Empresas públicas en mercados estratégicos: ventajas y desafíos

2.11.2022

CeCo Chile

El pasado 11 de octubre Red ProCompetencia celebró el evento “Empresas públicas en el desarrollo de mercados estratégicos”, el cual contó con la participación de Anita Holuigue Barros, miembro del directorio de ENAP y Parque Arauco, Gloria Maldonado, presidenta del directorio de Correos de Chile y ENAP, y Máximo Pacheco, ex Ministro de Energía y actual presidente del directorio de Codelco.

Durante el evento, los expositores se refirieron a las ventajas generadas por la presencia de empresas públicas dentro de los mercados estratégicos, los desafíos que ellas enfrentan actualmente en sus gobiernos corporativos, y a cómo su forma de financiamiento puede impactar en su desarrollo.

Empresas públicas y neutralidad competitiva

Se debe tener presente que un principio importante del derecho de la competencia es la neutralidad competitiva, o “cancha pareja” entre empresas públicas y privadas (revisar notas CeCo – “Empresas privadas y públicas y la neutralidad competitiva: los consejos de la OCDE” y “TPP: Empresas de propiedad del Estado, neutralidad competitiva y desarrollo”). Este principio implica que una empresa no debería en principio recibir ventajas indebidas por parte del Estado, tales como subsidios directos o beneficios regulatorios (nótese que, en principio, la regulación de empresas públicas fundada en su naturaleza de monopolio natural no es un “beneficio regulatorio”, sino la forma de disciplinar su actuar).

Ahora bien, el hecho de que la propiedad de las empresas públicas sea del Estado y que, por lo tanto, no pueda ser transferida a un tercero, permite que el comportamiento de éstas pueda diferenciarse al del promedio de las empresas privadas. Este fenómeno, conocido como “captive equity”, implica que las empresas públicas no enfrenten necesariamente la misma presión que las empresas privadas para otorgar dividendos en el corto plazo, pudiendo así ejecutar proyectos de más largo plazo y tolerar mayores niveles de incertidumbre (por ejemplo, en proyectos de I+D). Es en este ámbito que las empresas públicas, cuando son bien administradas, pueden desarrollar capacidades estratégicas que no sean equiparables a las que tengan las empresas de capitales privados.

Beneficios de las empresas públicas en mercados estratégicos

Máximo Pacheco se refirió al impacto económico y social de Codelco. El expositor indicó que, en sus 50 años de historia, la empresa minera ha generado más de 142 mil millones de dólares en excedentes, siendo esto equivalente al 8% de todos los ingresos fiscales de Chile durante aquel tiempo. El cobre constituye el 5% de la inversión de capital del país y un 10% del total de las exportaciones.

En su opinión, existe una importancia estratégica en el cobre, considerando que el futuro de la tecnología se encuentra íntegramente ligado a la electricidad (el cobre es hasta ahora su conductor más eficiente). A modo de ejemplo, Pacheco mencionó que, mientras un automóvil que funciona con un motor a combustión consume 20kg de cobre, el mismo automóvil con un motor eléctrico consume 90kg.

El expositor también se refirió a la contribución de Codelco en ampliar la base empresarial de Chile, pues los servicios que esta empresa contrate con empresas locales ayudan igualmente al crecimiento económico del país (vía encadenamiento productivo).

Por otro lado, Gloria Maldonado, se refirió a cómo las empresas públicas pueden sumarse a la conversación para el desarrollo del futuro.

Maldonado habló sobre la necesidad de desarrollar esfuerzos económicos para mejorar los procesos productivos y explorar nuevos espacios para hacer negocios. En el caso de Correos de Chile, la expositora destacó que en el último mes recibieron 1.000 implementos eléctricos que permiten que casi la mitad de los carteros que recorren el país lo hagan con un equipamiento que minimiza las emisiones de CO2.

La expositora hizo énfasis en la importancia de agregar valor tecnológico a industrias que hoy en día se encuentran en etapas aún muy iniciales, como la explotación del litio y el desarrollo de hidrógeno verde. Por el lado de ENAP, indicó que como empresa buscan participar en tres niveles: (i) como aliado, facilitando terrenos e infraestructura para alguno de estos proyectos; (ii) como colaborador en alguno de los proyectos ya existentes; y (iii) como líder de desarrollo tecnológico.

Desafíos que enfrentan las empresas públicas y gobierno corporativo

Uno de los principales desafíos mencionados por los expositores fue la necesidad de modificar la legislación existente para permitir que el país pueda hacerse parte de los importantes proyectos tecnológicos del futuro. En este sentido, Gloria Maldonado indicó que para que ENAP pueda entrar de lleno en el hidrógeno verde es necesario que se realicen algunos cambios en la legislación que le permitan explorar este espacio en forma protagónica.

Si bien la expositora reconoció que Chile está presente en el desarrollo de ciertas tecnologías, indicó que usualmente lo hace en calidad de colaborador o aliado estratégico, a pesar de que cuenta con el potencial para hacerlo como protagonista.

