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*La autora elaboró un Estudio de Mercado (ya publicado) sobre la caña de azúcar y sus derivados en Costa Rica para la agencia de competencia (COPROCOM). Las conclusiones de este artículo son algunos de los resultados de ese estudio.
El sector azucarero se caracteriza por una fuerte protección y regulación del Estado. Estas protecciones y regulaciones datan de décadas y se observan en ambos lados del océano. Ha sido considerado, de hecho, uno de los mercados más subsidiados y distorsionados entre todos los mercados agrícolas (OECD, 2007). Las decisiones de intervención del Estado en los mercados han estado condicionadas por la existencia de diversos objetivos de política pública y es usual que confluyan objetivos de promoción sectorial, protección de agricultores y pequeños productores.
El sector se caracteriza también por haber sido sancionado en varias jurisdicciones por cartelización. Algunos ejemplos son Colombia (SIC, 2015), España (Marcos, 2015, 2021) y México (COFECE, 2016).
«La estructura monopólica y de reparto de mercado distorsiona las señales de precios y afecta los incentivos a invertir e innovar (ineficiencia dinámica). Concretamente, los actuales precios distorsionados podrían estar disminuyendo los incentivos a llevar a cabo las inversiones necesarias para producir más etanol».
En el caso de Colombia, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) abrió una investigación en el sector azucarero por cartelización para obstruir importaciones y por reparto de cuotas de producción y suministro. Como resultado de la investigación, fueron multadas tres asociaciones (ASOCAÑA, CIAMSA y DICSA) y 12 ingenios (plantas industriales dedicadas al procesamiento de la caña de azúcar), además de 14 personas naturales. La SIC concluyó que “los investigados concibieron y ejecutaron deliberadamente una estrategia anticompetitiva, ilegal, concertada, coordinada y continuada encaminada a bloquear importaciones de azúcar a Colombia en general, para evitar que aumentara la oferta y disminuyera el precio interno que pagan los consumidores y la industria». La sanción fue por cartelización empresarial para obstruir importaciones. En cuanto al reparto de cuotas de producción y suministro del azúcar, si bien la SIC formuló cargos por presunta cartelización empresarial por parte de ASOCAÑA y los 12 ingenios investigados, luego de los descargos la SIC debió archivar la investigación debido a que la conducta investigada se originaba en una política pública con base legal (SIC, 2015).
En el caso de México, COFECE sancionó por prácticas monopólicas absolutas (cartelización) con 88,8 millones de pesos mexicanos (aproximadamente 4,2 millones de dólares americanos) a las empresas Zucarmex, Ingenio de Huixtla, Proveedora de Alimentos México, Azúcar Dominó de México, Central Motzorongo, Impulsora Azucarera del Trópico y Promotora Azucarera, a 10 personas físicas y a la Cámara Nacional de las Industrias Alcoholera y Azucarera (CNIAA) por su participación como coadyuvante. En 2013-2014, COFECE había detectado que, durante 42 días, el grupo de empresas dedicadas a la producción, distribución y comercialización de azúcar en México habían acordado manipular al alza el precio del azúcar estándar y refinada y obligado a restringir la cantidad comercializada (COFECE, 2016).
Costa Rica ofrece un caso de estudio muy particular desde el punto de vista de la defensa de la competencia: es la propia legislación (la Ley Orgánica de la Agricultura e Industria de la Caña de Azúcar, Ley N°7818) la que determina una organización cerrada, horizontal y verticalmente integrada, que coordina la actuación de todos los actores de la industria de la caña de azúcar del país. Esto implica, fundamentalmente, que el sector funciona como un cártel en la producción, ya que existe coordinación y reparto de la producción entre los ingenios de una Cuota Nacional de Producción de azúcar, por la que se pagan precios superiores a los precios competitivos. La Cuota Nacional de Producción es calculada por la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), que también fija los precios e implementa el reparto de la cuota entre los ingenios.
De hecho, la evaluación de OCDE, en el marco del ingreso de Costa Rica a esta organización, señaló que aún existen en el país 5 sectores específicos excluidos del alcance de la ley de competencia: la industria de la caña de azúcar, el arroz, el café, el transporte marítimo y los colegios profesionales (OECD, 2020b). Sobre el azúcar, en particular, destacó: “las excepciones relativas a las industrias azucarera y arrocera, así como a las relacionadas con conferencias marítimas, no están alineadas con la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre la acción efectiva contra los carteles intrínsecamente nocivos”.
