, de la International Bar Association, de la Dirección General de Competencia de la Comisión Europea y de la Federal Trade Commission, entre otros actores relevantes.
Así, el 15 de mayo de 2018 se aprobó la Ley 27.442, que derogó la Ley 25.156 y creó la Autoridad Nacional de la Competencia («ANC»). Con un espíritu similar al del TDC, la ANC estaría integrada por miembros seleccionados mediante concurso público, evaluados por un jurado de composición semejante a la prevista para el TDC y con la posibilidad de que sus autoridades fueran designadas en comisión[2].
La Ley 27.442 volvía a marcar el fin de la existencia de la CNDC. Sin embargo, en el Decreto 480/2018, reglamentario de la Ley 27.442, se estableció que la CNDC continuaría en funciones hasta tanto la ANC estuviera conformada y en funcionamiento. Por aquellos tiempos, muchos creímos que ese tránsito sería breve.
Con el objetivo de acelerar el proceso, en el artículo 83 del Decreto 480/2018 se estableció que la convocatoria al concurso debía realizarse dentro de los 30 días de la publicación del Decreto en el Boletín Oficial[3]. Esta vez, parecía que no habría margen para la inacción: con un plazo determinado, nadie se animaría a incumplir el mandato reglamentario y, antes de finalizar 2018, tendríamos ANC. Pero no fue así. En lugar de convocarse dentro de los 30 días, el concurso se llamó aproximadamente a los seis meses. La administración Macri concluyó su mandato en diciembre de 2019 sin haber logrado enviar al Senado las ternas resultantes del concurso.
Luego, durante la administración Fernández, se señaló que se habrían detectado diversos problemas en el desarrollo del proceso concursal, por lo que se decidió retirar el pliego de candidatos del Senado, prolongando así, la vida de la CNDC y reinstalando la incertidumbre acerca de cuándo volvería a convocarse un nuevo concurso para designar a las autoridades de la ANC.
Bajo el gobierno de Javier Milei, y luego de un discurso presidencial inaugural que destacaba la importancia de la defensa de la competencia, se publicó finalmente, el 8 de mayo de 2025, el llamado a concurso de antecedentes y oposición para ocupar los cargos de la ANC. Con el escepticismo acumulado tras varios intentos fallidos, quienes trabajamos en defensa de la competencia en Argentina nos permitimos ilusionarnos nuevamente, aunque con cautela, como quien vuelve a creer, pero sin dejar de lado la desconfianza aprendida.
El nuevo concurso buscaba cubrir las vacantes de Presidente del Tribunal, dos Vocales abogados y dos Vocales economistas. Además, se procuraba designar al Secretario de Concentraciones Económicas y al Secretario Instructor de Conductas Anticompetitivas.
En los pasillos, en las llamadas y reuniones, comenzaron a repetirse las mismas preguntas, con una mezcla de ansiedad, ilusión y memoria: “¿Te presentás?”, “¿Sabés quién se presenta?”, “¿Irá alguien del sector privado?”, “¿Alguien de la CNDC va a concursar?”.
Para sorpresa de muchos, con el paso de los meses el concurso avanzó. Primero se publicaron los aspirantes a ocupar los cargos; luego, los resultados de la evaluación de antecedentes curriculares y laborales; más tarde, el resultado de la evaluación técnica sustantiva; después, las calificaciones de la entrevista laboral y del proyecto de gestión institucional; y finalmente, la evaluación de competencias de los postulantes.
Las especulaciones sobre los posibles candidatos fueron interminables, sin embargo, las conjeturas comenzaron a desplazarse también hacia otro terreno.
El artículo 84 de la Ley 27.442 establecía, ya en 2018, que hasta tanto transcurriera un año desde la puesta en funcionamiento de la ANC, las partes notificantes seguirían disponiendo de un plazo de una semana para notificar una operación de concentración[4]. De este modo la idea de reincorporar a Argentina a la lista de jurisdicciones relevantes en los procesos de control de grandes operaciones internacionales, empezaba a opacarse.
La razón de fondo era clara: al no haberse constituido la ANC, Argentina mantuvo hasta la actualidad un régimen de control de concentraciones ex post. Con los rumores de avances concretos en la conformación de la agencia, las elucubraciones se extendieron entonces a la posibilidad de acortar aquel plazo. ¿Podría modificarse por decreto? ¿Sería posible reducir el plazo de un año para que el régimen ex ante de control entrara en vigor? ¿Qué recomendaciones deberíamos formular los asesores a nuestros clientes bajo uno u otro escenario? Los meses siguieron transcurriendo y las especulaciones continuaron. Los clientes, atentos a los rumores, insistían en consultas sobre la eventual implementación del control ex ante.
Sin embargo, a raíz de las elecciones de medio término de octubre, la tan esperada ANC volvía a perfilarse como una ilusión. Todo había quedado detenido luego de publicadas las ternas, y la sensación dominante era nuevamente la de incertidumbre y desazón: otra vez creíamos que la ANC nunca llegaría.
No obstante, el 12 de noviembre el Boletín Oficial sorprendió con la publicación del Decreto 803/2025, que modificó el artículo 18 del Decreto 480/2018, reglamentario de la Ley 27.442, y estableció que la Sindicatura General de la Nación y la Auditoría General de la Nación serían los organismos encargados de supervisar el accionar de la ANC. Más allá de ese cambio institucional relevante, la verdadera noticia era que el Decreto 803/2025 modificaba el esquema temporal previsto originalmente para la puesta en funcionamiento de la ANC: en lugar de comenzar a ejercer sus funciones a los 60 días de constituida, como establecía el texto original del artículo 18 del Decreto 480/2018, la agencia pasaría a ejercer sus competencias de manera inmediata una vez formalmente constituida.
