DOJ demanda a Google por abusos en el mercado de la publicidad digital

15.02.2023

CeCo Chile

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Claves

El 24 de enero pasado, el Departamento de Justicia estadounidense presentó una demanda en contra de Google por abuso de posición dominante en el mercado de la publicidad digital.
La acusación imputa a la gigante tecnológica una serie de conductas explotativas y exclusorias para hacerse del control y consolidar su posición en los distintos sectores de la industria, solicitando como remedio la venta de los negocios de Google en este mercado.
La demanda ha tenido una serie de repercusiones, y Google ya manifestó su discrepancia con el diagnóstico, por “elegir ganadores y perdedores” en una industria, a su juicio, competitiva.
Esta acción se suma a una serie de casos e investigaciones llevados adelante contra Google en este mercado en varias jurisdicciones.

Keys

On January 24, the US Department of Justice filed a lawsuit against Google for monopolization in the digital advertising market.
The complaint accuses the tech giant of a series of exploitative and exclusionary behaviors to take control and consolidate its position in the different market areas, requesting the sale of Google’s businesses in this sector.
The lawsuit has had a series of repercussions, and Google has already expressed its disagreement with the diagnosis of «choosing winners and losers» in an allegedly competitive industry.
This action comes on top of several cases and investigations brought against Google in this market in various jurisdictions.

Antecedentes

El 24 de enero pasado, el Departamento de Justicia de Estados Unidos (“DOJ”) y ocho estados del país, tanto demócratas como republicanos, interpusieron una demanda en contra de Google (en adelante, “Demanda”), a raíz de un supuesto abuso de posición dominante o monopolization cometida por la empresa en el mercado de la publicidad digital.

En el escrito, de más de 150 páginas, se acusó a la compañía de detentar una posición monopólica en varios sectores de la industria, tales como el de servidores de publicación de anuncios o ad-serving, intermediarios en publicidad o ad-exchange, y otros. A partir de esta posición de dominio, Google habría abusado de su poder por distintos medios, tales como neutralizar o eliminar a sus eventuales competidores mediante adquisiciones, y explotar su poder de mercado mediante la imposición de exigencias para que editores de sitios web y creadores de publicidad o anunciantes utilizaran exclusivamente los productos de Google.

Las acusaciones del DOJ

La Demanda comienza señalando que “un internet abierto y dinámico es indispensable para el estilo de vida estadounidense”, y que los servicios de publicidad digital son indispensables para aquello, pues permiten difundir al público distintos contenidos, noticias, bienes y servicios, etc. La evolución de este mercado ha sido significativa, pues existen en el mercado herramientas tecnológicas, o ad tech, que permiten realizar intercambios entre editores de sitios web y anunciantes, y difundir millones de anuncios en pocos segundos.

Sin embargo, señala la Demanda, “la competencia en el mercado de la publicidad digital está rota”, pues Google la habría mermado mediante una “campaña sistemática” para detentar y explotar un poder monopólico en las herramientas usadas por los actores del mercado, en todas sus etapas. Detentando esta posición monopólica en todos los subsectores del mercado de la publicidad digital, se acusa a Google de haber mantenido por medios ilegítimos su poder, buscando mermar o eliminar cualquier tipo de competencia.

Descripción del mercado

De acuerdo con la Demanda, el mercado de la publicidad digital se puede dividir en tres sectores o áreas: (i) Oferta de espacios de publicidad; (ii) Intercambio de anuncios; y, (iii) Demanda por espacios publicitarios.

El primer sector corresponde a la oferta de espacios de publicidad, donde participan los editores de sitios web (o publishers). Cada sitio de internet puede configurarse para contener espacios que contengan publicidad para los usuarios que lo naveguen. Las transacciones de publicidad se generan cuando alguien ingresa a un sitio web pues, en paralelo a la carga del contenido, la página utiliza un servidor de anuncios para editores (o “publisher ad servers”), que selecciona qué anuncios se mostrarán al usuario, en virtud de ciertos algoritmos aplicados. Desde 2008, Google es dueño de la plataforma “DoubleClick for Publishers” (“DFP”), que opera como un servidor de anuncios para los editores, y cuenta con más de un 90% de participación de este mercado a nivel nacional.