Los actores en las diferentes etapas de la cadena de valor definen un ecosistema de la caña de azúcar conformado por la producción de azúcar para consumo final o uso industrial, así como también para usos alternativos y derivados, como la producción de alcohol y biocombustibles (etanol).
En particular, el etanol se produce a partir de la fermentación de los azúcares de la caña. Este biocombustible puede ser usado solo o en mezcla con gasolina, por lo que sirve para sustituir el consumo de combustibles derivados del petróleo.
La producción de etanol puede realizarse tanto con la melaza, un subproducto del azúcar, como con el azúcar mismo. Si se produce solo con melaza, el etanol y el azúcar son complementarios en la producción, pues no compiten por recursos. Sin embargo, la cantidad de etanol que puede producirse con la melaza es limitada. Si se pretende incrementar la producción de etanol más allá de este punto, es necesario utilizar azúcar, lo que convierte a ambos productos en sustitutos. Por ejemplo, de una tonelada de caña se consiguen aproximadamente 110 kilos de azúcar, y con la melaza restante se pueden elaborar 11 litros de etanol. Si se busca producir una mayor cantidad de etanol, se debe recurrir al azúcar, y a partir de ese punto azúcar y etanol compiten en la producción.
Dicho de otra manera, el aumento en la comercialización de un producto reduce la posibilidad de comercialización del otro, por depender del mismo insumo para su elaboración (Solano Ruiz, 2019). Por ello, es fundamental incorporar en las decisiones de política pública del sector la interdependencia que existe entre los diversos actores y las regulaciones aplicables a cada producto. Es decir, la interacción entre agentes y regulaciones de cada producto del ecosistema determina el funcionamiento de la industria como un todo.
El funcionamiento análogo al de un cartel en la producción de azúcar genera ineficiencias dinámicas y en la asignación de recursos para el uso del insumo caña de azúcar, además de las tradicionales ineficiencias asignativas y productivas. Esto es: las distorsiones de precios afectan el costo de oportunidad de la producción de etanol, ya que generan un precio relativo artificialmente más alto para el azúcar destinado a consumo. Esto implica una asignación ineficiente de recursos hacia una mayor producción de azúcar para consumo y una reducción de los incentivos a producir etanol (biocombustible). La estructura monopólica y de reparto de mercado distorsiona las señales de precios y afecta los incentivos a invertir e innovar (ineficiencia dinámica). Concretamente, los actuales precios distorsionados podrían estar disminuyendo los incentivos a llevar a cabo las inversiones necesarias para producir más etanol.
En Costa Rica, los porcentajes de caña de azúcar destinados a etanol son muy bajos, aunque muestran cierta tendencia creciente a partir de 2018 (Gráfico 1); el último año, el etanol representó el 4% del destino de la caña de azúcar.
Gráfico 1. Producción de Caña de Azúcar destinada a etanol (TMC)
No incluye la melaza destinada a la producción de etanol.
Fuente: Estudio de mercado del sector de la caña de azúcar y sus derivados realizado para COPROCOM.
La competencia internacional es muy fuerte en la producción de etanol y, en perspectiva, la industria de Costa Rica es minúscula. El 82% de la producción de etanol en el mundo la llevan a cabo Brasil y Estados Unidos. Una diferencia importante entre los grandes productores internacionales es que Brasil, al igual que Costa Rica, produce etanol de azúcar, mientras que Estados Unidos produce etanol de maíz. Frente a las crecientes preocupaciones por el cambio climático, hay países, como los europeos, que tienen preferencia por el etanol de baja huella de carbono. En este contexto, el etanol de caña de azúcar, como el producido por Brasil y Costa Rica, es favorable respecto al etanol proveniente de otras materias primas, como el maíz. Los precios varían cada año, en algunos años el precio de Brasil es más bajo y en otros lo es el de Estados Unidos.
