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El experimento regulatorio del Decreto Ley Nº 280 de 1974
12.06.2024
CeCo Chile
Manuel Abarca Meza Abogado de la Universidad de Chile, asociado en Estudio Lewin Abogados.
La historia del derecho de la competencia chileno ha sido una historia de ensayos y errores y, principalmente, de adecuaciones a los contextos económico-institucionales de cada época. En este contexto, ya han sido analizadas las causas y consecuencias de la poca aplicación práctica del Título V de la Ley Nº 13.305 y de la paradoja regulatoria que implicó la dictación del Decreto Ley Nº 211, en base a la normativa anterior.
Sin embargo, existe un eslabón adicional de la cadena que, si bien ha sido analizado tradicionalmente desde la óptica del derecho de protección al consumidor, poco y nada ha sido tomado en cuenta desde la perspectiva del derecho de la competencia: la dictación del Decreto Ley Nº 280 de 1974, conocido en la época como la ley de “delitos económicos”. Esta normativa, debido tanto a su contenido sustantivo como a su relación con la ley de competencia, no habría de producir el efecto originalmente buscado por esta: la protección de los consumidores frente a comportamientos de actores en el mercado.
Tras el golpe de estado del 11 de septiembre de 1973, una de las primeras políticas económicas de la dictadura consistió en un proceso de liberalización de precios (Rojas-May, 2018, p. 26; Valdés, 2020, pp. 41–42). Este proceso debía ser acompañado mediante una ley antimonopolios que sancionara “a aquellos que a través de acuerdos disminuyen la competencia con el ánimo de sus precios y explotar a los consumidores”, de tal forma que esta política de precios libres permitiera “que los consumidores expresen sus preferencias y otorg[ue] indicaciones adecuadas a los productores para que estos asignen los recursos productivos en forma eficiente” (El Ladrillo: Bases de la política económica del gobierno militar chileno, 1992, p. 161).
Esta protección legal a la política de precios se realizó mediante dos regulaciones complementarias: el Decreto Ley Nº 211 de diciembre de 1973 y el Decreto Ley Nº 280 de enero de 1974 (Bravo Alliende, 2017, nota 35). Mientras el primero sancionaba todo hecho que pudiere afectar la libre competencia en los mercados, el segundo tipificaba conductas cuya sanción permitiera “resguardar la normalidad de las actividades comerciales y productivas, permitiendo una sana competencia de mercado, que conduzca al país a un verdadero bienestar económico” (considerando 6º); es decir, de acuerdo a académicos contemporáneos, buscaba el resguardo de la actividad económica nacional (Lagreze, 1980, p. 555). Debido al carácter “urgente” de la “restauración económica del país en el más corto plazo posible” (considerando 1º del decreto ley), el control que tendría esta ley sobre la producción y el comercio sería eminentemente “transitorio” (considerandos 2º y 3º del decreto ley), pero sin indicar algún plazo de vigencia de las normas.
«(…) existe un eslabón adicional de la cadena que, si bien ha sido analizado tradicionalmente desde la óptica del derecho de protección al consumidor, poco y nada ha sido tomado en cuenta desde la perspectiva del derecho de la competencia: la dictación del Decreto Ley Nº 280 de 1974, conocido en la época como la ley de “delitos económicos”.«
Así, entre las conductas sancionadas, se encontraba el fraude en la calidad, sustancia, procedencia, cantidad peso o medida en la venta de productos (Art. 1º) y el cobro de un precio superior al fijado o al exhibido (Art. 2º). De esta manera, se habría permitido la coexistencia de la antigua fijación de precios con la emergente política de libre determinación, sujetas ambas al mismo rigor legal (Llanos, 1974, p. 103). También se sancionaba la negativa simple de venta en las condiciones ofrecidas o la venta atada, junto con el incumplimiento de las obligaciones de la Dirección de Industria y Comercio (antiguo Comisariato General de Subsistencias y Precios y futuro Servicio Nacional del Consumidor, organismo regulador y fiscalizador de precios por excelencia durante prácticamente 3/4 del siglo XX chileno) (en adelante, “DIRINCO”). A su turno, también tipificaba el acaparamiento u ocultación de artículos esenciales (Art. 4º), la inducción a error sobre precios o cualidades de los productos (Art. 7º), el uso de créditos de fomento o reconstrucción con un objetivo distinto (Art. 8º), la destrucción intencionada de maquinaria destinada a la producción (Art. 9º), la paralización de industrias sin cumplir con los requisitos legales (Art. 10º) y, curiosamente, la difusión de noticias falsas y la realización de operaciones ficticias para alterar la normalidad del abastecimiento o los precios (Art. 11º) y la infracción reiterada de infracciones laborales (Art. 12º).
Como puede apreciarse, esta normativa mantenía el mismo espíritu de los proyectos de ley relacionados de la primera mitad del Siglo XX: la inclusión mención de una serie de conductas, no necesariamente coherentes entre sí, que tendieran a producir un alza artificial de los precios, todo ello dentro del concepto de delito económico (Abarca, 2023, pp. 18–21). Así, junto con conductas que tradicionalmente se han asociado a la protección al consumidor, como la inducción a engaño a consumidores, también aparecían infracciones propias de la legislación financiera (como el uso fraudulento de créditos) o de la normativa laboral (como el incumplimiento recurrente de estas infracciones), e incluso técnicas legislativas usadas en proyectos de competencia de años bastante anteriores, como la paralización injustificada de fábricas (Abarca, 2024, p. 4). Adicionalmente, algunas de estas conductas ya se encontraban sancionadas en otros cuerpos legales, como el caso del acaparamiento de bienes en la normativa de DIRINCO (Aramayo, 1964, p. 92), institución que tenía a cargo la investigación de las conductas sancionadas en el Decreto Ley. Con todo, y debido a la necesidad de complemento entre la normativa de competencia y esta, mientras las conductas asociadas típicamente a la primera fueron dejadas en el Decreto Ley Nº 211, el resto de ellas fue incorporado en el Decreto Ley Nº 280. Por estas razones, tradicionalmente se asoció esta última normativa a la protección al consumidor (Yrarrázabal, 1999, p. 34), a pesar de que la propia ley establecía como fin la urgente “restauración económica”.