En algunos sitios web, sobre todo los grandes, existen contratos directos entre editores y anunciantes que quieren presentar la publicidad a los usuarios. Sin embargo, la mayoría de las ventas de espacios publicitarios en sitios web se realiza a través de ventas indirectas por parte de plataformas tecnológicas de intercambio. Estas corresponden al segundo sector del mercado de la publicidad digital.

El sector del intercambio de anuncios (o ad-exchange) opera a través de plataformas, que cumplen el rol de intermediación entre los editores, que ofrecen espacios publicitarios, y anunciantes, que quiere difundir sus mensajes publicitarios. En particular, las plataformas reciben solicitudes (por parte de los editores) para subastar espacios publicitarios, y las extienden a los anunciantes. Una vez que el espacio asignado se asigna a la oferta ganadora, las plataformas transmiten esta información de vuelta al editor. Las plataformas de intercambio transmiten cierta información relevante entre editores y anunciantes, relativa al comportamiento y antecedentes de los usuarios. Estos intermediarios obtienen ganancias mediante una tasa de adquisición (o revenue share). Este mercado tiene como actor mayoritario a Google AdExchange o “ADX”, con una participación de mercado de un 50% a nivel nacional.

Por último, el tercer sector del mercado de la publicidad digital corresponde al lado de la demanda por parte de los anunciantes de publicidad (o advertisers), quienes responden a las solicitudes de oferta de espacios publicitarios a través de plataformas de compra para anunciantes (o plataformas de ad-networks). Estas plataformas de compra permiten sistematizar la información y enviar ofertas a los editores, así como realizar seguimientos sobre las campañas publicitarias. Este mercado está compuesto, por un lado, por anunciantes de gran tamaño —como las agencias publicitarias—, que utilizan herramientas complejas y sofisticadas denominadas plataformas de demanda (o demand side platform). En este segmento, Google es propietario de Display & Video 360 (“DV 360”), que detenta un 40% de la participación del mercado de las plataformas para anunciantes de gran tamaño. Por otro lado, los anunciantes de menor tamaño utilizan plataformas más simples, denominadas redes de anunciantes (o advertiser ad networks). En este segmento, Google Ads, de propiedad de Google, cuenta con un 80% de la participación en el mercado de los anunciantes de menor tamaño.

Figura N°1: Descripción del mercado de la publicidad digital y presencia de Google

Fuente: Demanda DOJ.

De acuerdo con la Demanda, tanto los editores como los anunciantes prefieren utilizar más de una plataforma de intercambios, con el fin de conectar más transacciones. Esta es una práctica que se conoce como multi-homing y, a juicio de las demandantes, aumenta la competencia en los mercados y la posibilidad de que editores y anunciantes coincidan en intercambios convenientes. Esto no ocurriría en la situación actual, donde Google domina los distintos sectores de la industria, mermando la competencia en todas las etapas.

Conductas anticompetitivas

La Demanda señala que Google ha cometido una serie de conductas anticompetitivas en el mercado, que pasaremos a revisar a continuación.

En primer lugar, se le acusa de llevar adelante un programa sistemático de adquisición de empresas competidoras para obtener el control de las distintas etapas del mercado. Así, en el año 2008, Google compró DoubleClick, una compañía rival que contaba con el servidor de anuncios para editores más importante del mercado, así como una importante plataforma de ad-exchange (AdX, también de DoubleClick).

La segunda conducta denunciada consiste en que la empresa habría utilizado su posición dominante en las distintas etapas del mercado con el objeto de excluir competidores y controlar cada herramienta tecnológica del mercado de la publicidad digital.