Brasil es el segundo productor de etanol en el mundo. En los últimos cuatro años, la producción de etanol se ha mantenido en niveles por encima de los 30 millones de metros cúbicos. En 2022, Brasil exportó 2.439.900 m3 de etanol (IICA, 2023). La caña de azúcar es la principal materia prima utilizada en su elaboración, ya que el 89,4% del total producido se lleva a cabo con este insumo. Brasil lleva ya muchos años asignando stock de azúcar a la producción de etanol (Solano Ruiz, 2019), lo que se traduce en una matriz energética diversificada con una participación creciente de la caña de azúcar (Gráfico 2).
Gráfico 2. Oferta interna de energía primaria en Brasil (1970-2022)
Fuente: elaboración propia con datos del balance energético nacional de Brasil (EPE).
Costa Rica, con una producción de caña de azúcar reducida a nivel global y tomadora de precios, se encuentra fuertemente condicionada por este contexto internacional. El desafío de política pública es abordar este contexto para asegurar un mínimo nivel de distorsiones, promoviendo un funcionamiento potencial del mercado interno que genere menores precios para los consumidores de Costa Rica, incentivos a invertir y una asignación de los recursos productivos de la manera más eficiente.
En ese sentido, la estructura organizativa del sector, con reparto de cuotas de mercado, creada hace décadas, merece ser repensada a la luz de cambios en la demanda, aspiraciones medioambientales y las legislaciones modernas de defensa de la competencia. Hoy, la legislación del sector del azúcar conforma una estructura prohibida para el resto de los sectores de la economía por la legislación de competencia de Costa Rica.
El caso de Costa Rica es paradigmático y las conclusiones son útiles para cualquier país productor de azúcar de la región. En un momento de la historia de creciente consideración en las políticas públicas para promover la sostenibilidad ambiental, donde el tema ha sido incorporado en la agenda de las políticas de competencia (OECD, 2020b), el sector del azúcar presenta un excelente ejemplo en el que promover la competencia redundará en impactos positivos para el medioambiente.
Las ineficiencias estáticas en la asignación del insumo caña de azúcar y las ineficiencias dinámicas identificadas tienen consecuencias relevantes en cuanto a las oportunidades que se podrían estar desaprovechando. El histórico proteccionismo que caracteriza a la industria de la caña de azúcar y estructuras como las establecidas por ley en Costa Rica atentan contra la tendencia internacional que se orienta hacia la producción y utilización de combustibles ecológicos, más sostenibles, y hacia la diversificación de la matriz energética.
El caso del azúcar es un ejemplo claro donde eliminar distorsiones a la competencia tendría impactos positivos medioambientales. Costa Rica, y otros países productores de azúcar, tienen hoy la oportunidad de impulsar la competencia para promover la producción de etanol, una industria con alto valor agregado, alto potencial en innovación, con importante impacto positivo en la sostenibilidad medioambiental y con demanda creciente a nivel internacional.
COFECE (2016), COFECE sanciona a empresas azucareras por prácticas anticompetitivas, https://www.cofece.mx/wp-content/uploads/2017/11/ReporteMensual_COFECE_JUN_2016.pdf.
IICA (2023), Estado de los combustibles líquidos en América.
Marcos, F. (2021), Antitrust Damages Claims in Spain in Rafael Amaro (ed) Private enforcement of competition law in Europe. Directive 2014/104/UE and beyond, Bruyllant, 365-381.
Marcos, F. (2015), Damages’ claims in the Spanish Sugar cartel case, Journal of Antitrust Enforcement 3, 1, 1-21.
OECD (2020a), Sustainability & Competition Law and Policy–Background Note by Nowag, J.
OECD (2020b), Costa Rica: Evaluación del derecho y política de la competencia 2020, www.oecd.org/daf/competition/costa-rica-evaluacion-del-derecho-y-politica-de-la-competencia2020 pdf.
OECD (2007), Sugar Policy Reform in the European Union and in World Sugar Markets, 2007.
SIC (2015), Por cartelización empresarial para obstruir importaciones, Superindustria sanciona a ASOCAÑA ya 14 empresas del sector azucarero, https://www.sic.gov.co/noticias/por-cartelizacion-empresarial-para-obstruir-importaciones-superindustria-sanciona-a-ASOCANA-ya-14-empresas-del-sector-azucarero.
Solano Ruiz, R. A. (2019), Análisis de impactos de la apertura comercial en el sector azucarero de Costa Rica, 2008-2018. Fase II: Análisis del contexto internacional del mercado de azúcar.