Por otro lado, los expositores hablaron sobre el impacto que tiene el gobierno corporativo dentro del desarrollo de la empresa.

Anita Holuigue se refirió a su experiencia con EFE y ENAP. Indicó que el gobierno corporativo de EFE responde íntegramente al gobierno de turno, por la composición de su directorio. Esto implica que cada cuatro años se instala un directorio nuevo, lo que dificulta el diseño de los planes de inversión y de operaciones a largo plazo. En su opinión, “estas empresas están sujetas a caprichos que pueden resultar de políticas de corto plazo y que finalmente son las que explican, en parte, las cuantiosas pérdidas que ha tenido EFE en su historia”.

En el caso de ENAP, la expositora mencionó que la ley que estableció un nuevo gobierno corporativo para ENAP (Ley 21.025), si bien independizó el cuerpo directivo del Ministerio de Energía, estableció que el directorio se debe a los “intereses de la Nación” y de la empresa, los que, en su opinión, no siempre están alineados.

En este sentido, Holuigue mencionó la situación acontecida el año 2021 con el gas licuado, en donde el gobierno pidió a ENAP intervenir mediante una política de precio justo. Para la expositora, no era la mejor política que ENAP entrara a competir en este mercado, dado que, en primer lugar, no poseía la escala ni la expertise en el tema, y en segundo, no existían razones que permitiesen afirmar que sería un actor relevante en aquella industria. No obstante, ENAP elaboró un plan de intervención y cumplió con lo solicitado.

La expositora utilizó este ejemplo para cuestionar hasta qué punto la empresa debe estar al servicio de las políticas de gobierno y colaborar o tener la independencia de decir que no.

A diferencia del caso de EFE, Máximo Pacheco habló de la existencia de un gobierno corporativo sólido dentro de Codelco. El economista se refirió a las leyes propias de la empresa minera que han permitido garantizar que el directorio y sus responsables den las orientaciones estratégicas, definiciones y directrices necesarias para la compañía. Además, señaló que el ciclo político estaría completamente desacoplado del ciclo de gestión y operación de Codelco. Junto con ello, mencionó la ventaja competitiva de que Codelco se encuentre regido por las leyes de sociedades anónimas y no por las leyes de compras públicas.

Por otro lado, señaló que uno de los desafíos que enfrenta la minera es la limitación de actuar dentro de lo permitido por el derecho público. Asimismo, se refirió aquí al escrutinio bajo el cual se encuentran las actuaciones de Codelco, tanto por parte de la ciudadanía, como por parte del gobierno. Señaló además que, en materia de fiscalización, Codelco responde ante el Parlamento, COCHILCO, Contraloría (en última instancia) y la Comisión de Mercado Financiero (CMF).

Financiamiento de empresas públicas

Al referirse al caso de TVN, Anita Holuigue señaló que la ley de Televisión Nacional de Chile modificó el sistema de financiamiento del canal, poniendo fin al financiamiento estatal de la televisión pública y estableciendo su autofinanciamiento.

La expositora indicó que aquí habría un problema para el desarrollo y calidad del canal de televisión. En su opinión, no existe actualmente una diferencia sustancial entre TVN y los canales privados que justifique la existencia de un canal público. El hecho de que el financiamiento del canal se logre a través de la publicidad somete al canal al rating televisivo y los programas que generan rating no son necesariamente los que entregan más cultura al país.

Al realizar una comparación, Holuigue se refirió al financiamiento estatal de la BBC, y aseguró que un canal que no tiene financiamiento, sobre todo ahora que la publicidad se está yendo a los medios digitales, difícilmente podrá tener una programación de calidad, con mayor cultura o con la variedad de la BBC.

Por su parte, Máximo Pachecho señaló que el financiamiento es una de las fortalezas de Codelco. El expositor indicó que la emisión de bonos tanto para una empresa como Codelco, como para una empresa como ENAP, es muy similar a la tasa a la cual levanta dinero la Tesorería General de la República. Aseguró que el mercado financiero considera que estas empresas son estratégicas para Chile y, por lo mismo, sabe que detrás de ellas está el Estado.

Destacó, no obstante, que como empresa estatal están conscientes de que su impacto va más allá de los ingresos que generan para el país y que su compromiso de contribución está dirigido a diversos frentes.

FNE y Sistema de Empresas públicas

Por último, cabe mencionar que la semana pasada la FNE y el Sistema de Empresas Públicas (SEP) firmaron un convenio de cooperación orientado a, entre otras cosas, desarrollar actividades de capacitación dirigidas a ejecutivos y funcionarios del SEP y las empresas que lo conforman, en materias de libre competencia.

Al respecto, el Fiscal Nacional Económico, Ricardo Riesco, señaló que “la FNE ha desarrollado continuamente investigaciones respecto de concesiones portuarias y servicios relacionados con la cadena logística de transporte marítimo, y es valioso para el sistema de empresas portuarias públicas recoger esa experiencia para una mejor y más oportuna prevención de conductas anticompetitivas tanto en su operación directa como respecto de la actividad de sus concesionarias”.

Video del evento:

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