Así, por un lado, se le acusa de distorsionar la competencia al atar su red de anunciantes Google Ads (desde el sector de los anunciantes de publicidad) a la plataforma de intercambios ADX. Del mismo modo, habría configurado su ADX de tal forma que generó condiciones ventajosas, y subastas con valores de oferta de espacios de publicidad actualizados en tiempo real a las que solamente podía accederse mediante su servidor de anuncios DFP. En caso de no utilizar esta plataforma, los editores solamente podían ofrecer sus espacios a precios promedios históricos de la página según su tamaño y número de usuarios, los que serían generalmente mucho menores. La Demanda sostiene que ambas restricciones habrían prácticamente eliminado la competencia en ambos mercados, es decir, el de plataformas de intercambio de anuncios y el de plataformas de compra.

Por otra parte, se acusa a Google de utilizar su control del servidor de ad-serving (mercado donde los editores ofrecen espacios de publicidad) para realizar más transacciones mediante su plataforma de ad-exchange. En este contexto, la última conducta imputada consistiría en la utilización de su poder de mercado para manipular las subastas, con el fin de fortalecer su posición y excluir rivales. En particular, Google fue acusado de alterar su revenue share para que las ofertas publicitarias de mayor valor de los anunciantes de no fuesen procesadas por sus competidoras.

En tercer lugar, se acusa a Google de comprar a agentes del mercado que podían representar una amenaza para su posición competitiva. De esta manera, Google habría realizado conductas de cierre de mercado, evitando el ingreso de potenciales competidores que, al tener una posición competitiva similar, podían provocar una fuga de sus clientes. Así, se cita el caso de la compra de Ad-Meld en 2011, empresa competidora en el mercado de servidores de anuncios de editores que había significado una “amenaza” para Google, debido a sus tecnologías modernas y precios convenientes para los editores. Por otra parte, se evitó que otros servidores de anuncios de editores pudiesen acceder a la demanda de AdX y Google Ads.

La última conducta imputada a la gigante tecnológica consistió en la adopción de medidas para neutralizar el uso por parte de los usuarios de una técnica llamada “header bidding”. Esta técnica permitía que los editores de páginas web pudieran ofrecer sus espacios de anuncios publicitarios en varias plataformas de ad-exchange al mismo tiempo (más allá de AdX). Debido a que Google habría identificado estas prácticas como una amenaza, la compañía habría tomado una serie de medidas anticompetitivas para impedir su continuación (como la creación del Proyecto Poirot). Con ello, Google habría manipulado las subastas de ad-exchange, haciendo que estas fueran adjudicadas a los anunciantes que utilizaran la plataforma de Google DV360, aunque hubieren ofertado a un precio más bajo y menos conveniente para los editores. Asimismo, la compañía habría intentado castigar a los editores que utilizaran header bidding mediante una serie de conductas anticompetitivas.

A juicio de la Demanda, las conductas recién descritas habrían significado una infracción de la ley de competencia estadounidense (Sherman Act); particularmente, de su Sección 2, que prohíbe el abuso de posición dominante (monopolization). Este ilícito se habría configurado en el mercado de servidores de publicación de anuncios, de ad-exchange, y de redes de anunciantes. Por otra parte, se acusa a Google de realizar prácticas anticompetitivas de venta atada, al intentar fijar u ofrecer conjuntamente su plataforma de ad-exchange, AdX, y su servidor de anuncios para editores, DFP.

Efectos anticompetitivos

Como puede apreciarse, la Demanda presenta un panorama de un mercado que se encuentra fuertemente controlado por Google en todas sus etapas. A modo ilustrativo, se señala que, de acuerdo con datos del propio Google, por cada dólar gastado en publicidad digital mediante herramientas de Google, la compañía retiene unos 35 centavos. La Demanda acusa que los propios ejecutivos reconocen que su participación en todos los segmentos sería problemática, señalando que “la analogía sería que Goldman Sachs o Citibank fuesen dueños de la Bolsa de Valores de Nueva York”.

Esta posición monopólica habría sido acompañada de una serie de conductas, independientes entre sí y extendidas en el tiempo, que restringieron y atentaron la competencia en el mercado. Los efectos anticompetitivos pueden resumirse en: (i) Menores ganancias para los editores de sitios web y mayores precios para los anunciantes, así como un alza en los márgenes para Google; (ii) Aumento en la escala de Google y sus efectos de red y merma del “multi-homing”;(iii) Restricción de elección de preferencias de herramientas tecnológicas de publicidad digital para editores y anunciantes; (iv) Asimetrías de información como consecuencia del poder de Google y su manejo de datos comercialmente valiosos en las subastas; y (v) Disminución en la innovación del mercado por la exclusión o marginalización de los competidores de Google.