Sin embargo, lo más llamativo de esta regulación transitoria radicaba en que todas y cada una de sus infracciones eran sancionadas penalmente. Naturalmente, ello implicaba la prueba de dolo en contexto de un proceso criminal de la época (Lagreze, 1980, p. 556). Como era de esperarse, las críticas no se hicieron llegar: para el propio Enrique Cury, junto con el hecho que toda esta ley, en la práctica, constituía una ley penal en blanco (toda vez que se sancionaban penalmente hechos que dependían exclusivamente de decisiones de DIRINCO, como cobrar un precio superior al fijado), “hay figuras como la del cobro de precio superior al exhibido u ofertado, la contravención de prescripciones legales o reglamentarias, resoluciones u órdenes y la omisión de presentar documentos o exhibir precios, cuyo contenido de injusto dista de justificar la imposición de una pena penal, aún en la situación de emergencia por la que atraviesa”, añadiendo que “se trata, ciertamente, de acciones reprobables, pero no alcanzan un nivel de intolerabilidad ético-jurídica suficientemente significativo como para provocar una reacción penal” (Cury, 1974, p. 666).
Respecto a su aplicación práctica, no existe claridad. Si bien un autor de la época llamaba la atención sobre las más de 106 denuncias que habría interpuesto DIRINCO para mayo de 1974 (Llanos, 1974, p. 110), la fijación en las infracciones sancionadas penalmente tuvo como implicancia que no se habría prestado atención a infracciones menores (que tienden a ser las más usuales) y que no habría existido un mecanismo efectivo de protección a consumidores, dada la aplicación del procedimiento penal antiguo (Yévenes, 2006, pp. 21–22). En general, si bien la ley buscaba que fueran los propios consumidores quienes supervigilaran su cumplimiento (considerando 5º de la ley) y que su rigor fuera sólo temporal, en la práctica estas normas no brindaron protección a los consumidores. En cambio, sí cuidaban los bienes jurídicos propios de las conductas que el decreto ley tipificaba, como la especulación y la libre competencia (Alcalde y Goldenberg, 2020, p. 33).
En suma, el espíritu del Decreto Ley Nº 280 de 1974, con sus leyes draconianas, pero no muy concordantes entre sí, se alejó de lo que se pensaba en la época que debería ser una regulación de la actividad económica: “normas comunes que regulen la relación habitual, normal, ordinaria y cotidiana de los consumidores y los productores” (Lagreze, 1980, p. 556). Con todo, no puede desconocerse que varias de sus disposiciones sí fueron separadas en su momento desde el punto de vista de los bienes jurídicos protegidos, y agregadas posteriormente a las sucesivas reformas que han dado lugar a la normativa de protección al consumidor actualmente vigente. Sin perjuicio de lo anterior, su éxito como complemento al Decreto Ley Nº 211 fue, en cualquier caso, cuestionable.
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Referencias
Abarca, M. (2023). Libre Competencia antes de la Libre Competencia. Investigaciones CeCo. https://centrocompetencia.com/libre-competencia-antes-de-la-libre-competencia-1927-1957/
Abarca, M. (2024). 1937: El amanecer de la libre competencia en Chile. Investigaciones CeCo. https://centrocompetencia.com/1937-amanecer-libre-competencia-chile/
Alcalde, J., & Goldenberg, J. L. (2020). El control de precios y la intervención externa de los contratos en el derecho chileno. Revista de Ciencias Sociales Universidad de Valparaíso, 77.
Aramayo, Ó. (1964). Régimen Legal del Comercio Interno Chileno. Editorial Jurídica de Chile.
Bravo Alliende, F. (2017). Desarrollo del Derecho de la Libre Competencia en Chile (Evolution of Competition Law in Chile) (SSRN Scholarly Paper ID 3204546). Social Science Research Network. https://papers.ssrn.com/abstract=3204546
Cury, E. (1974). El DL 280, sobre delito económico. Revista Chilena de Derecho, 1(5), 650–667.
El Ladrillo: Bases de la política económica del gobierno militar chileno. (1992). Centro de Estudios Públicos.
Lagreze, F. (1980). El Derecho Económico y la protección del consumidor. Revista de Derecho de la pontifica Universidad Católica de Valparaíso, 6, 543–560.
Llanos, H. (1974). El Decreto Ley No 80, sobre Delito Económico. Revista Chilena de Derecho, 1(1), 100–111.
Rojas-May, J. (2018). La legitimidad de la criminalización de la colusión a la luz del principio de proporcionalidad en referencia al artículo 62 del DL no. 211. http://repositorio.uchile.cl/handle/2250/152710
Valdés, J. G. (2020). Los economistas de Pinochet: La Escuela de Chicago en Chile. Fondo de Cultura Económica.
Yévenes, V. (2006). La responsabilidad del proveedor en la ley del consumidor. Universidad Arturo Prat.
Yrarrázabal, A. (1999). Protección al consumidor y libre competencia. En H. Corral (Ed.), Derecho del consumo y protección al consumidor: Estudios sobre la ley No 19.496 y las principales tendencias extranjeras (p. 334). Universidad de los Andes.