Sin embargo, el Decreto no abordó cuestión alguna relacionada con la entrada en vigencia del control de concentraciones ex ante en un plazo anterior al dispuesto en la norma, razón por la cual deberá transcurrir el plazo legal de un año (desde noviembre 2025 – hasta noviembre 2026) para que en la Argentina comience a regir el control de concentraciones económicas ex ante, sin perjuicio de las facultades de control ex post actualmente vigentes. A partir de ese momento, la expectativa fue total. Sin dudas, el Decreto 803/2025 fue una señal inequívoca de que el tema había vuelto a la agenda del Poder Ejecutivo y de que el nombramiento de los miembros y la puesta en funcionamiento de la tan esperada ANC eran inminentes.
Dos días y siete decretos más tarde, se publicó el Decreto 810/2025, que ordenó la publicación de las personas seleccionadas para ocupar los cargos de la ANC y designó en comisión a sus nuevas autoridades:
Todos los designados habían sido o eran funcionarios de la CNDC, con amplio conocimiento del funcionamiento de la agencia y dilatada experiencia en temas de defensa de la competencia.
Comenzó así una nueva era en la defensa de la libre competencia en Argentina, marcada por amplias expectativas y por la aspiración de avanzar, finalmente, hacia la plena aplicación de la Ley 27.442. Entre las transformaciones más relevantes se encuentran el paso del sistema de notificación ex post al régimen de control ex ante, un mayor enforcement de las normas de competencia, en particular en la persecución de carteles, y, de manera central, la puesta en funcionamiento del programa de clemencia, largamente postergado en el país.
Cabe destacar, que reglamentación de la Ley 27.442, a través del Decreto 480/2018 establece en su artículo 18 que la ANC se considerará legalmente constituida con el nombramiento de su Presidente y de los dos primeros vocales; junto con la designación de los Secretarios Instructores de Conductas Anticompetitivas y Concentraciones económicas, por lo cual, el hecho de no haber designado a los funcionarios para ocupar la totalidad de los cargos disponibles, no obsta a la válida constitución y funcionamiento de la autoridad ni impide el ejercicio de las competencias de ley por parte de ésta.
Ahora bien, como primer paso, la nueva ANC deberá dictar su reglamento interno de funcionamiento y revisar los procesos, guías y procedimientos oportunamente emitidos por la CNDC, a fin de adaptarlos a la nueva estructura de la agencia y a las expectativas y objetivos de sus nuevas autoridades. Asimismo, se espera que la posibilidad de contar con un presupuesto propio le otorgue un mayor grado de independencia y mejores condiciones para sus colaboradores, lo que debería traducirse en un enforcement más robusto y sostenido de la normativa de defensa de la competencia.
En cuanto a la CNDC, todo indica que, luego de haber resistido tres derogaciones, su larga vida institucional finalmente ha llegado a su fin. Esta suerte de “Highlander institucional[5]”, que siempre encontró alguna forma de sobrevivir, parecería ahora ceder definitivamente su lugar ante una nueva estructura llamada a marcar el futuro del enforcement de la defensa de la competencia en la Argentina.
[1] Desde la puesta en vigencia de la Ley 25.156, la jurisprudencia de la CNDC fue evolucionando hacia un concepto de interés económico general que alude al bienestar económico de los agentes del mercado. Inicialmente, dicho concepto se identificó con el “correcto funcionamiento de los mercados” o con las “restricciones al funcionamiento de los mercados”, haciendo referencia la CNDC en sus dictámenes a que “el interés económico se ve afectado asimismo cuando la sociedad pierde la posibilidad de obtener los beneficios que se derivan del correcto funcionamiento del mercado…”. Posteriormente, comenzó a señalar que “el concepto de interés económico general… es un concepto deliberadamente vago y de difícil aplicación desde el punto de vista jurídico. Desde el punto de vista económico, sin embargo, resulta posible ayudar en su precisión a través del empleo de los conceptos de ´excedente del consumidor´, ´excedente del productor´, ´excedente total´ y ´función de bienestar social´” (CNDC, Breve Análisis Económico de la Ley Argentina de Defensa de la Competencia, Serie Documentos Año 1, Número 1, ps. 4 y 5).
[2] El Artículo 99 de la Constitución Nacional Argentina faculta al Presidente de la Nación a completar las vacantes de los empleos que requieran acuerdo del senado por medio de nombramientos “en comisión”. No obstante la designación en tales términos, el funcionario ejerce plenamente su cargo y sus actos administrativos son válidos.
[3] El autor de este artículo participó como redactor principal del Decreto 480/2018 en el marco de sus funciones en la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia entre 2016 y 2019.
[4] Esto implicó que, en la práctica, más allá que la Ley 27.442 introduce el control de concentraciones ex – ante en Argentina, hasta tanto transcurra un año de la constitución de la autoridad Argentina continúa bajo el régimen de control de concentraciones ex – post, a partir del cual las partes pueden notificar una operación de concentración hasta una semana después de que ocurra el cierre.
[5] La expresión “Highlander institucional” ha sido utilizada en diversos artículos y conferencias por el Dr. Miguel Ángel De Dios para aludir a la persistente supervivencia de la CNDC pese a sucesivas reformas legislativas.