Los remedios solicitados

En virtud de las conductas anticompetitivas mencionadas, el DOJ solicitó el remedio estructural de desinversión de los negocios de Google en publicidad digital, “o al menos”, que la compañía venda sus negocios de ad-serving, deshaciendo adquisición de DoubleClick, y de ad-exchange, en el que Google tiene presencia mediante AdX.

La respuesta de Google y escenarios futuros

Si bien la Demanda probablemente sea el primer hito de un proceso judicial que dure algunos años, la respuesta de Google no se hizo esperar. Así, en una publicación de blog del 24 de enero pasado, el Vicepresidente de la división de Global Ads de Google sostuvo que la Demanda intenta elegir “ganadores y perdedores” en la industria “altamente competitiva” de la publicidad digital.

El comunicado señala que el intento de deshacer las adquisiciones hechas por Google en las últimas décadas, tanto de AdMeld como de DoubleClick, representa un intento de “reescribir la historia a expensas de los editores, anunciantes y usuarios de internet”. A juicio del ejecutivo de Google, el comportamiento de la compañía no refleja un intento por restringir la competencia en estos mercados, sino que este ha “aumentado la posibilidad de elección por parte de editores y anunciantes”. Por último, se señala que, en caso de acogerse la Demanda, la industria se vería dañada en su conjunto, revirtiendo años de innovación e inversiones procompetitivas.

A pesar de lo anterior, diversos académicos en libre competencia y autoridades políticas estadounidenses han valorado la Demanda. Incluso, se reactivó un proyecto de ley que busca regular el mercado de la publicidad digital que, entre otras cosas, prohíbe a las empresas con ingresos de más de USD $20 mil millones a operar en más de una etapa del mercado.

Otras investigaciones contra Google en el mercado

Este se trata del segundo caso en que el DOJ demanda a Google por infracciones a la libre competencia, pues en 2020 se requirió a la gigante tecnológica por abusar de su posición monopólica en las herramientas de búsqueda y publicidad en servicios de búsquedas (ver Nota CeCo: “Claves para entender la demanda del DOJ contra Google”).

También, a fines de 2020, se presentó una demanda por parte de los abogados generales de 10 estados de EE.UU. por abuso de posición dominante en el mercado de la publicidad online, así como una acusación de una supuesta colusión con Facebook para destruir el header bidding (para un mayor detalle, ver nota CeCo: “La oleada de demandas en contra de Google”). Cabe señalar que esta acusación guardó bastantes similitudes con la Demanda aquí explicada, aunque a juicio de ciertos especialistas, el requerimiento presentado hace unas semanas por el DOJ estaría respaldado en antecedentes más sólidos, y sería una acusación “más pulida”.

En una línea muy similar a esta Demanda, la Comisión Europea dio inicio a mediados de 2021 a una investigación relativa a supuestas conductas anticompetitivas por parte de Google en este mercado. Estas conductas incluirían el favorecimiento de sus propias plataformas de ad-networks en las subastas que realiza como intermediario, y la restricción del acceso de los datos de usuarios de sitios web para su propio uso, en desmedro de terceros y competidores.

Por otra parte, la autoridad de competencia australiana publicó a finales de 2021 un estudio de mercado sobre el mercado de la publicidad digital. Este incluye ciertas recomendaciones tendientes a una mayor transparencia en el manejo de datos, tarifas y resultados de las subastas por parte de Google (empresa también supradominante en Australia). Para una explicación más profunda sobre este estudio, ver Nota CeCo “Australia: más regulaciones para Google”.

En la misma línea, en CeCo cubrimos las preocupaciones de las autoridades de competencia sobre el mercado de la publicidad digital en distintas jurisdicciones, como Reino Unido, España y Japón.